Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 maja 2016 r. sygn. akt II SA/Wa 1949/15, oddalił skargę D. K. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji.
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
D. K. pełnił służbę w Wydziale [...] Komendy Miejskiej Policji w [...].
Komendant Wojewódzki Policji w [...] rozkazem personalnym z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2015 r., poz. 355 ze zm. - dalej jako "ustawa o Policji") oraz art. 108 § 1 k.p.a., zwolnił D. K. z dniem 31 lipca 2015 r. ze służby w Policji ze względu na ważny interes służby, nadając swej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że postępowanie w sprawie zwolnienia D. K. ze służby w Policji zostało wszczęte po uzyskaniu informacji o tym, że w dniu 19 kwietnia 2014 r. wymieniony policjant uczestniczył w zdarzeniu drogowym, podczas którego kierował pojazdem marki [...], posługując się tablicami rejestracyjnymi o niemieckim wyróżniku [...] zamiast przyporządkowanymi do samochodu tablicami rejestracyjnymi nr [...]. W toku dalszych czynności ustalono, że pojazd stanowi współwłasność D. K. i jego ojca P. K. Ponadto ustalono, że: 1) wyrokiem Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] grudnia 2014 r., sygn. akt [...], D. K. został uznany winnym czynu przewidzianego w art. 92a Kodeksu wykroczeń w zw. z art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym polegającego na tym, że w dniu 3 marca 2014 r., kierując pojazdem marki [...] o nr rej. [...] nie zastosował się do ograniczenia prędkości w ten sposób, że na obszarze zabudowanym, na odcinku, na którym obowiązuje ograniczenie prędkości do 50 km/h, kierował pojazdem z prędkością 111 km/h, 2) wyrokiem Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] listopada 2014 r., sygn. akt [...] D. K. został uznany winnym tego, że w dniu 3 marca 2014 r., kierując pojazdem marki [...] o nr rej. [...] nie zastosował się do ograniczenia prędkości w ten sposób, że na obszarze zabudowanym kierował pojazdem z prędkością 109 km/h, przekraczając dozwoloną prędkość o 59 km/h, tj. czynu przewidzianego w art. 92a Kodeksu wykroczeń w zw. z art. 20 ust. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym;
3) wyrokiem Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. sygn. akt [...], D. K. został uznany winnym tego, że w dniu 3 marca 2014 r., kierował pojazdem marki [...], posługując się tablicami o niemieckich numerach rejestracyjnych [...], pomimo braku dopuszczenia tego pojazdu do ruchu, tj. wykroczenia przewidzianego w art. 94 § 2 Kodeksu wykroczeń w zw. z art. 71 ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym;
4) wyrokiem Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] lutego 2015 r. sygn. akt [...], D. K. został uznany winnym tego, że w dniu 3 marca 2014 r. kierował samochodem marki [...] o nr rej. [...], bez oryginalnych tablic rejestracyjnych, montując w ich miejsce tablice o wyróżniku [...], tj. wykroczenia przewidzianego w art. 97 Kodeksu wykroczeń w zw. z art. 71 pkt 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym. D. K. w dniu 11 lipca 2014 r. został również ukarany mandatem karnym za popełnienie w dniu 15 kwietnia 2014 r. wykroczenia przewidzianego w art. 97 Kodeksu wykroczeń, tj. czynu polegającego na założeniu niemieckich tablic rejestracyjnych na samochód marki [...] o nr rej. [...]. W ocenie organu policjant świadomie zamontował w swoim samochodzie niemieckie tablice rejestracyjne, aby uniknąć odpowiedzialności za popełnione wykroczenia drogowe. Powyższe okoliczności, zdaniem organu, uzasadniają rozwiązanie z D. K. stosunku służbowego na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. Policjant popełnił szereg wykroczeń polegających na niezastosowaniu się do ograniczeń prędkości oraz kierowaniu pojazdem bez oryginalnych tablic rejestracyjnych. Takie zachowanie policjanta należy ocenić jako wysoce karygodne i szczególnie naganne. Funkcjonariusz zmieniając tablice rejestracyjne oraz dodatkowo zasłaniając twarz przed fotoradarem, działał bowiem umyślnie, z premedytacją oraz w celu uniknięcia odpowiedzialności za popełnione wykroczenia. Taka postawa policjanta wskazuje, że świadomie ignorował on normy prawne obowiązujące w polskim prawie, a ponadto nie przejawiał gotowości podporządkowania się szczególnej dyscyplinie służbowej obowiązującej w formacji. W tej sytuacji nie jest możliwe kontynuowanie przez niego służby bez uszczerbku dla ważnych interesów i wizerunku Policji.
Komendant Główny Policji, po rozpatrzeniu odwołania D. K., rozkazem personalnym z dnia [...] września 2015 r. nr [...], utrzymał w mocy rozkaz personalny organu I instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy podkreślił, że D. K. przez ponad pięć lat, aż do dnia zwolnienia ze służby, pełnił służbę w strukturach Wydziału [...] Komendy Miejskiej Policji w [...]. W dniu 29 kwietnia 2011 r. w Centrum Szkolenia Policji w [...] ukończył kurs specjalistyczny w zakresie ruchu drogowego. Miał zatem zdecydowanie większą od przeciętnego uczestnika ruchu drogowego wiedzę na temat przepisów prawa obowiązujących w tym zakresie oraz wiedzę na temat mechanizmów dotyczących wykrywania sprawców przestępstw i wykroczeń w ruchu drogowym. Policjant przez ponad pół roku poruszał się pojazdem, który pomimo zarejestrowania w Polsce, miał zamontowane niemieckie tablice rejestracyjne. Trudno dać wiarę, że funkcjonariusz postępował tak tylko ze względu na to, że pojazd "lepiej się prezentował na zagranicznych numerach rejestracyjnych" a nie w celu uniknięcia odpowiedzialności za naruszenia przepisów drogowych.
Ponadto policjant nie stosował się do ograniczeń prędkości, co wskazuje na to, że prowadził samochód po drodze publicznej całkowicie lekceważąc zasady bezpieczeństwa i przepisy ruchu drogowego. Z karty opisu stanowiska pracy D. K. wynika, że do zakresu jego obowiązków należało m.in. reagowanie na wszelkie wykroczenia popełniane przez uczestników ruchu drogowego oraz stosowanie wobec nich represji zgodnie z obowiązującym prawem. Popełnianie wykroczeń w ruchu drogowym przez policjanta Wydziału Ruchu Drogowego jest zdarzeniem nagannym w odbiorze społecznym oraz nie licuje z honorem, godnością i dobrym imieniem Policji. Funkcjonariusz, który lekceważy przepisy Prawa o ruchu drogowym, nie może cieszyć się nieposzlakowaną opinią i zaufaniem. Służba w Policji jest szczególnym rodzajem służby publicznej. Pełniący ją funkcjonariusze podlegają określonym wymogom. Skoro D. K. przestał spełniać te wymogi (tracąc między innymi nieposzlakowaną opinię), to organ I instancji miał podstawy do przyjęcia, że ważny interes służby przemawiał za podjęciem decyzji o zwolnieniu policjanta ze służby.
Pozostawienie policjanta w służbie wpłynęłoby bowiem na pogorszenie wizerunku Policji, która mogłaby być postrzegana jako formacja tolerująca w swoich szeregach ludzi sprzeniewierzających się wartościom, które w sposób bezwzględny powinny być przez tę formację chronione. Wpłynęłoby to także na innych policjantów, od których wymaga się, aby sprostali stawianym im wysokim wymaganiom etyczno-moralnym. Nie pozostałoby to również bez wpływu na wizerunek formacji. Policja prowadząc m.in. działania zmierzające do poprawy bezpieczeństwa na drogach oraz w sposób bezwzględny ścigając sprawców wykroczeń drogowych, nie może tolerować w swoich szeregach funkcjonariuszy, którzy w tak lekceważący sposób podchodzą do przepisów ruchu drogowego.
Organ odwoławczy stwierdził ponadto, iż Komendant Wojewódzki Policji w [...] zasadnie nadał swej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności z uwagi na ważny interes społeczny przejawiający się szczególnym statusem i zadaniami Policji. Formacja ta ma bowiem służyć społeczeństwu i jest przeznaczona do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz utrzymania bezpieczeństwa i porządku publicznego. Jest zatem jedną z instytucji, której szczególna rola i zhierarchizowana struktura wymaga skutecznego i prawidłowego działania. Z powyższych względów koniecznym było niezwłoczne rozwiązanie stosunku służbowego z policjantem, który popełnił czyny o charakterze uniemożliwiającym kontynuowanie służby, bez uszczerbku dla jej ważnych interesów.
Decyzję Komendanta Głównego Policji D. K. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze zarzucił naruszenie: 1) art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji poprzez jego błędne zastosowanie oraz 2) art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 78 i art. 80 k.p.a.
Komendant Główny Policji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego rozkazu personalnego.
Powołanym na wstępnie wyrokiem z dnia 24 maja 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej jako "P.p.s.a.") oddalił skargę D. K. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że materialnoprawną podstawę zwolnienia skarżącego ze służby stanowił art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. Z treści tego przepisu wynika, że decyzje podejmowane na tej podstawie mają charakter uznaniowy. Stąd takie rozstrzygnięcia powinny uwzględnić zarówno interes społeczny, jak i słuszny interes skarżącego. Przy zwolnieniu policjanta ze służby, z powołaniem się na wskazany przepis, organ powinien uwzględnić okoliczności konkretnego przypadku, dotyczące zachowania się policjanta w służbie i w życiu prywatnym, bądź zdarzenia, które uniemożliwiają lub utrudniają pełnienie służby.
W judykaturze, w doktrynie oraz w praktyce przyjmuje się, że na podstawie cytowanego przepisu można zwolnić tych funkcjonariuszy, którzy w ocenie przełożonych nie powinni z przyczyn pozamerytorycznych pełnić dalej służby, ale nie można ich zwolnić na innej podstawie prawnej. W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że skarżący wielokrotnie dopuścił się popełnienia licznych wykroczeń z powodu naruszenia przepisów ruchu drogowego, za co był karany w postępowaniu mandatowym i sądowym. Sam fakt popełnienia wykroczenia przez funkcjonariusza Policji, choć naganny, może spotkać się ze zrozumiem w odbiorze społecznym. Jednakże w tym wypadku okoliczności, w jakich doszło do popełniania wykroczeń oraz skala zjawiska powoduje, iż sprawca na tolerancję nie mógł już liczyć. Znamienne w sprawie jest to, iż skarżący, który miał wieloletnim staż w Wydziale Ruchu Drogowego KMP w [...] i który ukończył kursy specjalistyczne, po służbie świadomie zmieniał tablice rejestracyjne w samochodzie, który prowadził z dużą prędkością w terenie zabudowanym.
Czynił to przy tym w celu uniknięcia odpowiedzialności za wykroczenia drogowe. Taka postawa z pewnością nie licuje z wizerunkiem policjanta, sprzeniewierza się wartościom określonym w rocie ślubowania i zasługuje na napiętnowanie. W oczach opinii publicznej nie jest wiarygodny funkcjonariusz, który w czasie pełnienia służby ma egzekwować prawo, a po służbie, już jako "pirat drogowy", to prawo narusza i czyni starania, aby uniknąć odpowiedzialności za popełnione czyny. Nie można zgodzić się z twierdzeniem skarżącego, iż jego zachowanie (szybka jazda samochodem na niemieckich tablicach rejestracyjnych) miało charakter incydentalny.
Należy mieć na uwadze, że chociaż w istocie większość wykroczeń popełnionych w terenie zabudowanym przyrządy pomiarowo-kontrolne zarejestrowały w dniu 3 marca 2014 r., to jednak zamianę tablic rejestracyjnych odnotowano również w dniu 15 i 19 kwietnia 2014 r. Tłumaczenie skarżącego, iż zakładał inne tablice rejestracyjne do własnego pojazdu tylko dlatego, aby jego samochód "wyglądał lepiej na niemieckich numerach rejestracyjnych", jest co najmniej niewiarygodne. Doświadczenie życiowe przeczy takiemu twierdzeniu, wręcz nakazuje uznać je wyłącznie za przyjętą przez stronę linię obrony. Stąd też dopuszczenie dowodu z przesłuchania świadka - ojca skarżącego, na okoliczność wyjaśniania powodów, jakimi kierował się funkcjonariusz zamieniając tablice rejestracyjne w pojeździe, było niecelowe i niczego istotnego dla wyjaśnienia okoliczności sprawy by nie wniosło.
Zdaniem WSA w Warszawie powyższe okoliczności bezspornie wskazują, że skarżący swymi czynami dowiódł, iż nie spełnił on wszystkich wymienionych w art. 25 ust. 1 ustawy o Policji cech, którymi powinien legitymować się funkcjonariusz Policji. Dotychczasowa nienaganna służba skarżącego w Policji nie może zniwelować nieakceptowanego w szeregach tej formacji, zachowania się poza służbą. Nie do przyjęcia jest by wzorowy funkcjonariusz w służbie stawał się w czasie wolnym od służby "piratem drogowym", któremu w świetle obowiązujących przepisów należałoby odebrać prawo jazdy za przekroczenie dopuszczalnej prędkości o ponad 50 km/h w terenie zabudowanym (art. 135 ust. 1 pkt 1a lit. a ustawy Prawo o ruchu drogowym). Policja w odbiorze społecznym nie jest wiarygodna, gdy z jednej strony domaga się zaostrzenia kar dla kierowców znacznie przekraczających prędkość, co jest najczęstszą przyczyną wypadków drogowych, a ponadto rygorystycznie egzekwuje obowiązujące w tym zakresie przepisy, z drugiej zaś strony toleruje takie naganne zachowanie u swego funkcjonariusza.
Zatem zgodzić się należy z organem, że każde naruszenie prawa przez funkcjonariusza Policji, którego podstawowym obowiązkiem jest ochrona praworządności oraz ochrona obywateli przed działaniem sprzecznym z obowiązującym porządkiem prawnym, siłą rzeczy budzi opór i sprzeciw społeczny. Policjantów obowiązują szczególnie rygorystyczne wymagania w zakresie przestrzegania prawa i zasad etycznych. Powinni oni zachowywać się zgodnie z rotą złożonego ślubowania (art. 58 ustawy o Policji) oraz tak postępować, aby umacniać powagę i zaufanie do pełnionych funkcji. W konsekwencji powinni oni unikać sytuacji, które godziłyby w dobre imię Policji.
Z powyższych względów, zdaniem Sądu I instancji, decyzja organu o zwolnieniu skarżącego ze służby w Policji znajduje pełne uzasadnienie. Zdarzenia opisane w zaskarżonej decyzji odbierają skarżącemu rękojmię niezbędną do wykonywania obowiązków funkcjonariusza Policji, ponieważ trudno sobie wyobrazić, aby osoba wielokrotnie naruszająca prawo, mogła skutecznie pilnować przestrzegania przepisów przez inne osoby. Sprawne działanie Policji opiera się bowiem na zaufaniu społecznym, podbudowanym szczególnymi wymogami, jakim musi sprostać każdy funkcjonariusz Policji. Są nimi w szczególności: niekaralność, nieposzlakowana opinia, zdyscyplinowanie, praworządność, gotowość do przestrzegania ustanowionych standardów etycznych oraz dbałość o honor, godność i dobre imię Policji. Policja jest uzbrojoną formacją służącą społeczeństwu i przeznaczoną do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz do utrzymywania bezpieczeństwa i porządku publicznego.
Jej szczególna rola i zhierarchizowana struktura wymaga od funkcjonariuszy szczególnej dyscypliny, a także bezwzględnego przestrzegania prawa oraz innych norm i zasad obowiązujących w życiu społecznym. Przeciwdziałanie odmiennym zachowaniom ma stanowić fundament budowania zaufania do Policji w opinii publicznej, zwłaszcza, że wiele przyznanych tej formacji prerogatyw łączy się z ingerowaniem w sferę wolności i praw obywatelskich. Funkcjonariusze Policji, aby móc skutecznie wykonywać swoje obowiązki służbowe, muszą pozostawać poza jakimikolwiek podejrzeniami o prowadzenie działalności sprzecznej z prawem. Podejrzenia funkcjonariusza Policji o zachowania karalne, zaprzeczające przyjętym zobowiązaniom, narażają dobre imię służby, którego utrzymanie składa się na treść ważnego interesu służby.
W niniejszej sprawie, w ocenie WSA w Warszawie, organ w sposób prawidłowy przeprowadził postępowanie administracyjne, zapewniając skarżącemu czynny udział w postępowaniu. Przed wydaniem zaskarżonego rozkazu personalnego, organ w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy oraz dokonał oceny dowodów z zachowaniem reguł określonych w k.p.a. Analiza uzasadnienia zaskarżonego rozkazu personalnego w żadnym stopniu nie wskazuje, aby organ przekroczył granice swobodnej oceny dowodów. Poza tym zasadnym było nadanie zaskarżonemu rozkazowi personalnemu rygoru natychmiastowej wykonalności z uwagi na ważny interes służby, tożsamy z interesem społecznym, polegający na konieczności niezwłocznego zapewnienia ciągłości wykonywania zadań Policji, a także ochrony honoru, godności i dobrego imienia służby.
Od powyższego orzeczenia WSA w Warszawie skargę kasacyjną złożył D. K., reprezentowany przez adwokata. Zaskarżonemu wyrokowi D. K. zarzucił naruszenie:
- 1. art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że zachodzi "ważny interes służby" warunkujący konieczność zwolnienia skarżącego ze służby, pomimo iż zgromadzony materiał dowodowy nie dawał podstaw do uznania, że skarżący w sposób świadomy i ciągły naruszał porządek prawny, gdyż wszystkie wykroczenia popełnił jednego dnia, tj. 3 marca 2014 r., a organ ma w swej dyspozycji szereg środków dyscyplinujących, których zastosowanie w wystarczającym stopniu mogłoby zapewnić ochronę interesu służby i jednostki;
- 2. art. 25 ust. 1 ustawy o Policji poprzez jego błędną interpretację i stwierdzenie, że skarżący nie spełnił cech wskazanym w tym przepisie.
Ponadto skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. poprzez nieuchylenie decyzji wydanej przez organ I instancji pomimo: a) błędnego zastosowania art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji; b) błędnej interpretacji art. 25 ust. 1 ustawy o Policji i ustalenia, że skarżący nie spełnia cech wskazanych w tym przepisie; c) naruszenia art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. w zw. z art. 78 k.p.a. polegającego na zaniechaniu dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy i braku wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, w szczególności zaś na oddaleniu wniosków o przeprowadzenie dowodu z przesłuchania skarżącego oraz świadka P. K. na skutek nieprawidłowego przyjęcia, że przedmiotem dowodu miały być okoliczności niemające znaczenia dla sprawy; d) naruszenia art. 80 k.p.a., tj. przekroczenia granic swobodnej oceny dowodów, które przybrało w niniejszej sprawie cechy arbitralne, przejawiające się w nieuwzględnieniu okoliczności, że skarżący wzorowo pełnił służbę i posiada dobrą opinię, a zatem istnieje w stosunku do niego pozytywna prognoza co do dalszego przestrzegania prawa i porządku prawnego oraz prawidłowego wykonywania obowiązków służbowych; e) naruszenia art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania do organów władzy publicznej; e) naruszenia art. 108 § 1 k.p.a. przez nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności, pomimo że w okolicznościach sprawy brak było przesłanek warunkujących konieczność nadania decyzji takiego rygoru; f) naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 i 3 oraz art. 138 § 2 k.p.a. przez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, pomimo naruszenia przezeń wskazanych przepisów postępowania; g) naruszenia art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów i przyjęcie, iż skarżący swym zachowaniem "dał wyraz ignorowania prawa przez co stracił zaufanie społeczne", jak również uznanie, iż pozostawienie skarżącego w służbie wpłynęłoby na innych policjantów w sposób demotywujący oraz demoralizujący, mimo iż z materiału dowodowego sprawy nie wynika, ażeby popełnione przez skarżącego wykroczenia, miały ujemny wpływ na pozostałych funkcjonariuszy oraz powodowały zakłócanie działalności Komendy Miejskiej Policji w [...]; h) naruszenia art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. w z w. z art. 78 k.p.a. poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy oraz brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz uznanie przez organ II instancji, że organ I instancji w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy w sprawie, mimo że wniosek o przeprowadzenie dowodu z przesłuchania skarżącego, i świadka P. K. został oddalony, co doprowadziło do dowolnego przyjęcia, że odwołanie skarżącego nie zasługiwało na uwzględnienie, a zaskarżony rozkaz personalny został wydany w oparciu o niepełny materiał dowodowy; i) naruszenia art. 7 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie okoliczności, że skarżący dotąd wzorowo pełnił służbę i posiada dobrą opinię, a zatem istnieje w stosunku do niego pozytywna prognoza co do dalszego przestrzegania prawa i porządku prawnego oraz prawidłowego wykonywania obowiązków służbowych; j) naruszenia art. 7 k.p.a. poprzez załatwienie sprawy tylko z uwzględnieniem interesu społecznego (Policji) z pominięciem rozważenia okoliczności przemawiających za uwzględnieniem interesu skarżącego oraz poprzez nieuwzględnienie okoliczności, że oskarżony przez ponad pięć lat pełnił w sposób wzorowy służbę, a do zdarzeń, które stanowią podstawę wydanego rozkazu doszło jednego dnia, tj. 3 marca 2014 r., o czym oskarżony od razu po wydanych wyrokach powiadomił Komendę Miejską Policji w [...].
W związku z powyższymi zarzutami skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz rozkazu personalnego z dnia [...] września 2015 r. i rozkazu personalnego z dnia [...] lipca 2015 r., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Jednocześnie skarżący kasacyjnie domagał się zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych. Wniósł ponadto o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że do wykroczeń popełnionych przez skarżącego doszło jednego dnia, tj. 3 marca 2014 r. Skarżący w trakcie postępowań sądowych o wykroczenia nie próbował unikać swojej odpowiedzialności za popełnienie tych czynów. Po zapadnięciu wyroków od razu poinformował Komendę Miejską Policji w [...] o popełnieniu wykroczeń. W sprawie nie ustalono, aby skarżący popełnił inne wykroczenia, co wskazuje na to, że przekroczenie prędkości było jednorazowym zdarzeniem. Z powyższego nie można wyciągać wniosku co do utraty zaufania społecznego oraz co do możliwości demotywującego lub demoralizującego wpływu na innych policjantów. Organ przy podejmowaniu decyzji powinien uwzględnić okoliczność ponad pięcioletniej wzorowej służby skarżącego w Policji. Dlatego trudno uznać, iż popełnienie przez skarżącego wykroczeń spowodowało, że dalsze pozostawanie policjanta w służbie nie jest możliwe oraz że ważny interes służby został w sprawie naruszony.
Organ podejmując decyzję o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby jest zobowiązany każdy przypadek zbadać indywidualnie. W niniejszej sprawie Komendant Wojewódzki Policji w [...] ograniczył się w istocie do stwierdzenia, że skoro skarżący dopuścił się popełnienia wykroczeń w dniu 3 marca 2014 r., to nie jest on w stanie podporządkować się dyscyplinie służbowej. Wniosek taki jest zdecydowanie zbyt daleko idący. Jednorazowe popełnienie wykroczeń w ponad pięcioletnim okresie pełnienia służby powinno świadczyć o czymś wręcz odwrotnym. W trakcie postępowania przed organem I instancji nie próbowano nawet przesłuchać strony, wskazanego świadka, czy innych funkcjonariuszy Policji w celu ustalenia m.in. stosunku skarżącego do popełnionych wykroczeń, dokładnego okresu, w jakim poruszał się pojazdem ze zmienionymi tablicami, częstotliwości wykorzystywania tego pojazdu, a także stosunku innych funkcjonariuszy do skarżącego w obliczu stawianego przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] zarzutu demoralizacji i demotywacji, a także dezorganizacji pracy w Policji.
Organ w świetle nienagannej dotąd służby skarżącego nie rozważył również możliwości zastosowania innych środków o charakterze dyscyplinarnym. Dopiero ocena wskazanych dowodów umożliwiłaby stwierdzenie, czy w rzeczywistości zachowanie D. K. i jego dalsze pozostawanie w służbie nie stoi w sprzeczności z ważnym interesem służby, a także czy D. K. utracił przymiot "nieskazitelnego charakteru". Użyte w art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji sformułowanie "można zwolnić" oznacza, że zwolnienie policjanta w oparciu o tę podstawę prawną ma charakter fakultatywny. Skoro kwestia zwolnienia policjanta ze służby pozostawiona została uznaniu organu zwalniającego, to organ ten obowiązany był ocenić zebrany w sprawie materiał dowodowy oraz rozważyć wszystkie okoliczności mogące mieć w sprawie zastosowanie, a nie tylko niektóre z nich.
Nie można zgodzić się twierdzeniem, że zwolnienie D. K. ze służby było usprawiedliwione ze względu na społeczne postrzeganie popełnionego przez niego czynu. Zdarzenia z udziałem skarżącego nigdy nie zdobyły bowiem medialnego zainteresowania. Trudno zatem mówić o istnieniu jakiejkolwiek opinii społeczeństwa o tym konkretnym funkcjonariuszu, a co dopiero o negatywnym postrzeganiu tego policjanta i całej Policji. W zgromadzonym materiale dowodowym brak jest jakichkolwiek dowodów na to, ażeby popełnione wykroczenia miały aż tak drastyczny i ujemny wpływ.
Z kolei wpływ na powstanie negatywnego wizerunku Policji wśród społeczeństwa jest jedną z przesłanek uznania "ważnego interesu służby". Skoro z materiałów zgromadzonych w sprawie nie wynika, jakoby dalsze pozostawanie D. K. w służbie miało spowodować utratę zaufania społeczeństwa do Policji, to nie można uzasadniać istnienia "ważnego interesu służby" taką przesłanką.
Skarżący kasacyjnie podkreślił, że w sprawie istotne jest, iż organ odwoławczy w żaden sposób nie odniósł się do analizy interesu strony. Chociaż rozstrzygnął, że interes ten ma mniejsze znaczenie, niż interes społeczny. Skarżący nie dopuścił się czynu o znamionach przestępstwa. Popełnił jedynie wykroczenia, za które uiścił kary grzywny. Organ II instancji wziął tylko pod uwagę negatywne okoliczności sprawy, tj. wyroki sądów. Nie uwzględnił natomiast przesłanek przemawiających za zastosowaniem łagodniejszej z kar dyscyplinarnych, znacząco mniej uciążliwych dla skarżącego, np. kary nagany, wyznaczenia na niższe stanowisko służbowe, czy też kary obniżenia stopnia.
Odnosząc się zaś do kwestii nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, skarżący kasacyjnie wskazał, że organ I instancji nie wyjaśnił dostatecznie, dlaczego zdecydował się zastosować taką instytucję. Samo powoływanie się na szczególny status i działania Policji nie uzasadnia stosowania instytucji natychmiastowej wykonalności. Organ I instancji wskazując, że zadania Policji winny sprawować jedynie osoby spełniające warunki określone w ustawie ma niewątpliwie rację, pomija jednak okoliczność, że skarżący jest przekonany, że warunki te nadal spełnia. Popełnienie wykroczenia nie przesądza, jego zdaniem, o utracie przez niego tych właściwości, które stanowią o możliwości pełnienia zawodu policjanta. Dlatego też nie można uznać, że zaszły jakiekolwiek okoliczności warunkujące możliwość zastosowania rygoru natychmiastowej wykonalności. Tym bardziej, że decyzja o zwolnieniu D. K. ze służby nie była związana z koniecznością przeciwdziałania negatywnym skutkom obniżenia zaufania społecznego do Policji i policjantów, wręcz przeciwnie to właśnie wydanie decyzji spowodowało obniżenie zaufania do Policji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż żaden ze sformułowanych w niej zarzutów nie jest oparty na usprawiedliwionych podstawach.
Naczelny Sąd Administracyjny za bezzasadny uznał przede wszystkim zarzut naruszenia art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. Zgodnie z tym przepisem z policjantem można rozwiązać stosunek służbowy, gdy wymaga tego ważny interes służby. Użycie w powołanym przepisie zwrotu "można zwolnić ze służby" oznacza, że rozwiązanie stosunku służbowego na tej podstawie ma charakter fakultatywny, a decyzje w tym zakresie podejmowane są w ramach uznania administracyjnego. W orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie przyjmuje się, że kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym ma ograniczony zakres. Sprowadza się ona do zbadania, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, to jest czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu okoliczności istotnych dla sprawy. Sądowoadministracyjna kontrola decyzji uznaniowych nie może natomiast wkraczać w celowość lub słuszność wyborów dokonanych przez organy administracji.
Tym samym nie obejmuje ona oceny, w jaki sposób organy, realizując określoną politykę stosowania prawa, wypełniają treść pozasystemowych kryteriów słusznościowych czy celowościowych (por. m. in. wyrok NSA z dnia 19 maja 2011 r. sygn. akt I OSK 301/11). W konsekwencji w sprawach dotyczących fakultatywnego zwolnienia funkcjonariusza ze służby sądy administracyjne badają jedynie, czy decyzja o rozwiązaniu stosunku służbowego nie jest arbitralna lub podjęta przy użyciu niedozwolonych kryteriów. Nie mogą natomiast wkraczać w kompetencje właściwych organów i przesądzać o tym, czy dana osoba powinna nadal pozostać policjantem, czy też słuszne było wykluczenie jej z grona funkcjonariuszy tej formacji.
Rozwiązanie stosunku służbowego na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji wymaga wykazania, że zastosowanie instytucji przewidzianej w tym przepisie było niezbędne z uwagi na "ważny interes służby". W powołanym artykule i innych przepisach ustawy nie zdefiniowano określenia "ważny interes służby". Nie zawarto tam też żadnych wskazówek dotyczących interpretacji tego pojęcia. Oznacza to, że istnienie przesłanki "ważnego interesu służby" musi być rozważane na tle stanu faktycznego określonej sprawy oraz z uwzględnieniem przepisów regulujących cele i zadania Policji oraz szczególny status funkcjonariuszy tej formacji.
Ponadto w rachubę może wchodzić jedna realnie istniejąca przyczyna albo szereg okoliczności czy zdarzeń świadczących o tym, że dalsze pozostawanie policjanta w służbie nie jest możliwe. Stwierdzenie nieprzydatności policjanta do służby nie musi przy tym ograniczać się wyłącznie do przypadków naruszenia obowiązków zawodowych w czasie pełnionej służby. Może być ono również uzasadnione każdym innym zachowaniem policjanta, nawet w czasie wolnym od służby, jeżeli takie zachowanie uniemożliwia kontynuowanie służby bez uszczerbku dla jej ważnych interesów (wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 1999 r. sygn. akt II SA 426/99, LEX 47389).). W omawianym trybie dopuszczalne jest zatem rozwiązanie stosunku służbowego z policjantem, który w ocenie przełożonych nie powinien pełnić służby z różnych przyczyn pozamerytorycznych i nie można zwolnić go ze służby na innej podstawie prawnej określonej w ustawie o Policji.
Zdaniem Naczelnego Sadu Administracyjnego Sąd I instancji zasadnie przyjął, że organy orzekające w niniejszej sprawie w sposób dostateczny wykazały, że z uwagi na ważny interes służby uzasadnione było rozwiązanie z D. K. stosunku służbowego, a tym samym, że spełniona została przesłanka do zwolnienia policjanta ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji.
D. K. był funkcjonariuszem Policji. Formacja ta, jak wynika z art. 1 ust. 1 ustawy o Policji, powołana została między innymi do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz do utrzymywania bezpieczeństwa i porządku publicznego. Do jej podstawowych zadań należy między innymi zapobieganie łamaniu prawa, wykrywanie przestępstw i wykroczeń oraz ściganie ich sprawców. Realizacja tak ważnych funkcji wymaga, aby funkcjonariuszami Policji były osoby nie tylko o wymaganych kwalifikacjach merytorycznych, ale również i etycznych, cieszące się nieposzlakowaną opinią, bezwzględnie przestrzegające obowiązującego prawa. Nierespektowanie obowiązującego porządku prawnego, w tym popełnianie zarówno przestępstw jak i wykroczeń, jest zachowaniem niegodnym każdego policjanta, ewidentnie sprzecznym z rotą złożonego ślubowania, a ponadto zachowaniem nagannym w odbiorze społecznym, podważającym dobre imię i autorytet macierzystej formacji.
W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że D. K. został skazany lub ukarany mandatem za popełnienie 6 wykroczeń w ruchu drogowym. Skarżący w sytuacji zapadłych w jego sprawach prawomocnych wyroków oraz przyjęcia mandatów, co oczywiste, nie kwestionował faktu popełnienia przypisanych mu wykroczeń. Jednocześnie jednak nie dostrzegał wagi powstałego w ten sposób problemu, starając się cały czas umniejszyć naganność swego zachowania oraz twierdząc, że wykroczenia miały charakter wyłącznie incydentalny. Związane były bowiem z jednym tylko zdarzeniem, jakie miało miejsce w dniu 3 marca 2014 r. Tymczasem skarżący wykroczenia popełnił nie tylko w dniu 3 marca 2014 r., ale także w dniu 15 kwietnia 2014 r. i w dniu 19 kwietnia 2014 r. Oczywistym zatem jest, że prowadzenie przez niego samochodu w ruchu drogowym bez wymaganych, oryginalnych tablic rejestracyjnych, z zamontowanymi w ich miejsce niemieckimi tablicami rejestracyjnymi, nie miało wcale charakteru jednorazowego incydentu.
Również niedostosowanie się przez skarżącego do ograniczeń prędkości nie było działaniem jednorazowym. W dniu 3 marca 2014 r. D. K. takie wykroczenie popełnił bowiem dwukrotnie, raz w godzinach porannych (godz. 6.27), a drugi raz w godzinach popołudniowych (godz. 15.13). Wykroczeń tych skarżący dopuścił się w terenie zabudowanym, poruszając się swym samochodem z prędkością ponad dwukrotnie wyższą od dozwolonej. W pierwszym przypadku skarżący prędkość przekroczył o 59 km a w drugim o 61 km.
