Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, dalej również jako "WSA", postanowieniem z 11 maja 2018 r. odrzucił skargę E.J. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...], dalej jako "DIAS", w przedmiocie rozpatrzenia odwołania.
W uzasadnieniu postanowienia sąd pierwszej instancji stwierdził, że skarga podlega odrzuceniu jako niepodlegająca kognicji sądów administracyjnych. WSA powołał się na art. 3 § 2, § 2a i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.); dalej jako "p.p.s.a". Według WSA czynność organu polegająca na złożeniu propozycji, o której mowa w art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1948 ze zm.), dalej jako "PwKAS", nie jest samodzielną czynnością administracyjnoprawną dotyczącą bezpośrednio i konkretyzującą prawa lub obowiązki, które wynikają z przepisów prawa, gdyż samo złożenie propozycji nie wywołuje samodzielnie prawno-kształtujących skutków. Jedynie propozycja nowych warunków służby przybiera postać decyzji, której zaskarżenie następuje w drodze administracyjnej, zgodnie z art. 169 ust. 4 PwKAS.
W pozostałych przypadkach ustawodawca wyłączył drogę administracyjną. Sąd ten powołał się również na ustawę z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2016 r. poz. 1947 ze zm.), dalej jako "ustawa o KAS".
Reasumując WSA uznał, że skarga na bezczynność DIAS w przedmiocie rozpoznania odwołania od propozycji określającej warunki zatrudnienia, nie mieściła się w granicach właściwości administracyjnej sądów, określonej w art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a.
Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniosła E.J., reprezentowana przez adwokata. Zaskarżając to orzeczenie w całości, zarzuciła:
- a) obrazę przepisów prawa materialnego, tj. przepisu art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt. 1 oraz art. 58 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt. 8 i 9 p.p.s.a. w zw. z art. 165 ust. 3 i 7 oraz art. 170 ust 1 pkt. 1 i 2 oraz art. 170 ust. 2 i 3 oraz art, 171 ust. 1 pkt. 1 i 2 PwKAS, przez błędną wykładnię w/w przepisów prowadzącą do niezasadnego odrzucenia skargi przez Sąd wskutek uznania, że skarga na brak przekazania odwołania do organu wyższej instancji przez DIAS jest niedopuszczalna, oraz (względnie) że niedopuszczalna jest też skarga na brak rozpoznania odwołania przez DIAS (w razie gdyby w drodze interpretacji prawnej ustalono, iż to Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] jest organem właściwym do rozpoznania).
Dalej wskazała, że z ostrożności procesowej (chcąc ująć możliwie najszerzej podstawy zaskarżenia w/w postanowienia - na wypadek gdyby Sąd uznał iż przytaczane powyżej przepisy nie mają charakteru materialnoprawnego), zaskarżonemu postanowieniu zarzuca także uchybienia procesowe mające istotny wpływ na treść końcowego orzeczenia w postaci:
- a) obrazy przepisu art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 oraz art. 58 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt. 8 i 9 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 132 i 133 k.p.a. w zw. z art. 165 ust. 3 i 7 oraz art. 170 ust 1 pkt. 1 i 2 oraz art. 170 ust. 2 i 3 p.p.s.a. oraz art. 171 ust. 1 pkt. 1 i 2 PwKAS, przez niezasadne odrzucenie skargi kasacyjnej i tym samym brak przeprowadzenia analizy merytorycznej czy w przedmiotowej sprawie zachodzi bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowanie ze strony DIAS, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt. 8 i 9 p.p.s.a., w sytuacji gdy stan faktyczny i prawny sprawy obligował Sąd do poczynienia stosownych rozważeń (merytorycznego rozpoznania skargi);
- b) obrazę przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1,2 i 3 p. 1 p.p.s.a. poprzez fakt, iż Sąd nie rozpoznał właściwie zakreślonego przez skargę przedmiotu sprawy i przyjął stan faktyczny taki, że skarga dotyczy wyłącznie tego, iż DIAS nie przekazał odwołania Skarżącej do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej, podczas gdy w istocie skarga w swym kontekście (zakresie) była znacznie szersza, bo zarzut dotyczył też tego, iż ewentualnie DIAS był organem właściwym do rozpoznania w/w odwołania Skarżącej i pozostaje w bezczynności poprzez brak rozpoznania tegoż odwołania. Zdaniem skarżącej kasacyjnie wskazane uchybienie spowodowało brak rozważenia przez Sąd w/w kwestii i tym samym odrzucenie skargi, pomimo iż zbadanie wskazanego wątku powinno było mieć merytorycznie miejsce, na podstawie przepisów art 3 § 2 pkt. 8 i 9 p.p.s.a.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Warszawie. Ponadto wniosła o rozpoznanie sprawy na rozprawie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną DIAS wniósł o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Na wstępie wskazać należy, że w myśl przepisu art. 182 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Na tej podstawie, uznając że nie było przeszkód do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym, Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił wniosku o rozpoznanie sprawy na rozprawie.
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Trafnie sąd pierwszej instancji ocenił, że propozycja nowych warunków zatrudnienia nie jest sprawą administracyjną. Ustawodawca regulując zasady kontynuacji zatrudnienia i służby w KAS przewidział bowiem formę decyzji jedynie dla propozycji nowych warunków służby (art. 169 ust. 4 ustawy wprowadzającej), oraz przeniesienia, powierzenia pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku, przeniesienia na niższe stanowisko, przeniesienia na inne lub równorzędne stanowisko służbowe w związku z reorganizacją jednostki organizacyjnej KAS, określenia warunków pełnienia służby w związku ze zniesieniem jednostki organizacyjnej KAS bądź zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych (art. 276 ust. 1 ustawy o KAS). W pozostałych przypadkach ustawodawca nie zastrzegł formy decyzji i jednocześnie wyłączył możliwość zaskarżania tych czynności do sądu. Tak więc przyjęcie przez skarżącego propozycji zatrudnienia powoduje nawiązanie się stosunku pracy, którego istnienie i treść może podlegać badaniu przez sąd pracy.
Zgodnie bowiem z art. 277 ustawy o KAS zasadą jest, że spory o roszczenia ze stosunku służbowego funkcjonariuszy w sprawach niewymienionych w art. 276 ust. 1 rozpatruje sąd właściwy w sprawach z zakresu prawa pracy. Skoro zatem propozycja zatrudnienia złożona skarżącej nie jest decyzją administracyjną, to skarga zarzucająca organowi bezczynność w postaci zaniechania czynności procesowych zmierzających do rozpoznania odwołania podlegała odrzuceniu jako niepodlegająca kognicji sądów administracyjnych.
Przyjęte powyżej stanowisko znalazło potwierdzenie w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 lipca 2019 r., I OPS 1/19, w której stwierdzono, że "przyjęcie przez funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej propozycji zatrudnienia i przekształcenie, z dniem określonym w tej propozycji, na podstawie art. 171 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1948 ze zm., dalej "PwKAS") dotychczasowego stosunku służby w służbie przygotowawczej lub stałej w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę odpowiednio na czas nieokreślony albo określony, nie wiąże się z obowiązkiem właściwego organu do wydania decyzji orzekającej o zakończeniu stosunku służbowego". W uzasadnieniu Sąd ten podkreślił, że zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 PwKAS pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie stanowi ani decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., ani też innego niż decyzja czy postanowienie aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Jest ona natomiast ofertą zawarcia nowego stosunku pracy na podstawie umowy o pracę.
Jednakże, aby ten skutek nastąpił konieczne jest przyjęcie przez funkcjonariusza złożonej mu oferty. Nie ulega zatem wątpliwości, że przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy dochodzi do skutku za zgodną wolą obu stron. Skoro, w omawianym przypadku nie dochodzi do wygaśnięcia dotychczasowego stosunku służbowego w oparciu o art. 170 ust. 1 PwKAS, to nie ma podstawy, aby przyjąć, że ma tu zastosowanie art. 170 ust. 3 tej ustawy nakazujący traktowanie wygaśnięcia stosunku służbowego jak zwolnienia ze służby, którego należy dokonywać w formie decyzji (art. 276 ust. 2 ustawy o KAS). W konsekwencji uznać więc należy, że w przypadku przekształcenia dotychczasowego stosunku służbowego, nie ma w ustawie podstawy prawnej do wydania decyzji w przedmiocie stwierdzenia jego wygaśnięcia.
W niniejszej sprawie dotychczasowy stosunek służbowy skarżącej uległ przekształceniu w stosunek pracy, o czym wyraźnie stanowi art. 171 ust. 1 pkt 2 PwKAS. W związku zaś z faktem, że przedmiotem skargi w niniejszym postępowaniu jest bezczynność organu w przedmiocie rozpatrzenia odwołania od otrzymanej propozycji pracy, która zdaniem skarżącej jest też decyzją o zwolnieniu ze służby, to uznanie przez sąd pierwszej instancji braku kognicji sądu administracyjnego w rozpoznawanej sprawie było następstwem prawidłowego przyjęcia, że złożona skarżącej propozycja zatrudnienia nie jest decyzją administracyjną.
Sąd pierwszej instancji zasadnie podniósł, że przyjęcie propozycji zatrudnienia skutkuje nawiązaniem stosunku pracy w miejsce stosunku służby. W konsekwencji uznać należało, że złożone w sprawie przez skarżącego pismo nazwane "odwołaniem" nie jest odwołaniem w rozumieniu art. 127 § 1 k.p.a., gdyż jak zostało już wskazane pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie stanowi decyzji administracyjnej (art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.) ani też innego niż decyzja czy postanowienie aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.).
Tym samym uznać należało, że nie przysługuje na nie skarga na bezczynność, albowiem zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1- 4 p.p.s.a. oraz w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
Zatem w sytuacji, gdy organ przedstawił funkcjonariuszowi na podstawie art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 PwKAS propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia (propozycję pracy), to wszelkie żądania byłego funkcjonariusza, którego stosunek służbowy został przekształcony w stosunek pracy, nie są załatwiane ani w postępowaniu, do którego stosuje się przepisy k.p.a., ani w postępowaniu, do którego stosuje się przepisy Ordynacji podatkowej.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.
Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o zwrocie kosztów postępowania nie mając do tego podstaw prawnych. W art. 209 p.p.s.a. przyjęto, iż wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 p.p.s.a.) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 p.p.s.a. W innych przypadkach Sąd nie rozstrzyga o zwrocie kosztów postępowania. Wymaga jednocześnie zaznaczenia, że o kosztach postępowania kasacyjnego Sąd orzeka jedynie wówczas, gdy rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku, ponieważ przepisy art. 203 i art. 204 p.p.s.a. wiążą zwrot kosztów postępowania kasacyjnego z wyrokiem sądu pierwszej instancji oddalającym lub uwzględniającym skargę, co nie ma miejsca w przypadku rozpoznawania skargi kasacyjnej od postanowienia odrzucającego skargę (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 4 lutego 2008 r., I OPS 4/07).