Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 26 września 2017 r., sygn. akt I OSK 2384/16

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 21 czerwca 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...].

Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawiał się w sposób następujący.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją [...] z dnia [...] lutego 2015 r. utrzymało w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji Zarządu Gminy W. Nr [...] z dnia [...] lipca 1997 r. znak: [...] o przekazaniu w użytkowanie wieczyste na 99 lat gruntu o ogólnej powierzchni 7 ha 9722 m2 na rzecz [...] Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w W. w części dotyczącej działki nr [...] z obrębu [...] położonej przy ul. [...] w W..

W uzasadnieniu decyzji SKO wskazało, że decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...] znak: [...] Wojewoda M. stwierdził nieważność decyzji Naczelnika Dzielnicy W. z dnia [...] lutego 1975 r. w części orzekającej o wywłaszczeniu i ustaleniu odszkodowania za nieruchomość o pow. 508 m2 przy ul. [...] w W.. Decyzją tą zobowiązano także S. K. i B. P. do zwrotu na rzecz Miasta Stołecznego W. zwaloryzowanej kwoty odszkodowania -wypłaconej tym osobom z tytułu wywłaszczenia nieruchomości. Organ podał, że sporna nieruchomość o pow. 507 m2 odpowiada obecnie działkom nr [...] i nr [...] z obrębu [...] - zaś w 1997 r. wchodząc w skład większego terenu będącego w posiadaniu spółdzielni mieszkaniowej, decyzją Nr [...] z dnia [...] lipca 1997 r. nr [...] znak: [...] przez Zarząd Gminy W. została przekazana w użytkowanie wieczyste na 99 lat [...] Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w W..

Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Zarządu Gminy W. z dnia [...] lipca 1997 r. w części dotyczącej aktualnej działki nr [...] o pow. 227 m2 wystąpił dawny współwłaściciel S. K. wskazując na rażące naruszenie art. 80 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości polegające na wydaniu decyzji o oddaniu w użytkowanie wieczyste gruntu, który w wyniku skutku ex tunc decyzji wojewody z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...] nie należał do Skarbu Państwa bądź jednostki samorządu terytorialnego tj. ówczesnej Gminy W. Decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] SKO działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa stwierdziło nieważność decyzji Zarządu Gminy W. Nr [...] z dnia [...] lipca 1997 r. w części rozstrzygającej o gruncie stanowiącym sporną działkę nr [...] a następnie opisaną na wstępie decyzją utrzymało ją w mocy.

Odnosząc się do zarzutów wniosku spółdzielni o ponowne rozpatrzenie sprawy organ wyjaśnił, że "nieważnościowa" decyzja Wojewody M. z dnia [...] października 2005 r. była przedmiotem oceny w decyzji Wojewody M. z dnia [...].10.2010 r. nr [...] znak [...] odmawiającej jej uchylenia. Decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2011 r. znak [...] stwierdzono jedynie, że decyzja Wojewody M. z dnia [...] października 2005 r. została wydana z naruszeniem prawa. Jak wskazano w uzasadnieniu decyzji działka nr [...] w dacie wydania decyzji Wojewody M. z dnia [...].06.2005r. nr [...] znajdowała się w wieczystym użytkowaniu Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" i zachodziły podstawy do uznania, iż decyzja Naczelnika Dzielnicy W. z dnia [...].02.1975 r. w części orzekającej o wywłaszczeniu tej części działki wywołała nieodwracalne skutki prawne, co w świetle przepisów art. 156 § 2 kpa nie dawało podstaw do stwierdzenia jej nieważności w tej części.

Jednak ze względu na upływ ponad 5 lat od dnia doręczenia stronom decyzji Wojewody M. z dnia [...].06.2005 r. decyzja ta nie została uchylona, a stwierdzono wydanie jej z naruszeniem prawa. Uzasadniając zaskarżoną decyzję SKO przyjęło zatem, że decyzja Wojewody M. z dnia [...].06.2005 r. nr [...] znak [...] istnieje w obrocie prawnym a w konsekwencji, że grunt wchodzący obecnie w skład działki nr [...] z obrębu [...], nie stanowił w dniu 29 lipca 1997 r. własności gminy.

Odnosząc się do zarzutu niezastosowania art. 145 § 1 pkt 8 kpa i naruszenia art. 157 § 1 kpa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa organ wyjaśnił, że system weryfikacji decyzji na drodze administracyjnej oparty jest na zasadzie niekonkurencyjności, tzn. że poszczególne tryby nadzwyczajne mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być stosowane zamiennie. Wskazał, że uruchomienie trybu stwierdzenia nieważności decyzji i trybu wznowieniowego powoduje odmienne następstwa dla weryfikowanej decyzji i sprawy administracyjnej. Organ wyjaśnił dalej, że zastosowanie trybu stwierdzenia nieważności decyzji powoduje dalej idące następstwa prawne niż zastosowanie trybu wznowienia postępowania, a wobec tego należy dać priorytet pierwszemu z nich.

W kwestii merytorycznej SKO za wnioskodawcą przyjęło, że skoro działka nr [...] nie stanowiła własności gminy ani Skarbu Państwa to zadysponowanie nią stanowiło o rażącym naruszeniu art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, albowiem zgodnie z tym przepisem przedmiotem ustanowienia prawa użytkowania wieczystego mógł być jedynie grunt stanowiący własność Skarbu Państwa lub grunt stanowiący własność gmin.

W konsekwencji organ stwierdził, że kwestionowana w części decyzja Zarządu Gminy W. Nr [...] z dnia [...] lipca 1997 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa tj. art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Jednocześnie SKO podało, że w sprawie nie zaszły okoliczności określone w art. 156 § 2 kpa a więc, że decyzja ta nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych. Wskazało, że potwierdzenie przekazania gruntu w użytkowanie wieczyste na podstawie ostatecznej decyzji o przekazaniu, dokonane odpowiednim wpisem do księgi wieczystej prowadzonej dla określonej nieruchomości nie stanowi samo w sobie nieodwracalnego skutku prawnego gdyż nieodwracalne skutki prawne dotyczą następstw samej decyzji kwestionowanej w postępowaniu nadzorczym, a nie późniejszych zdarzeń prawnych w postaci wpisu do księgi wieczystej. Organ wyjaśnił, że wpis prawa do księgi wieczystej jest orzeczeniem mającym źródło we właściwej czynności lub dokumencie (np. ostatecznej decyzji administracyjnej) i ściśle z nim powiązanym, wynikającym z obowiązku ujawnienia prawa i ma charakter deklaratoryjny.

Skargę na powyższą decyzję złożyła spółdzielnia zarzucając SKO naruszenie przepisów postępowania, w szczególności:

1. a) art. 7 kpa, art. 28 kpa, art. 97 § 1 pkt 4 kpa, art. 157 § 2 kpa oraz art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez ich błędną subsumcję, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na uznaniu, że stroną postępowania jest S. K. i D. P., którzy nigdy nie byli uznani za stronę w postępowaniu o przekazanie w użytkowanie wieczyste przedmiotowego terenu, przez co błędne wszczęcie, prowadzenie i zakończenie sprawy przez SKO w Warszawie w trybie nieważnościowym,
2. b) art. 9 kpa w zw. z art. 40 § 1 kpa oraz art. 10 kpa poprzez ich niezastosowanie, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy i doręczenie decyzji osobom, które nie powinny mieć statusu strony,
3. c) art. 7 kpa, art. 77 § 1 kpa, art. 80 kpa poprzez błędy w ustaleniach faktycznych, polegające na wybiórczym zebraniu materiału dowodowego, przez co nierzetelnym wyjaśnieniu stanu faktycznego i nieustaleniu czy decyzja Wojewody M. z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...] znak: [...] jako wydana z naruszeniem prawa nie ma kwalifikowanych naruszeń, które spowodowałyby uznanie jej za nieważną w obrocie prawnym,
4. d) art. 157 § 1 kpa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez ich błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, że zachodzi dopuszczalność postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji podczas gdy żądanie zostało oparte na przesłankach stanowiących podstawę do wszczęcia postępowania wznowieniowego,
5. e) art. 145 § 1 pkt 8 kpa poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, w której decyzja z dnia [...] lipca 1997 r. nr [...] znak: [...] Zarządu Gminy W. w części rozstrzygającej o gruncie stanowiącym działkę nr [...] z obrębu [...] została wydana w oparciu o decyzję Naczelnika Dzielnicy W. z dnia [...] lutego 1975 r. w części orzekającej o wywłaszczeniu i ustaleniu odszkodowania za nieruchomość o pow. 508 m2 przy ul. [...] w W., która została następnie unieważniona.

