Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, wyrokiem z dnia 21 września 2011 r, sygn. akt II SA/Sz 656/11, oddalił skargę A. J. na orzeczenie Komendanta Wojewódzkiego Policji w Szczecinie z dnia [...] maja 2011 r., nr [...], w przedmiocie ukarania karą dyscyplinarną nagany.
W uzasadnieniu Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny:
Komendant Powiatowy Policji w Łobzie, orzeczeniem dyscyplinarnym dnia [...] kwietnia 2011 r., uznał A. J. winnym naruszenia art. 132 ust. 3 pkt 2 ustawy o Policji poprzez wykonywanie czynności służbowych na Posterunku Policji w D. w sposób nieprawidłowy tj.:
- 1. w dniu 24 września 2010 r. dokonał dekretacji na dokumencie nakazu doprowadzenia podejrzanego, wskazując osobę odpowiedzialną za jego realizację oraz wyznaczając dzień realizacji nakazu doprowadzenia – 26 września 2010 r., podczas gdy funkcjonariusz tym dniu miał wolne od służby;
- 2. w okresie od dnia 24 września 2010 r. do dnia 25 września 2010 r. nie zamieścił w książce odpraw do służby polecenia zrealizowania nakazu doprowadzenia podejrzanego na badania psychiatryczne na dzień 27 września 2010 r.;
- 3. w dniu 26 września 2010 r. podczas rozliczania ze służby funkcjonariusza nie stwierdził niewykonania nakazu doprowadzenia podejrzanego oraz nie zlecił wykonania tej czynności innym funkcjonariuszom lub nie zrealizował powyższego nakazu samodzielnie;
- 4. w okresie od dnia 20 września 2010 r. do dnia 30 września 2010 r. nie sprawdzał prawidłowości pełnienia służby przez podległych funkcjonariuszy - nie rozliczał notatników służbowych po zakończonej służbie policjantów.
Za ww. czynny wymierzono mu karę nagany.
A. J. wniósł odwołanie od przedmiotowego orzeczenia, w którym nie przyznał się do zarzucanych mu przewinień dyscyplinarnych. Podkreślił, że we wcześniejszych odwołaniach domagał się wykazania, czy opisane w decyzji czynności, w trakcie wykonywania których wystąpiły nieprawidłowości, należą do jego obowiązków, a także odniesienia zarzutów do naruszonych przepisów prawa.
Komendant Wojewódzki Policji w Szczecinie orzeczeniem z dnia [...] maja 2011 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżony rozkaz personalny. W uzasadnieniu stwierdzono, że zgodnie z art. 135j i ust. 1 ustawy o Policji, przełożony dyscyplinarny wydaje orzeczenie na podstawie oceny całości zebranego materiału dowodowego. Podkreślono, że zgromadzony w postępowaniu dyscyplinarnym materiał dowodowy potwierdza naruszenie dyscypliny służbowej i jest wystarczający do ustalenia zakresu odpowiedzialności policjanta.
Zgodnie z § 6 ust. 1 zarządzenia nr 21 Komendanta Głównego Policji z dnia 20 maja 1993 r. w sprawie funkcjonowania organizacji hierarchicznej w Policji, przełożony jest zobowiązany do organizowania służby lub pracy podwładnych w sposób planowy, w odniesieniu do spraw charakteryzujących się niemożnością przewidywania do koordynowania działań. Organ II instancji podkreślił, że A. J. pełnił służbę na stanowisku kierownika Posterunku Policji w D., a zatem powinien planować, organizować, koordynować i nadzorować realizację zadań służbowych przez podległych mu policjantów.
Ponadto przydzielanie zadań podległym policjantom dokonywane było w sposób nieracjonalny. A. J., jako kierownik Posterunku Policji w D., był zobowiązany do tworzenia warunków do sprawnej i efektywnej realizacji zadań służbowych przez podwładnych. Terminy realizacji zadań służbowych powinny być wyznaczane w taki sposób, aby było to możliwe w trakcie służby podwładnego, a nie w czasie wolnym. Obwiniony zobowiązany był do organizowania służby w sposób planowy i uwzględniający konieczność wykonywania poleceń prokuratury. Przy ustalaniu grafiku służby powinien stosować się do rozporządzenia MSWiA z dnia 18 października 2001 r. w sprawie rozkładu czasu służby policjantów i uwzględniać prawo do wypoczynku podwładnego. A. J. nie dokonywał też wpisów w notatnikach służbowych podległych policjantów, a tym samym nie rozliczał ich z przydzielonych zadań i sposobu ich realizacji.
Organ II instancji podniósł, że zgodnie z § 13 ust. 1 i 2 zarządzenia nr 21 Komendanta Głównego Policji z dnia 20 maja 1993 r. w sprawie funkcjonowania organizacji hierarchicznej w Policji, wykonywanie czynności podwładnego w szczególności polega na terminowej, dokładnej i starannej realizacji zadań stałych określonych w indywidualnym zakresie czynności i poleceń przełożonego (ust. 1). Podwładny powinien niezwłocznie powiadomić przełożonego o każdej okoliczności utrudniającej lub uniemożliwiającej realizację zadania stałego albo polecenia w sposób określony w pkt 1 (ust. 2). Tymczasem otrzymując do realizacji nakaz doprowadzenia A. J. nie zgłaszał przełożonemu tj. naczelnikowi Wydziału Prewencji i Ruchu Drogowego KPP w Łobzie, trudności z wykonaniem tego zadania. Dlatego też twierdzenie, że nałożono na niego zbyt dużo obowiązków, co w konsekwencji mogło doprowadzić do zaistnienia tej sytuacji, organ potraktował jako linię obrony obwinionego.
Organ odwoławczy podał, że na Posterunku Policji w D. wprowadzono praktykę wyznaczania policjantom zadań poprzez wpisywanie ich w książce służby. Zapisy umieszczane przez A. J. w książce odpraw do służby dzielnicowych świadczą o tym, że wiedział on o przyjętych zasadach i akceptował je, jednak dokumentację prowadził w sposób nieprawidłowy i bez dochowania należytej staranności. Zamieszczane przez obwinionego zapisy dotyczące sposobu pełnienia służby są schematyczne, a ich lakoniczność pozwalała funkcjonariuszom na ich swobodą interpretację.
Organ podkreślił, że popełnione przewinienia opóźniły realizację zleconego przez Prokuraturę zatrzymania, ale także świadczyły o utracie kontroli nad bieżącą pracą podległego zespołu.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wniósł A. J. W jej uzasadnieniu podkreślono, że postępowanie było prowadzone w sposób nieobiektywny tj. nie rozpatrzono odwołania w terminie, pominięto wniosek o wyłączenie bezpośredniego przełożonego i podległego mu bezpośrednio rzecznika.
Skarżący stwierdził też, że wydając polecenie służbowe realizacji czynności służbowej w dniu wolnym, działał w granicach obowiązującego prawa i nie naruszył art. 132 ustawy o Policji. W przesłuchaniach podległych funkcjonariuszy nie ujęto, że praca ponad określony wymiar godzin była odbierana w dniach wolnych w ramach czterdziestogodzinnego tygodnia służby, w trzymiesięcznym okresie rozliczeniowym. Skarżący wskazał, że biorąc pod uwagę przepisy § 46 ust. 3 zarządzenia nr 360 Komendanta Głównego Policji z dnia 26 marca 2009 r. w sprawie metod i form wykonywania przez policjantów konwojów i doprowadzeń, nie naruszył dyscypliny służbowej nie zamieszczając polecenia nakazu doprowadzenia w książce odpraw dzielnicowego, ponieważ służba ta wchodzi w skład pionu prewencji.
Zdaniem skarżącego z treści trzeciego z zarzutów nie wynika, że naruszył art. 132 ustawy o Policji. Z przesłuchania bezpośredniego przełożonego płynie, że o niezrealizowaniu nakazu dowiedział się telefonicznie w dniu realizacji tego nakazu. A. J. stwierdził, że nie naruszył też art. 135 ust 4 powołanej ustawy, zgodnie z którym przełożony może ujawnić popełnione przewinienie w okresie roku. Żaden przepis nie określa, że przełożony powinien zrobić to w ściśle określonym dniu. Ponadto, zgodnie z art. 135 ust. 3 tej ustawy, postępowania dyscyplinarnego nie wszczyna się po upływie 90 dni, od dnia powzięcia przez przełożonego dyscyplinarnego wiadomości o popełnieniu przewinienia dyscyplinarnego. Tymczasem przesłuchanie w charakterze obwinionego w sprawie o niewłaściwe rozliczanie służby podległych mu policjantów nastąpiło po upływie tego ustawowego terminu.
W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji w Szczecinie wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, rozpoznając sprawę, stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 132 ust. 3 pkt 2 ustawy o Policji naruszeniem dyscypliny służbowej jest w szczególności zaniechanie czynności służbowej albo wykonanie jej w sposób nieprawidłowy. Zgodnie zaś z § 8 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2001 r. w sprawie rozkładu czasu służby policjantów. (Dz. U. Nr 131, poz. 1471) przedłużenie czasu służby policjanta może nastąpić w szczególności ze względu na konieczność:
- 1) wykonania rozpoczętych czynności: dochodzeniowo-śledczych, operacyjno-rozpoznawczych oraz administracyjno-porządkowych, jeżeli nie mogą one zostać przerwane,
- 2) zapewnienia ciągłości służby na stanowiskach, na których wymagane jest utrzymanie pełnienia służby w sposób ciągły,
- 3) realizacji innych spraw niecierpiących zwłoki.
Przedłużenie czasu służby następuje na polecenie kierownika komórki organizacyjnej, w której policjant pełni służbę. O wydanym poleceniu kierownik zawiadamia przełożonego właściwego w sprawach osobowych. Postawienie skarżącemu zarzutu, że wyznaczył do realizacji nakazu osobę, która w tym dniu miała wolne od służby, nie wydaje się w pełni uzasadnione, ponieważ wyznaczył on wykonanie zadania na dzień, w którym podległy mu policjant pełnił służbę od godziny 17 do godziny 1 dnia następnego. Pozostałe zarzuty znajdują jednak uzasadnienie w zebranym materiale dowodowym i obowiązujących przepisach.
Zgodnie z § 46 ust. 3 zarządzenia nr 360 Komendanta Głównego Policji z dnia 26 marca 2009 r. w sprawie metod i form wykonywania przez policjantów konwojów i doprowadzeń (Dz. Urz. KGP Nr 6, poz.
29) doprowadzenie osób dokumentuje się w książce przebiegu służby dyżurnego jednostki lub komórki organizacyjnej. Natomiast zgodnie z § 23 ust. 1 pkt 2 zarządzenia nr 528 Komendanta Głównego Policji z dnia 6 czerwca 2007 r. w sprawie form i metod wykonywania zadań przez dzielnicowego i kierownika rewiru dzielnicowych (Dz. Urz. KGP Nr 12, poz.
95) przełożony prowadzi książkę odpraw do służby dzielnicowych. Ponadto kierownictwo Komendy Powiatowej Policji w Łobzie wdrożyło do stosowania na Posterunku Policji w D. praktykę wyznaczania policjantom zadań poprzez wpisywanie ich w książce służby. Z powyższego wynika zatem, że skarżący miał obowiązek prowadzenia książki odpraw i wpisywania w niej zadań zleconych do wykonania podległym policjantom, a więc brak takiego wpisu musi być traktowany jako zaniechanie czynności służbowej.
Sąd I instancji stwierdził też, że zasadne jest stwierdzenie organów, iż skarżący, jako kierownik posterunku, zaniedbywał swoje obowiązki. Stawiając się do służby w dniu 26 września 2010 r., nie sprawdził, czy zlecone zatrzymanie podejrzanego zostało zrealizowane. Do obowiązków skarżącego, jako kierownika Posterunku Policji w D., należało planowanie, organizowanie, koordynowanie i nadzorowanie realizacji zadań służbowych przez podległych mu policjantów. Sprawdzenie przez skarżącego, czy podległy mu funkcjonariusz wykonał ważne zadanie, które zostało zlecone dzień wcześniej, mieści się w katalogu obowiązków należących do skarżącego.
WSA w Szczecinie uznał, że niezasadny jest zarzut naruszenia przez organy orzekające w sprawie, art. 135 ust. 3 ustawy o Policji. Skarżący podniósł, że postępowanie dyscyplinarne w sprawie braku kontroli nad prawidłowością pełnienia służby przez podległych funkcjonariuszy poprzez nierozliczanie notatników służbowych po zakończonej służbie policjantów z Posterunku Policji w D. w okresie od dnia 20 września 2010 r. do dnia 30 września 2010 r., wszczęte zostało po upływie 90 dni od dnia powzięcia przez przełożonego dyscyplinarnego wiadomości o popełnieniu przewinienia. Jeżeli nawet za pierwszy dzień, od którego rozpoczął się bieg terminu przedawnienia, uznać dzień 27 września 2010 r., czyli od daty przyznania się przełożonemu do popełnienia przewinienia dyscyplinarnego, to postępowanie mogło być wszczęte do dnia 26 grudnia 2010 r. Natomiast postępowanie wszczęte zostało postanowieniem z dnia 5 listopada 2010 r., a w dniu 23 grudnia 2010 r. dokonano jego zmiany poprzez uzupełnienie o czwarty zarzut.
Sąd I instancji podkreślił, że wymierzona skarżącemu kara nagany jest karą najłagodniejszą oraz adekwatną do stwierdzonych uchybień. Ustalenia faktyczne organów Policji oraz wyciągnięte na ich podstawie wnioski, znajdują potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym.
Skargę kasacyjną od wyroku z dnia 21 września 2011 r. wniósł A.J., zarzucając naruszenie:
- 1. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, co doprowadziło do sporządzenia uzasadnienia wyroku, który nie odpowiada wymogom ustawowym. Sąd I instancji nie odniósł się bowiem do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, a to uniemożliwia zapoznanie się z argumentacją Sądu co do niezasadności stanowiska skarżącego;
- 2. art. 151 P.p.s.a. przez oddalenie skargi w całości, pomimo wskazania przez WSA w Szczecinie, że jeden z postawionych zarzutów nie jest uzasadniony;
- 3. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 80 K.p.a. poprzez brak kontroli legalności działalności administracji publicznej. Nie dostrzeżono też naruszenia, przez organy obu instancji, przepisów postępowania, co skutkowało uznaniem, że skarżący dopuścił się naruszeń dyscypliny opisanych w pkt 2 i 3 decyzji z dnia [...] kwietnia 2011 r. Skarżący, po stwierdzeniu niewykonania rozkazu, poinformował o tym swojego bezpośredniego przełożonego, co wynika, tak z wyjaśnień skarżącego, jak i z wyjaśnień jego bezpośredniego przełożonego.
Podkreślono, że z treści uzasadnienia wyroku wynika, iż pierwszy z postawionych A. J. zarzutów budzi szereg wątpliwości, pomimo tego WSA w Szczecinie oddalił skargę, nie wskazując jaki wpływ na orzeczenie miało ustalenie, że jeden z postawionych zarzutów jest nietrafny. Sąd I instancji nie odniósł się też do zarzutu przyjęcia błędnego stanu faktycznego sprawy.
Skarżący wywiązywał się z nałożonych na niego obowiązków. Wydał ustne polecenie doprowadzenia podejrzanego, natomiast podległy mu funkcjonariusz zapomniał je zrealizować i z tego powodu nie doszło do jego wykonania. Ponadto, z wyjaśnień skarżącego i zeznań bezpośredniego przełożonego wynika, że ustnie poinformował go o fakcie niewykonania nakazu doprowadzenia podejrzanego.
WSA w Szczecinie, po stwierdzeniu, że pierwszy z przedstawionych przez organ I instancji zarzutów, był bezzasadny, powinien uchylić zaskarżone orzeczenie i nakazać ponowne rozpatrzenie sprawy.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Komendant Wojewódzki Policji w Szczecinie wniósł o jej oddalenie stwierdzając, że zaskarżony wyrok jest zgodny z prawem.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270; dalej: P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając skargę kasacyjną, związany jest jej granicami. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi, stąd NSA rozpoznał skargę kasacyjną w jej granicach.
Przypomnieć należy, że A. J. w skardze do WSA w Szczecinie wskazał, iż wydając polecenie realizacji czynności służbowych w czasie wolnym od służby, nie naruszył dyscypliny służbowej. Ponadto z treści trzeciego z zarzutów nie wynika, że naruszył on art. 132 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687, ze zm.), gdyż zarzut dotyczący niedoinformowania przełożonego o tym, że stwierdził niewykonanie rozkazu, jest dla skarżącego niezrozumiały. Z akt sprawy wynika bowiem, że o niewykonaniu rozkazu poinformował swojego bezpośredniego przełożonego telefonicznie. Zdaniem skarżącego postępowanie dyscyplinarne w zakresie czwartego zarzutu zostało wszczęte po upływie terminu określonego w art. 135 ust. 3 powołanej ustawy. W piśmie z dnia 15 września 2011 r. A. J. podniósł, że na posterunku Policji nie było obowiązku prowadzenia książek służby. Organy przedstawiając mu zarzuty w tej kwestii powołały się na zarządzenia wewnętrzne Komendanta Głównego Policji, które nie mają charakteru źródeł prawa powszechnie obowiązującego, co oznacza, że nie ma potrzeby ich przestrzegania, o ile funkcjonariusz nie zapoznał się wcześniej z ich treścią.
Zarzuty postawione w skardze kasacyjnej naruszania przepisów postępowania, które miało wpływ na treść rozstrzygnięcia, należy uznać za bezzasadne.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wnikliwie rozpatrzył skargę, przedstawiając w obszernym uzasadnieniu argumentację, w której odniósł się do wszystkich zarzutów, podając przyczyny dla których uznał je za niezasadne. Tym samym pierwszy z zarzutów skargi kasacyjnej, wedle którego w zaskarżonym wyroku nie odniesiono się do wszystkich podniesionych zarzutów, należy uznać za całkowicie niezasadny.
Sąd I instancji odniósł się też do kwestii naruszenia przez organ art. 135 ust. 3 ustawy o Policji. W skardze kasacyjnej podniesiono, że w sprawienie upłynął termin przedawnienia, ponieważ czwarty z zarzutów można było postawić skarżącemu do dnia 26 grudnia 2010 r. Tymczasem jeszcze przed upływem tego terminu tj. dnia 23 grudnia 2010 dokonano zmiany postanowienia o przedstawieniu zarzutów poprzez uzupełnienie ich o czwarty zarzut.
WSA w Szczecinie dokonał prawidłowej wykładni przepisów zarządzenia nr 528 Komendanta Głównego Policji z dnia 6 czerwca 2007 r. w sprawie form i metod wykonywania zadań przez dzielnicowego i kierownika rewiru dzielnicowych (Dz. Urz. KGP Nr 12, poz.
95) uznając, że na skarżącym spoczywał obowiązek prowadzenia książki odpraw dzielnicowych oraz wskazując, iż w podległej mu jednostce wprowadzono obowiązek książki służby, a on, jako kierownik niższego stopnia, miał bezwzględny obowiązek wykonywać zarządzenia wewnętrzne wydane przez przełożonych. Sąd I instancji podkreślił także, że zebrany w sprawie materiał dowodowy, w tym także zeznania bezpośredniego przełożonego skarżącego, wskazuje, iż A. J. popełnił czyny opisane punktach 2-4 orzeczenia dyscyplinarnego Komendanta Powiatowego Policji w Łobzie z dnia [...] kwietnia 2011 r.
Należy zgodzić się z skarżącym, że z treści zaskarżonego wyroku wynika, iż Sąd I instancji częściowo przychylił się do stanowiska skarżącego, że pierwszy z zarzutów nie jest w pełni uzasadniony. Jednocześnie WSA w Szczecinie uznał za całkowicie uzasadnione pozostałe zarzuty naruszenia dyscypliny służbowej. Stwierdzono też, że wymierzona kara dyscyplinarna jest adekwatna do charakteru i okoliczności popełnionych czynów, a zatem nie zaistniały przesłanki, uzasadniające uchylenie orzeczeń dyscyplinarnych i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organy administracji
Biorąc, zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.