Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 2502/13 oddalił skargę "A." Sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 26 lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia 21 grudnia 2012 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku J.G. i H.G. stwierdził, że decyzja Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia 8 grudnia 1953 r. nr [...] i utrzymane nią w mocy orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia 3 grudnia 1952 r. nr [...], w części określonej w aktach notarialnych obejmujących sprzedaż lokali nr [...] w budynku posadowionym na działce nr [...], jak również [...] w budynku posadowionym na działce nr [...], wchodzących w skład przedmiotowej nieruchomości oraz udziałów przypadających właścicielom tych lokali w części budynku i ich urządzeń służących do wspólnego użytku ogółu mieszkańców, a także gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste nabywcom tych lokali, wydane zostały z naruszeniem prawa, a w pozostałej części stwierdził ich nieważność.
"A." Sp. z o.o. z siedzibą w W. w piśmie z dnia 1 marca 2013 r. (data stempla pocztowego), uzupełnionym pismem z dnia 20 maja 2013 r., wniosła o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej w/w decyzją Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej. Jednocześnie wraz z wnioskiem złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Podała, że P.P., będący Prezesem Spółki "A.", mieszka na stałe w [...], a w Polsce przebywa okazjonalnie. Podczas ostatniej wizyty w dniach 27-28 lutego 2013 r. dowiedział się o toczącym się postępowaniu i przedmiotowej decyzji.
Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej postanowieniem z dnia 26 lipca 2013 r. nr [...], na podstawie art. 59 § 2 w związku z art. 58 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej w skrócie K.p.a.), odmówił "A." Sp. z o.o. z siedzibą w W. przywrócenia terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 21 grudnia 2012 r. nr [...].
W uzasadnieniu postanowienia podał, że przesyłka pocztowa zawierająca decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 21 grudnia 2012 r., skierowana do uczestnika postępowania "A." Sp. z o.o. z siedzibą w W. na poprzedni adres jej siedziby w B. przy ul. [...], została zwrócona do organu w dniu 22 stycznia 2013 r. z adnotacją "zwrot nie podjęto w terminie". Na kopercie widnieje zapis, że przesyłka była dwukrotnie awizowana – w dniu 4 i w dniu 14 stycznia 2013 r. Wobec powyższego organ uznał, iż przedmiotowa decyzja została Spółce skutecznie doręczona w dniu 18 stycznia 2013 r. (w którym upłynął czternastodniowy termin do jej odbioru, liczony zgodnie z art. 57 § 1 K.p.a. od dnia następnego, po złożeniu pisma w placówce pocztowej).
Tym samym, licząc od dnia 19 stycznia 2013 r., rozpoczął bieg 14-dniowy termin do skutecznego wniesienia przez Spółkę wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej przedmiotową decyzją, którego koniec nastąpił w dniu 4 lutego 2013 r. Nadanie przez pełnomocnika Spółki w dniu 1 marca 2013 r. przesyłki zawierającej wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy oznaczało, że termin określony w art. 129 § 2 K.p.a. nie został zachowany.
Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, odnosząc się do wniosku Spółki o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazał, iż z akt sprawy wynika, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy został podpisany przez P.P.a Prezesa "A." Sp. z o. o. z siedzibą w W. w dniu 11 stycznia 2013 r. (data opatrzenia wniosku). Dlatego nadanie przesyłki zawierającej ten wniosek w placówce pocztowej dopiero w dniu 1 marca 2013 r. (gdy w tym czasie doszło do uchybienia terminu) i tłumaczenie pełnomocnika Spółki, że Prezes mieszka na stałe w [...] i w Polsce przebywa okazjonalnie oraz że podczas ostatniej wizyty w dniach 27-28 lutego 2013 r. dowiedział się o toczącym się postępowaniu i przedmiotowej decyzji, nie stanowi podstawy do uznania, że Spółka uprawdopodobniła brak swojej winy w uchybieniu terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Jednocześnie organ podał, że pozostałe strony postępowania skutecznie złożyły wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy, wszczynając postępowanie odwoławcze, które zakończy się wydaniem decyzji. Stroną tego postępowania będzie również "A." Sp. z o.o. z siedzibą w W. Powyższe postanowienie stało się przedmiotem skargi "A." Sp. z o.o. z siedzibą w W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżąca Spółka zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie prawa procesowego, przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisów dotyczących doręczeń tj.:
- a) art. 44 K.p.a., poprzez brak skutecznego zawiadomienia skarżącej o złożeniu pisma na okres 7 dni we wskazanym urzędzie pocztowym i tym samym brak skutecznego doręczenia skarżącej tego pisma, podczas, gdy samo awizowanie przesyłki nie jest równoznaczne z zawiadomieniem określonym w w/w przepisie;
- b) art. 10 K.p.a., poprzez pozbawienie skarżącej czynnego prawa do udziału w postępowaniu przed organem i skutecznej ochrony jego praw przez brak prawidłowego doręczenia przedmiotowej decyzji.
Wskazując na powyższe zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi przedstawiła dotychczasowy przebieg postępowania oraz ponowiła argumenty zawarte we wniosku o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wskazała, że fakt awizowania przesyłki nie jest równoznaczny z prawidłowym zawiadomieniem wynikającym z art. 44 K.p.a. Spółka, reprezentowana przez swojego prezesa, nie została skutecznie zawiadomiona o fakcie złożenia przesyłki w placówce pocztowej z uwagi na to, że w tym czasie prezes przebywał poza granicami kraju. Analiza znajdujących się w aktach sprawy zwrotnych potwierdzeń odbioru, zarówno zawiadomienia o wszczęciu postępowania, jak i przesyłki zawierającej decyzję z dnia 21 grudnia 2012 r., prowadzi do wniosku, że brak jest na nich jakichkolwiek informacji doręczyciela, czy i w jaki sposób powiadomił on adresata o przesyłkach. W ocenie skarżącej Spółki, bez swojej winy nie brała ona udziału w postępowaniu administracyjnym.
Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku podał, że zgodnie z art. 58 § 1 K.p.a., w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin (art. 58 § 2 K.p.a.).
W ocenie Sądu pierwszej instancji, wniosek Spółki o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy jest niezasadny. Przesyłka zawierająca decyzję z dnia 21 grudnia 2012 r. została doręczona stronie w trybie zastępczym. Stosownie do art. 44 § 1 pkt 1 K.p.a., w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43 K.p.a. urząd pocztowy – w przypadku doręczania pisma przez pocztę – przechowuje pismo w swojej placówce przez okres czternastu dni. Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w art. 44 § 1 K.p.a., umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (art. 44 § 2 K.p.a.).
W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w art. 44 § 2 K.p.a., pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia (art. 44 § 3 K.p.a.) i doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w art. 44 § 1 K.p.a., a pismo pozostawia się w aktach sprawy (art. 44 § 4 K.p.a.).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że w niniejszej sprawie zostały spełnione wszystkie przesłanki niezbędne do przyjęcia, że prawidłowe doręczenie przesyłki zawierającej decyzję z dnia 21 grudnia 2012 r. "A." Sp. z o.o. z siedzibą w W. nastąpiło w dniu 18 stycznia 2013 r. Datę tę potwierdzają znajdujące się na dowodzie doręczenia i kopercie, w której przesłano przesyłkę, odciski pieczęci "awizowano mieszkanie zamknięte", z adnotacją w dniu 4 stycznia 2013 r., pieczęć "awizowano powtórnie" przy stemplu z datą 14 stycznia 2013 r., zaopatrzone stosownym podpisem doręczyciela oraz "zwrot nie podjęto w terminie" przy stemplu z datą 19 stycznia 2013 r. Z koperty wynika również, iż w dniu 4 stycznia 2013 r. pozostawiono zawiadomienie (awizo) o pozostawieniu pisma w Urzędzie Pocztowym [...], które umieszczono w oddawczej skrzynce pocztowej.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji, chybiony jest zarzut naruszenia przez organ art. 10 K.p.a. Z akt sprawy wynika, że organ skutecznie zawiadomił skarżącą o wszczęciu postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie oraz o przysługujących jej prawach. Pismo w tym zakresie zostało również doręczone skarżącej w trybie zastępczym, wynikającym z art. 44 K.p.a., przesyłka została dwukrotnie prawidłowo awizowana i jako niepodjęta w terminie została zwrócona do organu.