Spółdzielnia wniosła na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ppsa oraz art. 135 ppsa o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w całości oraz o stwierdzenie nieważności decyzji SKO z dnia [...] lipca 2012 r., sygn. akt [...] w całości; ewentualnie o jej uchylenie w całości oraz uchylenie decyzji SKO z dnia [...] lipca 2012 r. a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 21 czerwca 2016 r. uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2012 r.

W ocenie Sądu I instancji skarga zasługuje na uwzględnienie choć nie z powodów w niej wskazanych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że podstawę prawną ocenianej w trybie nadzwyczajnym decyzji Zarządu Gminy W. Nr [...] z dnia [...] lipca 1997 r. stanowił art. 80 ust. 2 i 3 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. – o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm. dalej jako ustawa). Zgodnie z treścią tego przepisu, posiadaczom gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa lub własność gminy, którzy w dniu 1 sierpnia 1988 r. nie legitymowali się dokumentami o przekazaniu gruntów wydanymi w formie prawem przewidzianej i nie wystąpili w terminie do dnia 31 grudnia 1988 r. o uregulowanie stanu prawnego, mogły być przekazane grunty będące w ich posiadaniu odpowiednio w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. Przekazanie następowało na podstawie decyzji rejonowych organów rządowej administracji ogólnej w odniesieniu do gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa lub zarządów gmin w odniesieniu do gruntów stanowiących własność gmin, wydanych bez konieczności uprzedniego złożenia wniosków o przekazanie, w granicach określonych liniami rozgraniczającymi i ustalonymi w miejscowych planach szczegółowych zagospodarowania przestrzennego lub planach realizacyjnych.

W zaskarżonej decyzji SKO przyjęło, że decyzja Zarządu Gminy W. Nr [...] z dnia [...] lipca 1997 r. – w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa – rażąco naruszała prawo albowiem została wydana w stosunku do nieruchomości, co do której niemalże dwadzieścia lat później tj. w 2005 r. stwierdzono, iż w istocie nie stanowiła ani własności Skarbu Państwa ani własności gminy tzn. po stwierdzeniu nieważności decyzji o wywłaszczeniu z 1975 r. Owa "nieważnościowa" decyzja z 2005 r., jak wynika z ostatecznej decyzji administracyjnej Ministra Infrastruktury datowanej na [...] lipca 2011 r., została wydana z naruszeniem prawa, jednak nie została uchylona w wyniku wznowienia postępowania z uwagi na upływ przewidzianego w art. 146 § 1 kpa terminu.

Istotnie, jak wynika z ustaleń faktycznych, decyzja Wojewody M. z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...] znak: [...] została wydana z naruszeniem prawa, jednak nie została wyeliminowana z obrotu prawnego. A zatem skutkowała ex tunc nieważnością orzeczenia o przejściu prawa własności spornej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa a to z kolei skutkowało możliwością stwierdzenia przez organ, iż decyzja oparta na art. 80 ust. 2 i 3 ustawy została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 2 kpa. Ustaleń faktycznych w tym zakresie jak również dokonanej przez organ oceny prawnej Wojewódzki Sąd Administracyjny nie zakwestionował.

Sąd I instancji wskazał jednak, że oceniając stan prawny nieruchomości w dacie wydawania ocenianej w trybie nadzoru decyzji SKO, powołując się na nieważność decyzji wywłaszczeniowej z 1975 r., pominęło okoliczność mającej miejsce z mocy samego prawa komunalizacji. Zarówno w decyzji I instancji jak i w zaskarżonej decyzji, SKO arbitralnie przyjęło, że sporna nieruchomość nie stanowiła ani własności Skarbu Państwa ani własności gminy, tymczasem z dniem 27 maja 1990 r. nieruchomość została skomunalizowana a kwestii tej, (jak wynika z akt sprawy oraz uzasadnienia obu decyzji), organ w ogóle nie badał.

Sąd I instancji wywodził, że komunalizację nieruchomości objętej postępowaniem deklaratoryjnie potwierdzała decyzja Wojewody M. nr [...] datowana na [...] czerwca 1994 r., której nieważność (jak zdołał ustalić Sąd I instancji podczas rozprawy sądowoadministracyjnej) stwierdził Minister Administracji i Cyfryzacji w decyzji nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012r. Ani decyzji komunalizacyjnej ani decyzji stwierdzającej jej nieważność (a zapadłej po dacie wydania decyzji I instancji w kontrolowanej sprawie) nie ma w aktach administracyjnych. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego już samo to ustalenie musiało skutkować zastosowaniem art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa i uchyleniem zaskarżonej decyzji albowiem rozstrzygając sprawę organ dopuścił się naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 kpa a w konsekwencji także art. 107 § 3 ppsa w sposób, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że rozpoznając ponownie sprawę SKO winno poczynić stosowne ustalenia odnośnie do ostateczności decyzji Wojewody M. stwierdzającej nieważność decyzji komunalizacyjnej; oparcie zaskarżonej decyzji na ustaleniu stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej z 1975 r. nie jest bowiem wystarczające w sprawie w sytuacji, gdy w dacie wydawania tj. w 1997 r. od [...] maja 1990 r. stanowiła ona własność gminy.

W ocenie Sądu I instancji w kontekście treści art. 156 § 2 kpa istotne zastrzeżenia budzi także dokonana przez SKO kwalifikacja skutków prawnych, jakie wywołała decyzja Zarządu Gminy W. Nr [...] z dnia [...] lipca 1997 r. znak: [...]. Zgodnie z tym przepisem, nie stwierdza się nieważności decyzji, gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wywodził, że nieodwracalny skutek ma miejsce, gdy dane prawo lub rzecz związane z decyzją obarczoną wadą nieważności już nie istnieją (i unieważnienie decyzji tego prawa czy rzeczy nie przywróci) albo istnieją, lecz podmiot został bezpowrotnie pozbawiony możliwości dysponowania nimi. Nieodwracalność skutków prawnych (ww. art. 156 § 2 in fine kpa) oznacza w szczególności sytuację, w której poprzedni stan prawny nie może zostać przywrócony, gdyż: 1) przestał istnieć przedmiot, którego prawo dotyczyło, lub 2) podmiot, któremu prawo przysługiwało, utracił zdolność do zachowania (wykonywania) owego prawa (odpadło dane prawo po stronie tego podmiotu) albo 3) wygasła instytucja stanowiąca źródło prawa.

Zdaniem Sądu I instancji w stanie faktycznym kontrolowanej sprawy można mówić o drugiej z wyżej wymienionych przesłanek pozwalających przyjąć, że zaistniały nieodwracalne skutki prawne decyzji. Nie budzi wątpliwości, że prawo związane bezpośrednio z decyzją obarczoną wadą nieważności, którego utrata przez dany podmiot stanowi o nieodwracalności skutku prawnego tej decyzji, może być oparte zarówno na przepisach administracyjnego prawa materialnego, jak i innych gałęzi prawa, w tym materialnego prawa cywilnego. Chodzi o pozbawienie określonego podmiotu uprawnień, których nie można następnie przywrócić w drodze procesu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny wywodził, że w orzecznictwie wskazuje się przykładowo, że z nieodwracalnością skutków prawnych decyzji mamy do czynienia w sytuacji, gdy nieważność decyzji przyznającej np. określoną korzyść majątkową (np. sumę pieniężną), sprawia, że adresat tej decyzji uzyskał tę korzyść bez podstawy prawnej kosztem innej osoby, a zatem doszło do jego bezpodstawnego wzbogacenia, o którym mowa w art. 405 kc.

Nieistnienie tej podstawy prawnej miało już miejsce w momencie wydania decyzji obarczonej wadą nieważności, a zatem termin przedawnienia biegnie od daty ostateczności tej decyzji i przekazania świadczenia jej adresatowi, nie zaś od daty wydania ostatecznej decyzji stwierdzającej nieważność decyzji kontrolowanej. Ta ostatnia ma bowiem charakter deklaratoryjny i rozstrzyga o nieważności ex tunc, a zatem o ewentualnym zaistnieniu nieważności (jej przyczynie), która miała swój początek w przeszłości i wywołuje od tamtej chwili skutki – a nie w momencie wydania decyzji nadzorczej.

W konsekwencji przyjmuje się, że pozbawienie strony stosunku prawnego wywołanego dotkniętą wadą nieważności decyzją możliwości uzyskania zwrotu świadczenia uprzednio "przekazanego", naruszałoby zasadę państwa prawnego, pragnącego urzeczywistniać zasady sprawiedliwości społecznej. W sytuacji bowiem stwierdzenia nieważności decyzji rażąco naruszającej prawo (nawet po kilkudziesięciu latach) podmiot, który w przeszłości przyznał korzyść majątkową np. w postaci sumy pieniężnej, w istocie nie mógłby domagać się jej zwrotu, choćby z uwagi na zmiany podmiotowe czy kwestie związane z cywilistycznym przedawnieniem przysługujących mu z tego tytułu roszczeń.

Przenosząc powyższe na grunt kontrolowanej sprawy Sąd I instancji stwierdził, że prezentowany wyżej pogląd winien znaleźć odzwierciedlenie w rozstrzygnięciu organu. Podkreślił, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku I OSK 1585/12 zwrócił uwagę na nieodwracalność skutków prawnych w zakresie obiektywnej i skutecznej możliwości domagania się przez Skarb Państwa zwrotu świadczenia związanego z decyzją dotkniętą wadą nieważności – wskazując, iż wywołała ona z upływem czasu nieodwracalne skutki w sferze prawnej, tj. w sferze praw majątkowych Skarbu Państwa, chronionych zarówno przez art. 21 ust. 1 i art. 64 Konstytucji RP. Zdaniem Sądu I instancji w sprawie niniejszej pogląd ten ma dalej idące znaczenie, chroni bowiem nie tyle Skarb Państwa co objęty wadliwą decyzją podmiot trzeci tj. spółdzielnię mieszkaniową, która na przestrzeni kilkunastu lat uiszczała stosowne opłaty z tytułu użytkowania wieczystego gruntu.

Brak możliwości skutecznego domagania się w procesie cywilnym zwrotu tak uiszczonych świadczeń pieniężnych, w ocenie Sądu I instancji, stanowi przesłankę do ewentualnego zastosowania art. 158 § 2 kpa. Niewątpliwie bowiem, skoro zaskarżona decyzja prowadzi wprost do stwierdzenia ex tunc decyzji o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego na rzecz skarżącej spółdzielni, to wszelkie świadczenia spółdzielni z prawem tym związane stanowiły świadczenia nienależne - a gmina występuje tu w roli podmiotu bezpodstawnie wzbogaconego. Wszelkie związane z tym okoliczności winny być przedmiotem ustaleń i analizy organu ponownie rozpoznającego sprawę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny poczynił także ustalenie, że wbrew twierdzeniom organu, wpis prawa użytkowania wieczystego do księgi wieczystej nie ma charakteru deklaratoryjnego lecz wywiera skutek konstytutywny. Opisana przez SKO zasada deklaratoryjności wpisu do księgi wieczystej nie dotyczy prawa użytkowania wieczystego, a wynika to - ekspressis verbis – z brzmienia art. 27 zdanie drugie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj Dz.U. z 2015r., poz. 1774).

Sąd I instancji uznał natomiast za niezasadne zarzuty sformułowane w skardze, w tym zarzut naruszenia art. 28 kpa. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowym, stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego, zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Zdarza się niekiedy, że stroną postępowania nieważnościowego jest podmiot, który wprawdzie nie był stroną w postępowaniu zwykłym, jednak ma interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa do bycia stroną w nadzwyczajnym postępowaniu administracyjnym. Interes prawny, o którym mowa w art. 28 kpa, może wynikać nie tylko z normy prawa materialnego administracyjnego, ale także z normy prawa materialnego należącej do każdej gałęzi prawa, w tym również do prawa cywilnego. Na skutek decyzji "nieważnościowej" Wojewody M. z 2005 r. wnioskodawca ma prawo domagać się prawa do gruntu objętego decyzją wywłaszczeniową z 1975 r. a w konsekwencji ma prawo (a zatem i interes prawny) by uczestniczyć na prawach strony ale i inicjować postępowania związane z nadzorem nad postępowaniami gruntu tego dotyczącymi.

W ocenie Sądu I instancji niezasadne są zatem także zarzuty dotyczące naruszenia art. 9 kpa w zw. z art. 40 § 1 kpa oraz art. 10 kpa a polegające na doręczeniu wnioskodawcy zaskarżonej decyzji i umożliwieniu mu brania czynnego udziału w postępowaniu.

Nie może być też uznany, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, za zasadny zarzut naruszenia art. 7 kpa, art. 77 § 1 kpa, art. 80 kpa dotyczący nierzetelnego wyjaśnienia stanu faktycznego i nieustalenia czy decyzja Wojewody M. z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...] znak: [...] jako wydana z naruszeniem prawa nie ma kwalifikowanych naruszeń, które spowodowałyby uznanie jej za nieważną w obrocie prawnym. Przedmiotem kontroli nadzorczej w trybie nieważnościowym była bowiem decyzja z 1997 r. a nie decyzja Wojewody M. z 2005 r. Stąd, uwzględniając zasadę ostateczności i trwałości decyzji administracyjnych nie można uznać za trafne zarzutów wskazujących na to, iż organ winien we własnym zakresie, niejako "przesłankowo" ustalić z urzędu nieważność decyzji, zwłaszcza, że nie ma do tego kompetencji ustawowej (właściwości).

Odnośnie do zarzutu skargi dotyczącego naruszenia przepisów o wznowieniu postępowania administracyjnego – Sąd I instancji wskazał, że stwierdzenie nieważności orzeczenia z 1975 r. może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności późniejszej zależnej od niej decyzji, a nie do wznowienia postępowania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł S. K. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

1. - art. 3 § 1 i art. 145 § 1 lit c ppsa w zw. z art. 7 i 8 kpa poprzez błędne i niezgodne ze stanem faktycznym zastosowanie art. 156 § 2 kpa uznająć, iż oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste wywołało nieodwracalne skutki prawne,
2. - art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit c ppsa w zw. z art. 6, art. 75 § 1, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 kpa przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej uchylił decyzję, mimo że zebrany przez organ materiał dowodowy jest wystarczający i nie budzi wątpliwości przemawiając za oddaleniem skargi [...] Spółdzielni BM "[...]" w W..

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi wywodzono, że oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste nie wywołuje nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 kpa.

Zdaniem autorki skargi kasacyjnej nie ma potrzeby ustalania treści decyzji komunalizzacyjnej i treści decyzji Ministra Administracji i Cyfryzacji w drodze ich dołączenia, albowiem służy to tylko nadmiernemu formalizmowi i narusza zasadę praworządności. W ocenie skarżącego kasacyjnie nie było więc podstaw do uchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego.

W odpowiedzi na skargę [...] Spółdzielnia Budowalno – Mieszkaniowa "[...]" z siedzibą w W. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1. 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2. 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd pierwszej instancji.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

W tym kontekście stwierdzić należy, że zasadnie podniesiono w skardze kasacyjnej naruszenie art. 156 § 2 kpa poprzez uznanie przez Sąd I instancji, iż w sprawie zaistniały nieodwracalne skutki prawne. Nieodwracalności skutków prawnych Wojewódzki Sąd Administracyjny dopatruje się po pierwsze w konstytutywnym charakterze wpisu użytkowania wieczystego do księgi wieczystej, a po drugie z powodu zaistnienia bezpodstawnego wzbogacenia gminy z tytułu nienależnie uiszczanych przez Spółdzielnię Budowalno – Mieszkaniową "[...]" świadczeń z tytułu użytkowania wieczystego.

Odnosząc się do kwestii nieodwracalności skutków prawnych wskazać należy, że przepis art. 156 § 2 kpa wprowadza ograniczenie dopuszczalności zastosowania sankcji nieważności w odniesieniu do decyzji dotkniętych ciężkimi kwalifikowanymi wadami wyliczonymi w 156 § 1 kpa, w sytuacji gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne.

W orzecznictwie sądowym dominuje pogląd, iż w konstrukcji przesłanki negatywnej przyjętej w art. 156 § 2 kpa chodzi nie o nieodwracalność skutków prawnych w ogóle, ale o nieodwracalność skutków wywołanych przez decyzję dotkniętą wadą nieważności, która jest przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności. W uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 1998 r., sygn. OPK 47/98 wskazano, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej znosi jej skutki prawne od dnia jej wydania w sprawie administracyjnej, a tym samym organ administracji nie jest właściwy i kompetentny do rozstrzygania innych odrębnych spraw, które w jakiś sposób dotyczą przedmiotu rozstrzygnięcia decyzji dotkniętej nieważnością. A zatem przyjąć należy, że z nieodwracalnością skutków prawnych mamy do czynienia wówczas, gdy skutków prawnych wywołanych przez decyzję organ administracji publicznej w ramach swoich uprawnień nie jest w stanie odwrócić na drodze postępowania administracyjnego - patrz wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2014 r. sygn. akt I OSK 2454/12 publikowany w zbiorze LEX nr 1574638. Nieodwracalność skutków prawnych (art. 156 § 2 in fine kpa) oznacza zatem w szczególności sytuację, w której poprzedni stan prawny nie może zostać przywrócony, gdyż przestał istnieć przedmiot, którego prawo dotyczyło, lub też podmiot, któremu prawo przysługiwało, utracił zdolność do zachowania tego prawa albo wygasła instytucja stanowiąca źródło prawa - por. wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 1585/12, publikowany w zbiorze LEX nr 1430368.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela przedstawioną powyżej wykładnię pojęcia "nieodwracalnych skutków prawnych" wyrażoną w art. 156 § 2 kpa, w konsekwencji uznać należy, że twierdzenia Sądu I instancji, iż nieodwracalność skutków prawnych wynika z zaistnienia bezpodstawnego wzbogacenia gminy nie zasługują na uwzględnienie. W sprawie bowiem, przy uwzględnieniu stanu faktycznego zaakceptowanego przez Sąd I instancji, jako prawidłowy istniała możliwość przywrócenia stanu poprzedniego zarówno z uwagi na kwestie podmiotowe, jak i przedmiotowe. Inną rzeczą są zaś ewentualne rozliczenia finansowe, które mogą zaistnieć pomiędzy innymi podmiotami, które związane były z przedmiotem decyzji nieważnościowej. Wskazania więc Sądu I instancji, co do dalszego postępowania a dotyczące ewentualnego zaistnienia bezpodstawnego wzbogacenia i jego realnej możliwości dochodzenia przez Spółdzielnię wobec gminy, przekracza zakres rozpoznawanej sprawy. Organy administracji publicznej nie są bowiem uprawnione do rozstrzygania kwestii związanych z dochodzeniem wzajemnych roszczeń pomiędzy podmiotami w oparciu o art. 405 kc.

Podobnie nie można zaakceptować stanowiska Sądu I instancji, że nieodwracalny skutek prawny zaistniał poprzez samo dokonanie wpisu użytkowania wieczystego do księgi wieczystej na podstawie ostatecznej decyzji o przekazaniu gruntu w użytkowanie wieczyste. Nieodwracalne skutki prawne dotyczą następstw samej decyzji kwestionowanej w postępowaniu nadzorczym, a nie późniejszych zdarzeń prawnych w postaci wpisu do księgi wieczystej (por. wyrok NSA z 24 marca 2010 r., I OSK 775/09, LEX nr 575949).

Pozbawiony słuszności jest natomiast drugi z zarzutów skargi kasacyjnej, iż w sprawie zbędnym było ustalenie prawidłowego stanu faktycznego, w tym opartego o treść decyzji komunalizacyjnej Wojewody M. z dnia [...] czerwca 1994 r., jak również decyzji Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] sierpnia 2012 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej przedmiotowej nieruchomości. Ustalenie prawidłowego stanu faktycznego, w tym w szczególności stanu prawnego nieruchomości ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Zarządu Gminy W. nr [...] z dnia [...] lipca 1997 r. o przekazaniu w użytkowanie wieczyste gruntu o ogólnej powierzchni 7 ha 9722 m2 na rzecz [...] Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w W. w części dotyczącej działki nr [...] z obrębu [...] położonej przy ul. [...] w W.. Zasadnie Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że bez dokonywania szczegółowych ustaleń przyjęto, że przedmiotowa nieruchomość nie stanowi własności Skarbu Państwa ani gminy, pomijając kwestie ewentualnej komunalizacji nieruchomości z dniem 27 maja 1990 r.

Słusznie Sąd I instancji podkreślił, że w aktach sprawy brak jest zarówno decyzji Wojewody M. z dnia [...] czerwca 1994 r. i stwierdzającej jej nieważność decyzji Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] sierpnia 2012 r. Przy czym brak jest ustalenia, że ostatnia z tych decyzji stała się ostateczna. Kwestia ta zaś może mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.

Zasadnie więc Sąd I instancji uznał, że powyższe braki w zakresie zgromadzonego materiału dowodowego skutkują uchyleniem zaskarżonej decyzji, stąd zarzut dotyczący naruszenia - art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit c ppsa w zw. z art. 6, art. 75 § 1, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 kpa nie posiada usprawiedliwionych podstaw.

Mając na względzie powyższe skarga kasacyjna w oparciu o art. 184 ppsa została oddalona, albowiem wyrok mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

O kosztach orzeczono w oparciu o art. 204 pkt 2 ppsa.