Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 15 września 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 936/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpatrzeniu skargi G. K. – S. i M. K., uchylił decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania.
W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazano, że powołaną decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. Główny Geodeta Kraju uchylił decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa Podkarpackiego z dnia [...] maja 2010 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy B. z dnia [...] maja 1990 r. w sprawie zatwierdzenia zmiany powierzchni działek zgodnie z załączonym wykazem zmian w stanie posiadania za rok 1990 w części dotyczącej działek nr 556, 562, 564, 565 i 569, położonych na terenie wsi B., gmina B., i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji.
W ocenie Głównego Geodety Kraju, "decyzja" Naczelnika Gminy B. z dnia [...] maja 1990 r. nie zawiera oznaczenia stron, wobec tego nie wiadomo czyich praw i obowiązków dotyczy. Nadto wykaz zmian powierzchni działek, o których mowa w dokumencie, nie zawiera żadnych danych osobowych. Z akt sprawy nie wynika także, aby pismo to zostało komukolwiek doręczone. Z tych powodów postępowanie nieważnościowe toczyło się w stosunku do dokumentu, który nie stanowi decyzji administracyjnej, dlatego zachodzi konieczność uchylenia decyzji organu I instancji i umorzenia postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość.
Uwzględniając skargę G. K. – S. i M. K. na decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia [...] kwietnia 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że bezzasadne jest stanowisko organu odwoławczego, że badany akt wydany w dniu [...] maja 1990 r. przez Naczelnika Gminy B. w przedmiocie zatwierdzenia zmiany powierzchni działek w stanie posiadania za rok 1990 nie stanowi decyzji administracyjnej. O tym, czy dany akt stanowi decyzję administracyjną decydują nie tylko względy formalne, a zatem cechy wymienione w art. 107 § 1 kpa, ale przede wszystkim przedmiot, którego ten akt dotyczy. Decyzja z 1990 r. powołuje jako podstawę prawną § 67 zarządzenia Ministrów Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 20 lutego 1969r. w sprawie ewidencji gruntów (M.P. Nr 11, poz. 98, ze zm.), który dotyczy wprowadzania zmian do ewidencji gruntów i wylicza sytuacje, w jakich zmiany takie są dokonywane.
Jednocześnie § 68 ust. 1 tego zarządzenia stanowi, że zmiany wymienione m. in. w § 67 wprowadza się do operatu ewidencyjnego w trybie określonym w § 64 na podstawie dokumentacji geodezyjnej, tj. map uzupełniających oraz wykazów zmian gruntowych lub rejestrów pomiarowych, pomiarowo-klasyfikacyjnych, sporządzonych według obowiązujących przepisów technicznych o pomiarach uzupełniających i aktualizacji map i operatów. Z kolei przywołany § 64 ust. 2 stanowi, że wprowadzenia zmian do operatu ewidencji gruntów dokonuje się na podstawie ostatecznych decyzji właściwego organu. Przez zmiany w danych objętych ewidencją gruntów rozumie się m.in. zmianę granic działek wchodzących w skład jednostki rejestrowej i ich powierzchni (§ 54 ust. 3 pkt 2b przywoływanego zarządzenia w sprawie ewidencji gruntów). Oceniany akt dotyczył zmiany powierzchni gruntów, tym samym należy zakwalifikować go jako zmianę w operacie ewidencji gruntów, co wymagało wydania decyzji administracyjnej.
Tymczasem Główny Geodeta Kraju przyjął, że decyzja Naczelnika Gminy B. z dnia [...] maja 1990 r. w sprawie zatwierdzenia zmiany powierzchni działek nie stanowi decyzji administracyjnej, co skutkowało bezzasadnym umorzeniem postępowania administracyjnego.
W skardze kasacyjnej od powołanego wyroku z dnia 15 września 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 936/11, Główny Geodeta Kraju zarzucił naruszenie:
- - prawa procesowego poprzez nieuzasadnione zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tj. przyjęcie, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy,
- - prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 107 § 1 kpa i przyjęcie, że o tym czy dany akt stanowi decyzję administracyjną decydują nie tylko względy formalne określone w tym przepisie, lecz przedmiot którego on dotyczy, i w konsekwencji bezpodstawne uznanie, że umorzenie postępowania administracyjnego było bezzasadne.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że materialne pojęcie decyzji administracyjnej oznacza kwalifikowany akt administracyjny, stanowiący przejaw woli organów administracji publicznej, wydany na podstawie powszechnie obowiązującego prawa administracyjnego o charakterze władczym i zewnętrznym, rozstrzygający konkretną sprawę, konkretnie określonej osoby fizycznej lub prawnej w postępowaniu unormowanym przez przepisy proceduralne. Przepis art. 107 § 1 kpa wymienia składniki decyzji, których spełnienie ma na celu pełne określenie elementów materialnego i procesowego stosunku prawnego. Nie wszystkie z nich mają jednakowe znaczenie dla określenia tych elementów. Jednakże cztery z nich należy traktować jako niezbędne minimum, których brak uniemożliwia zakwalifikowanie danego aktu jako decyzji administracyjnej. Do takich istotnych składników decyzji zalicza się: oznaczenie organu administracji publicznej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej ten organ.
Istnienie wymienionych czterech składników nie tylko pozwala twierdzić o skuteczności kwalifikowanego aktu administracyjnego, ale w ogóle daje możliwość stwierdzenia, że dany akt istnieje w sensie prawnym. Zatem brak któregokolwiek z nich powoduje, że nie mamy do czynienia z decyzją administracyjną w sensie prawnym. "Decyzja" Naczelnika Gminy B. z dnia [...] maja 1990 r., której wzruszenia w trybie art. 156 § 1 kpa domagały się skarżące, nie zawiera żadnego oznaczenia stron w osnowie. Nie posiada ona także rozdzielnika, na podstawie którego można byłoby ewentualnie ustalić do kogo została skierowana, tym bardziej, że z akt sprawy nie wynika, aby była w ogóle komukolwiek doręczona. Danych osobowych nie ma też w wymienionym w tej "decyzji" wykazie zmian w stanie posiadania za rok 1990. Tymczasem przez oznaczenie w decyzji strony, określa się podmiot, który nabywa w drodze tego aktu konkretne prawo, lub na którego zostały nałożone nim określone obowiązki.
Powołując wybrane orzeczenia sądowe, skarżący kasacyjnie wskazał, że adresat decyzji nie może być oznaczony w sposób dorozumiany, a miejscem jego oznaczenia nie może być nawet to, w którym wskazuje się osoby, które decyzję otrzymują. Wskazanie adresata decyzji będące jednym z czterech głównych składników decyzji musi być wymienione w sposób jasny i precyzyjny w osnowie decyzji. Brak oznaczenia w decyzji stron dyskwalifikuje dany akt jako decyzję administracyjną, bowiem nie jest możliwe wskazanie podmiotów, które nabyły z niej określone prawa czy obowiązki lub dla których ona ich w ogóle nie tworzy. Taki dokument nie stanowi indywidualnego, zewnętrznego aktu o charakterze władczym. W tej sytuacji nie można zgodzić się ze stanowiskiem prezentowanym w zaskarżonym wyroku, ażeby tylko z uwagi na fakt, że skoro oceniany akt dotyczy zmiany powierzchni gruntów, a więc zmian w operacie ewidencji gruntów, co zgodnie z § 64 ust. 2 zarządzenia Ministrów Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 20 lutego 1969 r. w sprawie ewidencji gruntów (M.P.
Nr 11, poz. 98, ze zm.) wymagało wydania decyzji administracyjnej, przyjęte przez Głównego Geodetę Kraju założenie, że nie stanowi on decyzji administracyjnej, było błędne i bezzasadnie skutkowało umorzeniem postępowania administracyjnego. W przypadku bowiem, gdy przepis prawa materialnego przewiduje załatwienie sprawy poprzez wydanie decyzji administracyjnej, tym samym obliguje organ do zachowania formy tego rozstrzygnięcia zgodnie z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. Skoro instytucja stwierdzenia nieważności decyzji dotyczy jedynie aktów istniejących formalnie w obrocie prawnym, to nie może być odnoszona do tych aktów, które ze względu na formę w ogóle nie wywołały skutku prawnego, jaki powoduje wydanie decyzji administracyjnej. Toteż brak koniecznych elementów w decyzji administracyjnej nie daje podstaw do stwierdzenia jej nieważności, gdyż taka decyzja nie istnieje w sensie prawnym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, dlatego podlega oddaleniu.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje bowiem sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2012 r. poz. 270, – dalej ppsa), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 ppsa.
Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne.
W sprawie nie jest kwestionowane, że akt Naczelnika Gminy B. z dnia [...] maja 1990 r. – uznany przez Sąd pierwszej instancji za decyzję administracyjną – wywołał skutek prawny w postaci wprowadzenia do ewidencji gruntów i budynków zmian wynikających z treści tego aktu. Jako podstawę prawną wydania tego aktu, w jego treści wskazano § 67 zarządzenia Ministrów Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 20 lutego 1969 r. w sprawie ewidencji gruntów, określający przypadki wprowadzenia zmian do ewidencji gruntów i budynków z urzędu. Z § 68 ust. 1 powołanego zarządzenia wynika zaś, że zmiany wymienione m. in. w § 67 wprowadza się w trybie określonym w § 64, w którego ust. 2 wskazano, że wprowadzenia zmian do operatu ewidencji gruntów dokonuje się na podstawie ostatecznych decyzji właściwego organu. Według natomiast § 64 ust. 3, właściwy organ obowiązany jest zawiadomić osoby zainteresowane o decyzji powziętej w sprawie wpisu zmian dokonanych z urzędu.
Z zestawienia powyższych reguł wynika zatem, że jakkolwiek akt wydany przez Naczelnika Gminy B. z dnia [...] maja 1990 r. nie spełnia wszystkich wymagań formalnych określonych w art. 107 § 1 kpa, to jednak prawidłowo został uznany w zaskarżonym wyroku za decyzję administracyjną, skoro wydany został na podstawie przepisu określającego taką właśnie formę władczego działania organu administracji i jednocześnie wywołał skutek prawny w postaci wprowadzenia do operatu ewidencji gruntów okoliczności w tym akcie rozstrzygniętych.
Wbrew zarzutom kasacyjnym, o decyzyjnym charakterze aktu wydanego przez organ administracji, nie przesądzają wyłącznie względy formalne, ale przede wszystkim względy materialnoprawne, w tym wywołanie skutków prawnych przez dany akt, jak w niniejszej sprawie. Niespełnienie wszystkich wymagań formalnych może natomiast mieć znaczenie dla oceny legalności decyzji.
Umorzenie postępowania nadzorczego wobec aktu Naczelnika Gminy B. z dnia [...] maja 1990 r. nie było zatem dopuszczalne ze względu na jego bezprzedmiotowość, skoro akt ten stanowi decyzję administracyjną zawierającą – określone prawem – rozstrzygnięcie indywidualnej sprawy dotyczącej zatwierdzenia zmiany powierzchni gruntów, które zostało wykonane poprzez wprowadzenie zmian do operatu ewidencji gruntów. Prawidłowo zatem Sąd pierwszej instancji uchylił decyzję organu odwoławczego, ponieważ umorzenie przez ten organ postępowania nadzorczego pozbawiło strony możliwości domagania się oceny legalności decyzji Naczelnika Gminy B. z dnia [...] maja 1990 r.
W związku z powyższym, na podstawie art. 184 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji.