Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 grudnia 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 1432/19, oddalił skargę I. P. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2019 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.
Wyrok wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Postanowieniem z dnia [...] maja 2019 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał w mocy postanowienie własne z dnia [...] marca 2019 r., odmawiające w trybie art. 61a § 1 K.p.a. wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody Szczecińskiego z dnia [...] czerwca 1992 r., nr [...] w części dotyczącej przekazania na własność Gminy D. nieruchomości Państwowego Funduszu Ziemi, oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] - KW [...] wraz z zabudowaniami w udziale 6/20, położonej w obrębie K. Podstawę prawną w/w decyzji z 1992 r. stanowił art. 18 ust. 1 w związku z art. 15 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 z późn. zm.). Odmawiając wszczęcia postępowania nieważnościowego organ wskazał, że wnioskodawca I. P. nie wykazał interesu prawnego w sprawie, a zatem nie jest podmiotem uprawnionym w rozumieniu art. 28 K.p.a. do skutecznego inicjowania postępowania nadzorczego w przedmiotowej sprawie.
Organ podniósł, że skarżący wskazując, iż jako najemca już w latach siedemdziesiątych był kandydatem na nabycie przedmiotowej nieruchomości jako nieruchomości rolnej mieszkalnej, nie legitymuje się tytułem rzeczowym w stosunku do niej, a zatem nie posiada statusu strony postępowania.
Na w/w postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2019 r. I. P. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, podnosząc, że przysługiwało mu roszczenie w zakresie wykupu lokalu mieszkalnego zlokalizowanego na w/w nieruchomości oraz że w dacie komunalizacji, tj. 27 maja 1990 r., nadal zajmował lokal na podstawie wcześniej zawartej umowy najmu, a zatem posiada przymiot strony w rozumieniu art. 28 K.p.a. i posiada tym samym umocowanie do zainicjowania postępowania w trybie art. 156 K.p.a.
Powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 18 grudnia 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę, podzielając stanowisko organu administracji. Zdaniem Sądu stanowisko Ministra zostało prawidłowo i wyczerpująco uzasadnione.
Od powyższego wyroku skarżący, reprezentowany przez radcę prawnego, złożył skargę kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie i uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2019 r. odmawiającego wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody Szczecińskiego z dnia [...] czerwca 1992 r. Wniesiono także o przyznanie kosztów zastępstwa radcowskiego według norm przepisanych. W uzupełnieniu skargi kasacyjnej, pismem z dnia 9 lipca 2020 r. zrzeczono się przeprowadzenia rozprawy.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.
- 1. art. 28 K.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że skarżący nie może posiadać przymiotu strony,
- 2. art. 61 a K.p.a., poprzez błędne przyjęcie że skarżący nie posiada przymiotu strony, a tym samym przyjęcie i uzasadnienie znajduje odmowa wszczęcia postępowania,
- 3. art. 157 § 2 K.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że z wnioskiem o stwierdzenie nieważności nie wystąpiła osoba posiadająca przymiot strony.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że skarżący był kandydatem do wykupu lokalu mieszkalnego na przedmiotowej nieruchomości, jednak nie nabył on tego lokalu. W dacie komunalizacji, tj. 27 maja 1990 r. nadal zajmował lokal na podstawie zawartej wcześniej umowy najmu.
W ocenie skarżącego, organ przerzuca na niego obowiązek przedstawienia umowy najmu w formie pisemnej, podczas gdy on nie zachował tego dokumentu, a organ twierdzi, że umowa nie istniała. Według skarżącego kasacyjnie dokumentacja została zagubiona przez Gminę D., a on został pozbawiony możliwości wykupu lokalu z bonifikatą, ewentualnie odszkodowania.
Podniósł, że posiadał status kandydata do wykupu przedmiotowego lokalu w budynku posadowionym na nieruchomości objętej komunalizacją, zajmował ten lokal na podstawie umowy najmu i opłacał wszystkie opłaty z tego tytułu.
Zdaniem skarżącego kasacyjnie ma on przymiot strony w rozumieniu art. 28 K.p.a. i posiada umocowanie do zainicjowania postępowania w trybie art. 156 K.p.a.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 – dalej "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.
Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.
Zawarte w niniejszej skardze kasacyjnej zarzuty dotyczyły w istocie dwóch kwestii: przymiotu strony, czyli wykładni art. 28 K.p.a. i użytego w nim określenia strony w postępowaniu administracyjnym, a ściślej w postępowaniu komunalizacyjnym oraz kwestii dopuszczalności wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie art. 61a §1 K.p.a.
Należy wskazać, że zgodnie z art. 28 K.p.a. stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny lub obowiązek wyznaczają normy prawa materialnego. Mieć zatem interes prawny w sprawie znaczy to samo, co wskazać przepis prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można skutecznie żądać ochrony. Aby zatem interes prawny mógł być zaspokojony, musi być on osobisty, własny, indywidualny i musi on mieć podstawę w konkretnym przepisie prawa materialnego.
Od tak rozumianego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, w ramach którego podmiot, choć pozostaje bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, to jednak nie można wskazać przepisu prawa, który stanowiłby podstawę jego roszczenia i w konsekwencji uprawniał go do żądania stosownych czynności od organu administracji. Nie wystarczy zatem wewnętrzne przekonanie danego podmiotu w tym zakresie, które zwykle wiąże się właśnie z interesem faktycznym, a nie prawnym. Skoro zaś art. 28 K.p.a. nie stanowi samoistnej normy prawnej dla wywodzenia przymiotu strony postępowania, to ustalenie interesu prawnego może nastąpić jedynie w związku z konkretną normą prawa materialnego. Prawidłowe więc sformułowanie zarzutu kwestionującego stanowisko o braku przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym wymaga od skarżącego kasacyjnie powiązania naruszenia art. 28 K.p.a. z tym przepisem prawa materialnego, który przyznaje stronie konkretne, indywidualne i aktualne korzyści lub obowiązki. Tym samym przepis taki stanowi podstawę przyznania legitymacji strony w konkretnym postępowaniu administracyjnym. W niniejszej skardze kasacyjnej nie wskazano takiego przepisu.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, iż stroną postępowania administracyjnego o stwierdzenie nabycia z mocy prawa przez gminę z dniu 27 maja 1990 r. własności nieruchomości stanowiącej dotychczas własność Skarbu Państwa, jest – poza daną gminą nabywającą mienie z mocy prawa i Skarbem Państwa przekazującym mienie tej gminie – jedynie podmiot, któremu do przedmiotowej nieruchomości przysługuje tytuł prawnorzeczowy albo prawo zarządu. Tylko bowiem na taki tytuł prawny – chroniony prawem materialnym – oddziałuje nowo ukształtowany stan własnościowy.
Wobec tego podmiot trzeci, który chciałby zakwestionować decyzję komunalizacyjną w toku postępowania nadzwyczajnego, powinien wykazać, że legitymował się interesem prawnym, który nie został uwzględniony. Podkreślić przy tym należy, że nie jest wystarczające samo powoływanie się na prawo własności lub inne prawo rzeczowe, ale koniecznym jest dysponowanie wiążącym prawnie dokumentem potwierdzającym istnienie praw rzeczowych według stanu na dzień 27 maja 1990 r. Brak przedłożenia takiego dokumentu uniemożliwia dowodzenie, że określony podmiot miał i ma interes prawny we wszczęciu postępowania nadzwyczajnego w celu wzruszenia decyzji komunalizacyjnej.
Zatem, bez istnienia dokumentu stwierdzającego prawo rzeczowe do skomunalizowanej nieruchomości według stanu na dzień 27 maja 1990 r. nie można stwierdzić interesu prawnego i przymiotu strony w postępowaniu komunalizacyjnym. Tym samym, już na etapie wszczęcia postępowania nadzwyczajnego można w takiej sytuacji stwierdzić, że podmiot wnoszący o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej nie posiada legitymacji w rozumieniu art.28 K.p.a. Uzasadnia to wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej na podstawie art. 61a § 1 K.p.a., który to przepis stanowi, że gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Wydanie postanowienia na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. jest dopuszczalne wyłącznie z powodu "oczywistych" przeszkód o charakterze przedmiotowym i podmiotowym, tj. takich, których wystąpienie jest możliwe do stwierdzenia po wstępnej analizie wniosku. Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie.
Skoro zatem – jak już wyżej wskazano – stroną w postępowaniu komunalizacyjnym są tylko Skarb Państwa jako dotychczasowy właściciel oraz właściwa miejscowo gmina przejmująca od niego mienie a ponadto osoby powołujące się na dokumenty świadczące o tym, że to im, a nie Skarbowi Państwa przysługiwało w dniu 27 maja 1990 r. prawo własności do skomunalizowanego mienia, to stwierdzić należy, że postępowanie komunalizacyjne nie dotyczy interesu prawnego użytkownika lub najemcy przedmiotu objętego komunalizacją lub innego podmiotu posiadającego to mienie bez tytułu prawnego. Komunalizacja, której wynikiem jest zmiana podmiotu, któremu przysługuje prawo własności, nie ma bowiem wpływu na zmianę zakresu uprawnień tych osób, gdyż wszystkie zobowiązania związane z komunalizowanym mieniem przejmuje od Skarbu Państwa właściwa gmina.
W toku postępowania nie zostało wykazane, by skarżącemu przysługiwał prawnorzeczowy tytuł do przedmiotowej nieruchomości. Skarżący nie przedstawił żadnych dokumentów, które wskazywałyby na to, że był właścicielem przedmiotowego gruntu. Skarżący jako dokumenty potwierdzające tytuł prawny do rzeczonej nieruchomości przedstawił jedynie umowę najmu z 14 lutego 1977 r. oraz umowę najmu z 1 lutego 1980 r. Umowy te zawierane były na okres 3 lat, a zatem nie obowiązywały zarówno w dacie komunalizacji, tj. w dniu 27 maja 1990 r., jak i w dacie wydania przedmiotowej decyzji. Jednakże – na co zasadnie wskazał organ w swojej decyzji – okoliczność ta nie miała istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia rozpoznawanej sprawy, gdyż nawet, gdyby umowy najmu obowiązywały w tych datach, to – jak wskazano powyżej – postępowanie to nie dotyczy interesu prawnego najemcy, jak również podmiotu posiadającego to mienie bez tytułu prawnego.
Wobec tego uznać należy, że brak przedłożenia przez skarżącego dokumentu potwierdzającego istnienie praw rzeczowych według stanu na 27 maja 1990 r. uniemożliwia dowodzenie, że miał on i ma interes prawny we wszczęciu postępowania nadzwyczajnego w celu wzruszenia decyzji komunalizacyjnej. Z dokumentacji niniejszej sprawy wynika zaś, że skarżący posiada w niniejszej sprawie jedynie interes faktyczny, a nie prawny.
Stwierdzić zatem należy, że w niniejszej sprawie już na etapie wszczęcia postępowania nadzwyczajnego można było stwierdzić, że podmiot wnoszący o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej nie posiadał legitymacji procesowej. Zaś samo przeświadczenie skarżącego o tym, że posiada przymiot strony, nie decyduje o posiadaniu takiego przymiotu. Brak legitymacji procesowej był w niniejszym przypadku oczywisty i nie wymagał dalszego badania w toku postępowania nadzwyczajnego, a zatem organ administracji publicznej prawidłowo zastosował przepis art. 61a § 1 k.p.a. i odmówił wszczęcia postępowania w sprawie. Podkreślić w tym miejscu należy, że badanie w trybie art. 61a k.p.a. dopuszczalności wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji nie ma charakteru oceny merytorycznej. Oznacza to, że w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 K.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym.
Wobec powyższego uznać należy, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu.
Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji.