Wyrok NSA z 5 kwietnia 2024 r., I OSK 2385/22

Sąd

Naczelny Sąd Administracyjny

Rozpoznanie

w dniu 5 kwietnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W.

Od orzeczenia

od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 23 sierpnia 2022 r., sygn. akt II SA/Wr 45/22

Skład

Sędzia NSA Marek Stojanowski przewodniczący
Sędzia NSA Marian Wolanin sprawozdawca
Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik

Sprawa

w sprawie ze skargi Agencji Mienia Wojskowego w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia 28 września 2021 r., nr SKO 4112/27/21 w przedmiocie ustalenia okresu wnoszenia opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz Agencji Mienia Wojskowego w Warszawie kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

Wyrokiem z 23 sierpnia 2022 r., sygn. akt II SA/Wr 45/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z 28 września 2021 r., nr SKO 4112/27/21 i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta W. z 15 lipca 2021 r., nr 11/2021 o ustaleniu okresu wnoszenia opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gruntowej zabudowanej budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym, położonej w W. przy ul. [...], ul. [...], oznaczonej w operacie ewidencji gruntów i budynków miasta W. jako działki nr [...], [...], [...] obręb G. o łącznej powierzchni 0,2995 ha, za udział [...] związany z lokalem mieszkalnym nr [...] przy ul. [...] przez okres 99 lat.

W skardze kasacyjnej od przywołanego wyroku pełnomocnik Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

• art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329; dalej: ppsa) w zw. z art. 7 i art. 77 kpa w wyniku błędnego przyjęcia, że organy nie wyjaśniły wszystkich okoliczności sprawy, podczas gdy ustalony stan faktyczny nie budzi żadnych wątpliwości;
• art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa w zw. z art. 7 ust. 6a ustawy z 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2022 r. poz. 1495; dalej: upuw), w wyniku błędnego przyjęcia, że zgromadzony materiał dowodowy i okoliczności wskazane w uzasadnieniu decyzji nie dają podstaw do ustalenia okresu wnoszenia opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gruntowej w przedmiotowej sprawie;
• art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa w zw. z art. 7 ust. 6a upuw, poprzez błędne przyjęcie, że ustalenie okresu wnoszenia opłaty nie został prawidłowo uzasadniony i nie znajduje oparcia w materiale dowodowym;
• nieprawidłowe zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa w zw. z art. 7 ust. 6a upuw, polegające na błędnym uznaniu, że w toku postępowania nie został wyjaśniony stan faktyczny w sprawie oraz nie został w sposób wyczerpujący zebrany i rozpatrzony materiał dowodowy;
• art. 135 ppsa poprzez jego zastosowanie i nieprawidłowe uchylenie decyzji organu pierwszej instancji, co świadczy o błędnym utożsamianiu problematyki gromadzenia materiału dowodowego i ustalania stanu faktycznego z jego oceną i stosowaniem prawa materialnego (subsumcją);
• art. 141 § 4 ppsa poprzez wadliwą konstrukcję uzasadnienia wyroku, polegającą na braku zdecydowania i jednoznacznym wyjaśnieniu, którą z nieruchomości (czy gruntową, czy lokalową, czy być może obydwie albo także przed przekształceniem ex lege praw rzeczowych nieruchomość budynkową) należy badać "z perspektywy jej realnego, faktycznego wykorzystania do prowadzenia działalności gospodarczej"; a poza tym na wadliwym wskazaniu przez Sąd, że postępowanie dotyczy nieruchomości i nieuwzględnieniu tego, że przedmiotem postępowania jest ustalenie opłaty z tytułu przekształcenia udziału w prawie rzeczowym;
• art. 141 § 4 ppsa przez brak zawarcia w wyroku kasacyjnym zaleceń na tyle precyzyjnych, aby możliwe było ich stosowanie w dalszym toku postępowania, ponieważ warunku tego nie spełnia ogólnikowe wskazanie: "Organ II instancji skupił się na ogólnych uwarunkowaniach prowadzenia działalności gospodarczej przez AMW tracąc z pola widzenia badanie konkretnej nieruchomości z perspektywy jej realnego, faktycznego wykorzystania do prowadzenia działalności gospodarczej. W ponownie prowadzonym postępowaniu należy ustalić, czy nieruchomość, której dotyczy postępowanie administracyjne jest wykorzystywana do prowadzenia działalności gospodarczej w rozumieniu Prawa przedsiębiorców. Dopiero po takim ustaleniu będzie możliwe prawidłowe zastosowanie art. 6 i art. 7 ustawy przekształceniowej" i brak oznaczenia, wobec której nieruchomości te zalecenia powinny być stosowane, tzn. czy wobec nieruchomości gruntowej, czy nieruchomości lokalowej albo nieruchomości budynkowej, a przy tym Sąd nie wyjaśnił, jakie jest znaczenie tego ustalenia dla oznaczenia okresu uiszczania opłaty z tytułu przekształcenia udziału w prawie użytkowania wieczystego w udział w prawie własności.

W skardze kasacyjnej zarzucono także naruszenie prawa materialnego, tj.:

• art. 7 ust. 6a upuw poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że "Skoro lokale mieszkalne Agencji Mienia Wojskowego mają sprecyzowane przeznaczenie ustawowe: zakwaterowanie żołnierzy, skoro owo zakwaterowanie opiera się na szczególnych podstawach ustawowych związanych z obronnością państwa, zaś Agencja realizując to zadanie dysponuje kompetencjami władczymi w postaci wydawania decyzji, to nie można przyjmować, że działalność Agencji w tym zakresie jest po prostu działalnością gospodarczą. (...) pewne fragmenty tego gospodarowania mogą wypełniać cechy działalności gospodarczej, wszakże nie należy tych czynności gospodarowania traktować ex definitione jako działalności gospodarczej." i tym samym przyjęcie przez Sąd, że w niniejszej sprawie nieruchomość nie będzie wykorzystywana do prowadzenia działalności gospodarczej (w rozumieniu art. 3 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców) w wypadku, gdy w lokalach mieszkalnych zostaną zakwaterowani żołnierze i o tym zakwaterowaniu rozstrzygnie AMW w decyzjach administracyjnych pomimo tego, że ani art. 7 ust. 6a upuw, ani art. 3 ustawy - Prawo przedsiębiorców nie określa takiej negatywnej przesłanki dotyczącej szczególnych podstaw ustawowych korzystania z lokali (dla porównania - zob. wyłączenie na podstawie art. 1a ustawy z 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz.U. z 2022 r. poz. 172);
• art. 7 ust. 6a upuw poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że w niniejszej sprawie o tym, czy nieruchomość służy do prowadzenia działalności gospodarczej (w rozumieniu art. 3 ustawy z 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców) kryterium decydującym jest kwalifikacja czynności podejmowanych przez Stronę (tu: AMW), a tym samym - według niewłaściwego zastosowania przez Sąd powołanego art. 7 ust. 6a upuw - jeżeli stosunek najmu lokalu został nawiązany na podstawie decyzji administracyjnej, to Strona postępowania (AMW) nie korzysta z nieruchomości do prowadzenia działalności gospodarczej;
• art. 7 ust. 6a upuw poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że w niniejszej sprawie o tym, czy nieruchomość służy do prowadzenia działalności gospodarczej (w rozumieniu art. 3 ustawy z 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców) kryterium decydującym są również cechy indywidualizujące najemcę nieruchomości lokalowej, z którą związany jest udział w przekształconym prawie rzeczowym, ponieważ (według wskazań WSA we Wrocławiu zawartych w skarżonym wyroku) konieczna jest ocena i odniesienie się do faktu, czy lokal zajmowany jest przez żołnierza zawodowego na podstawie decyzji;
• art. 7 ust. 6a upuw poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że o tym, czy nieruchomość służy do prowadzenia działalności gospodarczej (w rozumieniu art. 3 ustawy z 6 marca 2018 r. – Prawo przedsiębiorców) w tej sprawie kryterium decydującym jest równocześnie "(...) kwalifikacja czynności podejmowanych przez AMW, w tym w ramach gospodarowania lokalami, która musi uwzględniać ustrojowy i funkcjonalny kontekst Agencji."

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację, mającą przemawiać za uchyleniem zaskarżonego wyroku i oddaleniem skargi na decyzję organu odwoławczego względnie przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji.

W piśmie z 28 listopada 2022 r. Agencja Mienia Wojskowego wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania z argumentacją mająca przeczyć zarzutom kasacyjnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw do jej uwzględnienia, zatem podlega oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje bowiem sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania (art. 183 § 1 ppsa). Oznacza to związanie tego Sądu przytoczonymi w skardze podstawami, określonymi w art. 174 ppsa. Wobec niestwierdzenia ziszczenia się przesłanek nieważności postępowania, poddano ocenie wyrok Sądu I instancji, pod kątem zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej, które okazały się niewystarczające do uchylenia zaskarżonego wyroku.

Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o Agencji Mienia Wojskowego, o treści obowiązującej w dniu wydania decyzji przez organ odwoławczy, do zadań własnych Agencji należało m.in. gospodarowanie mieniem Skarbu Państwa powierzonym i użyczonym Agencji. Natomiast w art. 7 ust. 1 pkt 7 powołanej ustawy, tj. w odrębnej jednostce redakcyjnej art. 7 ust. 1 wskazano, że do zadań własnych Agencji należało również prowadzenie działalności gospodarczej.

Normatywne oddzielenie gospodarowania przez Agencję Mienia Wojskowego mieniem Skarbu Państwa powierzonym i użyczonym od prowadzenia przez nią działalności gospodarczej, jako dwóch różnych ustawowo oznaczonych zadań własnych, nie pozostawia żadnych wątpliwości, że prowadzenie przez Agencję działalności gospodarczej stanowiło odrębne ustawowo zadanie Agencji od gospodarowania przez Agencję mieniem Skarbu Państwa.

Również w art. 9 ust. 1 ustawy o Agencji Mienia Wojskowego, o treści obowiązującej w dniu wydania decyzji przez organ odwoławczy wskazano, że do zadań zleconych Agencji należało w szczególności wykonywanie powierzonych jej przez Ministra Obrony Narodowej zadań w zakresie gospodarki mieszkaniowej i internatowej oraz inwestycji i remontów zasobów mieszkaniowych i internatowych, w tym: tworzenia warunków sprzyjających racjonalnemu wykorzystaniu zasobów mieszkaniowych i internatowych; planowania i realizowania inwestycji, w tym budowy, zakupów i ulepszeń oraz remontów budynków, lokali mieszkalnych i internatów oraz związanej z nimi infrastruktury, w tym spłaty zobowiązań wraz z kosztami ich obsługi zaciągniętych na te cele, a także zakupów środków trwałych i wartości niematerialnych i prawnych, z dotacji budżetowej; wypłacania osobom uprawnionym świadczeń pieniężnych, na które Agencja otrzymuje dotację budżetową; wydawania żołnierzom zawodowym decyzji o przydziale lokali mieszkalnych znajdujących się w dyspozycji Agencji.

Skoro przedmiotem decyzji organów administracji obu instancji jest ustalenie opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w udziale przysługującym do działki gruntu związanym z lokalem mieszkalnym, nie bez znaczenia pozostaje także okoliczność, że według art. 64 ust. 1 ustawy o Agencji Mienia Wojskowego, lokale mieszkalne będące w dyspozycji Agencji przeznacza się do zakwaterowania żołnierzy zawodowych, a według art. 76 ust. 2 pkt 2 i 3 powołanej ustawy, nie mogły być zbywane przez Agencję lokale mieszkalne stanowiące kwatery lub stanowiące kwatery internatowe. W rozdziale 4 i 5 ustawy z 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej szczegółowo unormowano uprawnienia i obowiązki żołnierzy zawodowych co do uzyskania zakwaterowania w lokalach mieszkalnych oraz w internatach i kwaterach internatowych zarządzanych przez Agencję Mienia Wojskowego. Zakwaterowanie to, w sytuacjach wskazanych w ustawie, stanowi element stosunku służbowego, któremu to uprawnieniu odpowiada zobowiązanie Agencji do jego zaspokojenia. Agencji przysługuje przy tym m.in. uprawnienie do prowadzenia egzekucji opłat i opłat pośrednich za używanie lokalu mieszkalnego zajmowanego przez żołnierza zawodowego nie uiszczonych w ustalonym terminie płatności (por.: art. 37 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej). Uprawnienie do prowadzenia egzekucji wyklucza natomiast uznanie Agencji za przedsiębiorcę w zakresie przedmiotu prowadzonej egzekucji.

Dla prawidłowej oceny charakteru zadań nałożonych na Agencję Mienia Wojskowego w zakresie gospodarowania zasobami mieszkaniowymi dla zakwaterowania żołnierzy zawodowych należy również uwzględnić nowelizację ustawy o Agencji Mienia Wojskowego dokonaną po wydaniu w niniejszej sprawie wyroku Sądu I instancji. Ustawą z 17 sierpnia 2023 r. o zmianie ustawy o Agencji Mienia Wojskowego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1872) uchylono art. 7 ust. 1 pkt 7 ustawy zmienianej traktujący o prowadzeniu przez Agencję Mienia Wojskowego działalności gospodarczej i wprowadzono art. 7a o treści: 1. Do zadań Agencji, jako jej zadanie własne, może należeć prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie wynikającym z potrzeb obronności i bezpieczeństwa państwa.

2. Nie stanowi prowadzenia działalności gospodarczej gospodarowanie przez Agencję powierzonymi i użyczonymi nieruchomościami Skarbu Państwa w ramach zadań własnych wskazanych w art. 7 ust. 1 pkt 1-6, 7a, 9, 9a, 12, 14 i 15. W uzasadnieniu do projektu powołanej ustawy z 17 sierpnia 2023 r. wskazano m.in., że: "Agencja Mienia Wojskowego jest agencją wykonawczą w rozumieniu ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 1634, z późn. zm.), nadzorowaną przez Ministra Obrony Narodowej (art. 5 ust. 1 ustawy o AMW). Zgodnie z art. 18 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych Agencja wykonawcza jest państwową osobą prawną tworzoną na podstawie odrębnej ustawy w celu realizacji zadań państwa. Agencja wykonawcza nabywa osobowość prawną z mocy ustawy tworzącej agencję. Ustawa ta powinna także określić, czy i w jakim rejestrze fakt ten powinien być odnotowany. Nie wchodzi w grę rejestracja w Krajowym Rejestrze Sądowym, ponieważ agencja wykonawcza nie jest powołana do prowadzenia działalności gospodarczej i nie ma statusu przedsiębiorcy. Wyposażenie agencji wykonawczej w osobowość prawną wyznacza jedynie określony reżim prawnofinansowy agencji, co powinno być uwzględnione w art.
3. Agencja Mienia Wojskowego nie jest zatem podmiotem ze swojej istoty powołanym do prowadzenia działalności gospodarczej, lecz do realizacji zadań publicznych. Działalność gospodarczą może prowadzić "ubocznie" do jej podstawowych zadań, wyłącznie w zakresie, jaki wyznacza ustawa. Prowadzenie działalności gospodarczej przez Agencję umieszczone dotychczas w katalogu zadań własnych Agencji, zawartym w art. 7 ust. 1, powoduje, że wbrew wskazanym wyżej okolicznościom inne organy (gminy) i sądy przyjmują interpretację, w świetle której: - Agencja jest podmiotem prowadzącym w szerokim zakresie działalność gospodarczą, jako swoją podstawową działalność; - realizacja przez Agencję zadań własnych, związanych z gospodarką nieruchomościami, jest utożsamiana z prowadzeniem działalności gospodarczej. Interpretacja taka funkcjonuje pomimo tego, że zadania z zakresu obrotu mieniem, w tym nieruchomościami, stanowią wyraźnie odrębne zadania (art. 7 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o AMW) od zadania prowadzenia działalności gospodarczej (art. 7 ust. 1 pkt 7 ustawy o AMW), a możliwość realizacji działalności gospodarczej została ograniczona do sytuacji, gdy potrzeba jej prowadzenia wynika z potrzeb bezpieczeństwa i obronności państwa (art. 7 ust. 2 ustawy o AMW). (...) Podkreślenia wymaga okoliczność, że, jak wynika z przywołanych wyżej przepisów ustawy o AMW, wolą ustawodawcy nie było od początku, tj. od uchwalenia ustawy o AMW i powstania połączonej Agencji Mienia Wojskowego, wytworzenie na gruncie ustawy o AMW sytuacji, w której Agencja jest traktowana jak podmiot prowadzący działalność gospodarczą w zakresie realizacji zadań własnych z zakresu gospodarowania lub obrotu nieruchomościami, a powierzonych jej nieruchomości - jako związanych z taką działalnością. Intencją ustawodawcy nie było spowodowanie, aby Agencja uiszczała podatki od nieruchomości w najwyższych stawkach, powodując tym samym zwiększone przychody budżetów gmin, kosztem wydatkowania środków Agencji przeznaczonych na realizację zadań na rzecz resortu obrony narodowej powierzonych Agencji. Aktualne "zwiększone" przychody gmin z tytułu podatków od nieruchomości uiszczanych przez Agencję w stawkach jak od nieruchomości związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej należy ocenić nie jako zamierzony efekt ustawodawcy, lecz efekt występujący wbrew jego woli, na skutek wykładni przepisów, jaka wytworzyła się w toku funkcjonowania Agencji. (...) dodanie w art. 9 w ust. 1 pkt 9 i 10 - w celu uniknięcia rozstrzygnięć niekorzystnych dla Agencji lub dalszych sporów sądowych stało się konieczne sformułowanie przepisów, które wyraźniej niż dotychczas podkreślają, że zadanie prowadzenia działalności gospodarczej przez Agencję jest zadaniem odrębnym od zadań związanych z gospodarką nieruchomościami. Środki pozyskiwane przez Agencję z zagospodarowania nieruchomości są przeznaczane na realizację zadań Agencji na rzecz obronności i bezpieczeństwa państwa."

Jakkolwiek powołana nowelizacja zawarta w ustawie z 17 sierpnia 2023 r. i cytowane wyżej fragmenty uzasadnienia do jej projektu nie mają bezpośredniego znaczenia dla oceny zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku Sądu I instancji, to jednak potwierdzają, że szerokie uznawanie Agencji Mienia Wojskowego za przedsiębiorcę przed wejściem w życie powołanej nowelizacji było obarczone błędem interpretacyjnym, zwłaszcza że taka ocena nie była jednolita także w sądowej praktyce orzeczniczej.

W związku z tym, literalna treść art. 7 ustawy o Agencji Mienia Wojskowego obowiązująca w dniu wydania decyzji w niniejszej sprawie przez organ odwoławczy, nie uprawniała do uznania Agencji za przedsiębiorcę w zakresie gospodarowania nieruchomościami mieszkaniowymi przeznaczonymi na zaspokojenie ustawowych uprawnień żołnierzy zawodowych, którzy w tym zakresie mieli ustawowo sprecyzowane roszczenia w ramach stosunku służbowego.

Należy więc w pełni podzielić ocenę prawną Sądu I instancji i jego wytyczne co do konieczności ustalenia, czy przedmiot zaskarżonych decyzji jest objęty ustawowym zadaniem Agencji Mienia Wojskowego nie stanowiącym działalności gospodarczej. W tym kontekście zarzuty kasacyjne okazały się niewystarczające do uchylenia zaskarżonego wyroku.

Z tych względów, na podstawie art. 184 ppsa w zw. z art. 193 zdanie drugie ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania sądowoadministracyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 ppsa i art. 205 § 2 ppsa.