W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, organ zasadnie uznał, że skarżąca nie dochowała należytej staranności w zachowaniu terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Brak winy w uchybieniu terminu powinien być oceniany z uwzględnieniem wszystkich okoliczności konkretnej sprawy, w sposób uwzględniający obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od strony dbającej należycie o własne interesy i przy braniu pod uwagę także uchybień spowodowanych nawet niewielkim niedbalstwem. Przywrócenie terminu ma charakter wyjątkowy i może mieć miejsce tylko wtedy, gdy uchybienie terminu nastąpiło wskutek przeszkody, której strona nie mogła usunąć, nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku. Przeszkoda ta musi mieć charakter nagły, a więc jest to przykładowo przerwa w komunikacji, powódź, pożar, czy nagła choroba niepozwalająca na wyręczenie się inną osobą. Takie okoliczności w niniejszej sprawie nie nastąpiły.
Fakt przebywania Prezesa Spółki, który jest obywatelem [...] poza granicami kraju, a także okoliczność, że Spółka nie miała ustanowionego pełnomocnika do doręczeń oraz nie są w niej zatrudnieni pracownicy, którzy na stałe przebywaliby w siedzibie Spółki, nie może stanowić usprawiedliwienia uchybienia terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i przesłanki uzasadniającej przywrócenie terminu do jego wniesienia. W konsekwencji organ trafnie uznał, że Spółka nie uprawdopodobniła, że uchybienie terminu nastąpiło bez jej winy.
Skarżąca, prowadząc przedsiębiorstwo w formie Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością i wyznaczając Prezesa Zarządu P.P., który nie przebywa regularnie w kraju i zamieszkuje na stałe w [...], jako osobę ją reprezentującą, nie zadbała należycie o swoje interesy. Skarżąca mając świadomość, że takie rozwiązanie może powodować różnego rodzaju komplikacje w prowadzonej przez nią działalności (np. brak regularnego odbierania korespondencji pocztowej), mogła zapobiec wystąpieniu negatywnych dla siebie skutków, w postaci uchybienia terminu, chociażby wyznaczając pełnomocnika do doręczeń, który odbierałby korespondencję pocztową, lub też ustanawiając profesjonalnego pełnomocnika do działania w jej imieniu. Tym bardziej, że Spółka nie zatrudnia żadnego pracownika, który na stałe przebywałby w jej siedzibie.
Wobec powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie P.p.s.a.), skargę oddalił.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła "A." Sp. z o.o. z siedzibą w W., reprezentowana przez adwokata i zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm., dalej w skrócie P.u.s.a.) oraz art. 134 § 1 i art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy P.p.s.a., polegające na niewłaściwym skontrolowaniu zaskarżonego postanowienia i niezasadnym oddaleniu skargi wobec niedostrzeżenia, że organ naruszył przepisy:
- - 44 K.p.a., poprzez brak prawidłowego doręczenia skarżącej decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 21 grudnia 2012 r., przez przesłanie przedmiotowej decyzji na nieaktualny adres skarżącej, tj. B., ul. [...], a następnie złożenie w dniu 4 stycznia 2013 r. pisma w Urzędzie Pocztowym [...] i bezpodstawne uznanie, iż w dniu 18 stycznia 2013 r. doszło do prawidłowego doręczenia Spółce w/w decyzji poprzez doręczenie zastępcze, podczas gdy decyzja ta powinna zostać przesłana na właściwy adres skarżącej, tj. ul. [...], zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w [...] z dnia 14 września 2012 r. sygn. akt [...], który wykreślił dotychczasowy adres siedziby Spółki ([...]) i dokonał wpisu nowego adresu siedziby skarżącej – [...], przez co należy uznać, iż do dnia dzisiejszego skarżącej nie doręczono prawidłowo decyzji z dnia 21 grudnia 2012 r.
- - art. 10 K.p.a., poprzez pozbawienie skarżącej czynnego prawa do udziału w postępowaniu przed organem w pierwszej instancji i skutecznej ochrony jej praw poprzez brak skutecznego doręczenia skarżącej decyzji z dnia 21 grudnia 2012 r. w wyniku jej przesłania na adres siedziby skarżącej w B., ul. [...], podczas gdy był to adres nieaktualny i przesyłka powinna zostać doręczona Spółce na adres jej siedziby w [...].
Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
W niniejszej sprawie, istota zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej sprowadza się do stwierdzenia, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonał nieprawidłowej kontroli legalności zaskarżonego postanowienia, albowiem nie dostrzegł, że doręczenia "A." Sp. z o.o. z siedzibą w W. decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 21 grudnia 2012 r. nie można było uznać za skuteczne, gdyż została wysłana na nieaktualny adres siedziby Spółki.
Sąd Rejonowy [...] postanowieniem z dnia 14 września 2012 r. sygn. akt [...] w Rejestrze Przedsiębiorców wykreślił dotychczasowy adres siedziby Spółki ([...]) i dokonał wpisu nowego adresu – [...].
Zdaniem autora skargi kasacyjnej, organ powinien był przesłać przedmiotową decyzję na nowy adres. Skoro tego nie uczynił, należy przyjąć, że decyzja nie została Spółce doręczona i termin do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej w/w decyzją nie rozpoczął biegu.
W pierwszej kolejności zauważyć należy, iż skarżąca Spółka dopiero na etapie skargi kasacyjnej podniosła, że poprzez przesłanie decyzji z dnia 21 grudnia 2012 r. na nieaktualny adres, nie można uznać, aby została ona prawidłowo stronie doręczona. Taka argumentacja stoi jednak w opozycji do zachowania Spółki, która składając wniosek o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy uznała tym samym, iż termin został uchybiony, a zatem że doręczenie jej w/w decyzji było skuteczne. Jednoczesne domaganie się bowiem z jednej strony uznania, iż termin nie rozpoczął w ogóle biegu, a z drugiej – złożenie wniosku o przywrócenie uchybionego terminu, wzajemnie się wyklucza.
Niezależnie od powyższego wskazać należy, ż zgodnie z art. 41 § 1 i 2 K.p.a., w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonego postanowienia, w toku postępowania strony oraz ich przedstawiciele i pełnomocnicy mają obowiązek zawiadomić organ administracji publicznej o każdej zmianie swego adresu. W razie zaniedbania tego obowiązku, doręczenie pisma pod dotychczasowym adresem ma skutek prawny.
Podkreślić należy, iż organ administracji publicznej nie jest obowiązany badać z urzędu, czy znany mu adres strony jest adresem aktualnym. Przepis art. 41 § 1 K.p.a. ustanawia domniemanie prawidłowości doręczenia pod dotychczasowym adresem, jeżeli strona, jej przedstawiciel lub pełnomocnik zaniedbali obowiązek zawiadomienia organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie o zmianie adresu zaszłej w toku postępowania.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, iż skarżąca Spółka w toku postępowania nie zawiadomiła organu administracji publicznej o zmianie adresu siedziby dokonanej w/w postanowieniem Sądu Rejonowego w [...]. Jak wyżej podano, organ administracji publicznej nie miał obowiązku badania z urzędu, czy znany mu adres strony jest adresem aktualnym. Oznacza to, że przesłanie przez organ przedmiotowej decyzji z dnia 21 grudnia 2012 r. na znany mu dotychczasowy adres Spółki, tj. B., ul. [...], miało skutek prawny. Oceniając skuteczność doręczenia Spółce decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 21 grudnia 2012 r., w trybie art. 44 K.p.a., zasadnie przyjęto, że było ono prawidłowe. Z adnotacji operatora pocztowego umieszczonych na kopercie, w której w/w decyzja została skarżącej Spółce przesłana, wynika, że przesyłka była dwukrotnie awizowana – pierwszy raz w dniu 4 stycznia 2013 r. i drugi raz w dniu 14 stycznia 2013 r. Upływ ostatniego dnia okresu, o którym mowa w art. 44 § 1 pkt 1 K.p.a., następował w dniu 18 stycznia 2013 r. i ten dzień uznano za dzień skutecznego doręczenia Spółce przedmiotowej decyzji.
Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zarzuty naruszenia zarówno art. 44 K.p.a., jak i art. 10 K.p.a., są niezasadne. Sąd pierwszej instancji dokonał należytej kontroli legalności zaskarżonego postanowienia i prawidłowo zastosował środek określony w art. 151 P.p.s.a. Niezastosowanie środka wymienionego w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. nie oznacza, że nie dopełnił obowiązku kontroli działalności administracji publicznej wynikającego z art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. Chybiony jest również zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. Przepis ten nie stanowi podstawy do zwalczania zarówno ustaleń faktycznych, jak i dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oceny działań organu pod kątem przestrzegania obowiązujących przepisów postępowania. W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie naruszył art. 134 § 1 P.p.s.a., nie rozpoznał bowiem innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę oraz dokonał oceny zaskarżonego postanowienia niezależnie od sformułowanych w skardze zarzutów i wniosków. Stan faktyczny został ustalony i oceniony w sposób prawidłowy, przy uwzględnieniu stosownych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.
W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 P.p.s.a. podlega oddaleniu.