Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z 28 listopada 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 2141/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M.J. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania.
Skarżąca wniosła od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając ten wyrok w całości i zarzucając naruszenie:
- 1. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", polegające na oddaleniu skargi będącym konsekwencją dokonania błędnej wykładni przepisu art. 43 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2017 poz. 1257 ze zm.), dalej jako "k.p.a." i uznaniu, że za dorosłego domownika można uznać osobę przebywającą pod adresem doręczenia przesyłki gościnnie, z wizytą, podczas gdy jednoznacznie wskazuje się, że domownikiem jest wyłącznie osoba zamieszkująca z adresatem;
- 2. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit a) p.p.s.a. polegające na oddaleniu skargi będącym konsekwencją dokonania błędnej wykładni przepisu art. 43 k.p.a. i uznania, że osobę przebywającą pod adresem doręczenia przesyłki gościnnie i z wizytą można uznać za dorosłego domownika w potocznym rozumieniu, podczas gdy wykładnia pojęcia "domownik" nie dopuszcza nadania statusu domownika takiej osobie;
- 3. przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez zastąpienie swobodnej oceny dowodów oceną dowolną, co w konsekwencji doprowadziło do uznania, że skarżąca nie obaliła domniemania doręczenia jej decyzji Ministra infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...], podczas gdy zaoferowany przez skarżącą materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje, że w/w decyzja nie została jej skutecznie doręczona w dniu [...] października 2014 r. i w tym dniu nie rozpoczął biegu termin do wydania nieruchomości.
Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i rozpoznanie skargi oraz zasądzenie na jej rzecz od strony przeciwnej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto oświadczyła, iż zrzeka się przeprowadzenia rozprawy dla rozpoznania niniejszej skargi kasacyjnej.
W uzasadnieniu skargi Skarżąca kasacyjnie nie zgodziła się ze stanowiskiem WSA, zgodnie z którym K.B., która odebrała przesyłkę zawierającą decyzję, była dorosłym domownikiem w rozumieniu przepisów k.p.a. Kluczowa zdaniem skarżącej kasacyjnie jest definicja słowa "dorosły domownik". W jej ocenie za dorosłego domownika nie można uznać osoby, która nie zamieszkuje ze skarżącą na stałe, jak też nie prowadzi z nią wspólnego gospodarstwa domowego oraz nie jest zameldowana w miejscu zamieszkania skarżącej. Wskutek powyższego skarżąca nie podzieliła także stwierdzenia WSA, że wydała ona nieruchomość po upływie 30 - dniowego terminu liczonego od dnia powzięcia wiadomości o decyzji wywłaszczeniowej, przez co uchyliła przepisom i nie jest jej należna 5% bonifikata pieniężna.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Należy w tym miejscu zauważyć, iż naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię oznacza nieprawidłowe w odniesieniu do przyjętych reguł wykładni rozumienie treści normy prawnej. Z kolei naruszenie prawa przez niewłaściwe jego zastosowanie to błąd subsumcji, polegający na wadliwym uznaniu, że ustalony w sprawie konkretny stan faktyczny odpowiada abstrakcyjnemu stanowi faktycznemu określonemu w hipotezie określonej normy prawnej. Naruszenie przepisów postępowania może przybrać te same formy, lecz ustawa wymaga dodatkowo wykazania, że uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji.
W skardze kasacyjnej złożonej w niniejszej sprawie zawarto zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania oraz naruszenia prawa materialnego. W takiej sytuacji, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (zob. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113). Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego.
W zarzucie naruszenia przepisów postępowania skarżąca wskazała na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) k.p.a. w zw. art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. W ocenie NSA doszło w tym miejscu do pomyłki, ponieważ k.p.a. nie zawiera art. 145 § 1 pkt 1 lit. c). Uznać więc należy, iż skarżąca kasacyjnie miała na uwadze art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Założenie takie jest odpowiada treści uchwały z dnia 26 października 2009 r. podjętą przez Naczelny Sąd Administracyjny w pełnym składzie, sygn. akt I OPS 10/09 (ONSAiWSA z 2010 r. nr 1, poz. 1), zgodnie z którą przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych.
Powyższe nie zmienia faktu, że powyższy zarzut należy uznać za nieuzasadniony.
Pierwszy z wymienionych przepisów tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c stanowi, że Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie zaś z art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Natomiast stosownie do art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.
Wskazany art. 145 § 1 p.p.s.a. ma charakter wynikowy. Jego zastosowanie przez sąd I instancji jest za każdym razem rezultatem uznania, że w sprawie zaistniało tego rodzaju naruszenie przepisów prawa materialnego bądź regulacji procesowej, które uzasadniało wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego aktu administracji publicznej.
Dwa pozostałe przepisy dotyczą procedury administracyjnej. Przypomnieć więc należy, że Sąd nie stosuje ich wprost, stąd też jego związanie tymi przepisami sprowadza się do obowiązku sformułowania oceny prawnej, czy proces podjęcia decyzji stosowania prawa przez organ administracji był prawidłowy. Nie budzi wątpliwości, że sformułowanie tej oceny wymaga odpowiedzi na szereg pytań, pytań takich samych jak te, na które musi odpowiedzieć organ administracji bezpośrednio stosujący te przepisy. Jednakże wojewódzki sąd administracyjny posługuje się tymi przepisami jedynie jako matrycą porównawczą w celu ustalenia, czy postępowanie organu w tym zakresie jest zgodne z ustalonym porządkiem prawnym. Zdaniem NSA w uzasadnieniu kontrolowanego wyroku Sąd I instancji dał wyraz swojej argumentacji odnosząc się do całokształtu sprawy i zgromadzonego przez organy administracyjne materiału dowodowego.
Ponadto obowiązek wyczerpującego zebrania przez organ materiału dowodowego nie oznacza nieograniczonego obowiązku poszukiwania przez organ materiałów dowodowych i prowadzenia postępowania w nieskończoność. Zakres postępowania wyjaśniającego jest zdeterminowany przepisami prawa materialnego, które przesądza o zakresie potrzebnych w sprawie ustaleń.
Zarzut dowolnej oceny dowodów należy uznać za niezasadny. Samo niezadowolenie strony z rozstrzygnięcia nie świadczy o wadliwości oceny prawnej Sądu.
W ocenie NSA wszystkie istotne okoliczności z punktu widzenia przedmiotu sprawy zostały wyjaśnione, Sąd orzekał na podstawie całokształtu sprawy, a materiał dowodowy był wystarczający aby poczynić ustalenia w kwestii prawidłowości odbioru przesyłki pocztowej. Ustalenia dotyczące statusu osoby odbierającej przesyłkę pocztową i jej relacji względem skarżącej nie budzą wątpliwości. Ponadto ustalenia organów zasadniczo nie są też kwestionowane przez skarżącą. Nie jest sporne, że K.B. jest matką zięcia skarżącej i nie jest ona zameldowana pod adresem P. ul. [...].
Przechodząc do rozpoznania zarzutów naruszenia prawa materialnego podkreślenia wymaga, że w istocie one również stanowią zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Skarżąca powołuje się w nich bowiem na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. polegające na oddaleniu skargi będącym konsekwencją dokonania błędnej wykładni art. 43 k.p.a. Dodatkowo wskazać należy, iż w istocie obydwa odnoszą się do jednej kwestii tj. stwierdzenia przez WSA, że za dorosłego domownika można uznać osobę przebywającą gościnnie, z wizytą, pod adresem doręczenia przesyłki.
Zgodnie z art. 43 k.p.a. w przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. O doręczeniu pisma sąsiadowi lub dozorcy zawiadamia się adresata, umieszczając zawiadomienie w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy to nie jest możliwe, w drzwiach mieszkania.
W orzecznictwie sądów administracyjnych, jak też w doktrynie, przyjmuje się, że dla uznania danej osoby za domownika nie jest konieczne, jak twierdzi wnosząca skargę kasacyjną, aby osoba ta zamieszkiwała z adresatem. Co prawda Sąd Najwyższy uznał, że domownikiem może być jedynie krewny lub powinowaty zamieszkujący z adresatem pisma w jednym mieszkaniu lub domu, niezależnie czy prowadzi z nim wspólne gospodarstwo domowe, czy też nie. Nie jest domownikiem krewny lub powinowaty niezamieszkujący z adresatem. Sąd ten przyjął, że żadne inne osoby zamieszkujące z adresatem pisma nie są domownikami, chyba że prowadzą z nim wspólne gospodarstwo domowe (postanowienie z dnia 13 listopada 1996 r. o sygn. akt III RN 27/96; OSNAPiUS nr 11, poz. 187). Jednakże tak wąskie ujęcie domownika nie znalazło potwierdzenia w orzecznictwie sądów administracyjnych. Przykładowo w postanowieniu NSA z dnia 28 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Ka 2074/95, nadano szerokie znaczenie pojęciu domownik, stwierdzając że osoba ta nie musi pozostawać we wspólnym gospodarstwie domowym z adresatem pisma, a adresat nie musi wyrażać zgody na odbieranie przez nią korespondencji (zob. wyrok NSA z dnia 15 lipca 2014 r., sygn. akt I GSK 58/13).
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęto, że wystarczające dla uznania określonej osoby za domownika, o którym mowa w art. 43 k.p.a. jest, aby osoba odbierająca pismo zamieszkiwała z adresatem, prowadząc z nim wspólne gospodarstwo domowe lub też, aby będąc krewnym lub powinowatym, przebywała ona w mieszkaniu adresata za jego zgodą okresowo, przy czym bez znaczenia jest jakiego okresu to dotyczy oraz czy osoba ta prowadzi z adresatem wspólne gospodarstwo domowe. Skuteczne doręczenie następuje wówczas, pod nieobecność adresata w domu, pismo odbiera dorosły domownik w rozumieniu wyżej podanym, który zobowiązuje się do oddania pisma adresatowi, przy czym zobowiązanie to następuje z momentem przyjęcia pisma i złożenia czytelnego podpisu na potwierdzeniu odbioru. Brak przy tym podstaw, aby twierdzić, że odbierający pismo domownik musi złożyć oświadczenie, że zobowiązuje się oddać pismo adresatowi. Już sam fakt, że dorosły domownik nie odmawia przyjęcia przesyłki oznacza, że podjął się on doręczenia tej przesyłki adresatowi (zob. wyrok NSA z dnia 1 lutego 2011 r., sygn. akt II OSK 1098/10).
Przebywająca u skarżącej kasacyjnie K.B., będąca matką zięcia skarżącej kasacyjnie, złożyła własnoręczny podpis na dowodzie doręczenia przesyłki, tym samym należało uznać, że zobowiązała się ona do doręczenia tej przesyłki adresatowi. Skarżąca nie wykazała, że K.B. nie była upoważniona do odbioru korespondencji kierowanej do skarżącej, tym samym nie obaliła ustaleń dotyczących skuteczności doręczenia dokonanego na podstawie art. 43 k.p.a.
Pojęcie dorosłego domownika w rozumieniu art. 43 k.p.a. powinno być interpretowane swoiście i odrębnie od przyjętego w języku potocznym rozumienia pojęcia domownika. Należy przyjąć, że dorosłym domownikiem w rozumieniu tego przepisu jest każda osoba dorosła przebywająca w mieszkaniu za zgodą adresata przesyłki.
Podkreślenia wymaga, jak zostało wskazane na wstępie uzasadnienia, iż Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, zgodnie bowiem z art 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Tym samym wobec tak sformułowanych zarzutów skarga kasacyjna nie mogła zostać uwzględniona. Skarżąca kasacyjnie podniosła bowiem zarzuty tylko w zakresie doręczenia przesyłki dorosłemu domownikowi.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, nie stwierdzając zarzucanych naruszeń, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako niemającą usprawiedliwionych podstaw.