Wszystkie wykroczenia zostały popełnione przez D. K. w czasie wolnym od służby. Okoliczność ta nie może mieć w sprawie istotnego znaczenia, bowiem funkcjonariusz Policji, o czym była mowa, musi zachowywać się godnie i respektować obowiązujące prawo nie tylko w czasie pełnienia służby ale także w życiu prywatnym. Zauważyć ponadto należy, że skarżący był funkcjonariuszem Wydziału Ruchu Drogowego Komendy Miejskiej Policji w [...]. W czasie 5-letniej służby we wskazanym Wydziale ukończył specjalistyczny kurs z zakresu ruchu drogowego. Musiały być mu zatem znane zasady dopuszczania pojazdów do ruchu drogowego i zasady obowiązujące w ruchu drogowym, a ponadto sankcje za nieprzestrzeganie powyższych zasad oraz zagrożenia, jakie dla uczestników ruchu drogowego stwarzają kierowcy przekraczający dopuszczalne prędkości. Jeżeli mimo to D. K. co najmniej dwukrotnie prowadził po drodze publicznej samochód z prędkością ponad dwukrotnie wyższą od dozwolonej, to – jak słusznie zaakcentowano w uzasadnieniach zaskarżonego wyroku oraz decyzji zwolnieniowych – takie jego zachowanie jako zupełnie nieodpowiedzialne nie mogło być w Policji tolerowane.
Takie zachowanie jest bowiem ewidentnym dowodem braku poszanowania przez skarżącego obowiązującego porządku prawnego, a nawet lekceważącego jego stosunku do prawa oraz do ochrony życia i zdrowia innych uczestników ruchu drogowego. Skoro skarżący nie zdawał sobie z tego sprawy, pozostając w błędnym przekonaniu, że inne zasady mają obowiązywać w stosunku do niego a inne do pozostałych uczestników ruchu drogowego, to również taka postawa dyskwalifikowała go jako policjanta. Podobnie należy ocenić zachowanie skarżącego w pozostałym zakresie. Jego wyjaśnienia w sprawie poruszania się pojazdem z niemieckim tablicami rejestracyjnymi są nie tylko całkowicie nieprzekonujące, ale wręcz zastanawiające. Nie do pomyślenia jest, aby policjant z kilkuletnim stażem w jednostce ruchu drogowego nie zdawał sobie sprawy, w jakim celu na samochodzie montowane są przypisane do pojazdu tablice rejestracyjne.
Niezależnie od tego czy D. K. rzeczywiście był przekonany, że chodzi tu wyłącznie lepszą prezentację samochodu oraz że w samochodzie uczestniczącym w ruchu drogowym mogą być montowane dowolne tablice rejestracyjne, to fakt, że skarżący powoływał się w ogóle na takie okoliczności i próbował nimi usprawiedliwiać swoje działanie, świadczy o tym, że jest on osobą zupełnie nieodpowiedzialną. Tym samym przełożeni skarżącego mieli uzasadnione podstawy do przyjęcia, że nie powinien być funkcjonariuszem nie tylko macierzystej jednostki ruchu drogowego ale w ogóle Policji.
Trafności takiego stanowiska – potwierdzonego dodatkowymi argumentami wskazanymi w uzasadnieniach decyzji organów orzekających w niniejszej sprawie oraz w pisemnych motywach zaskarżonego wyroku – w żaden sposób nie podważa fakt, że skarżący wcześniej prawidłowo wywiązywał się z obowiązków służbowych oraz że posiadał pozytywną opinię służbową. Ilość i charakter popełnionych przez D. K. wykroczeń oraz okoliczności jego działania wskazują, że skarżący utracił przymioty niezbędne do pozostania w gronie funkcjonariuszy Policji. Dobro służby oraz troska o umacnianie autorytetu, którym formacja ta cieszy się w społeczeństwie, wymagają, aby zadania Państwa powierzone Policji były wykonywane wyłącznie przez policjantów, których również postawa etyczna, nie tylko wiedza merytoryczna, nie budzi jakichkolwiek zastrzeżeń. Nie do przyjęcia jest sytuacja, że policjant powołany do zapobiegania i wykrywania patologii wśród innych osób, sam obowiązującego prawa nie przestrzega.
Przełożeni – w ramach przysługujących im środków prawnych – są uprawnieni do reagowania na każdy przypadek łamania prawa przez ich podwładnych, niezależnie od tego, czy naganne działania policjantów wyczerpują znamiona przestępstwa czy wykroczenia. Brak takiej reakcji przełożonych mógłby demoralizująco wpływać na innych funkcjonariuszy. Wszyscy policjanci muszą mieć świadomość, że nie stoją ponad prawem oraz że znaczna trwałość nawiązanego przez nich stosunku służbowego nie sięga tak daleko, by w Policji tolerować przypadki ewidentnego i wielokrotnego łamania prawa przez jej funkcjonariuszy oraz by wykazywać pobłażliwość dla zachowań nielicujących z honorem, godnością i dobrym imieniem służby.
Z tych względów Sąd I instancji nie miał jakichkolwiek podstaw, by zakwestionować stanowisko organów, które uznały, iż w okolicznościach niniejszej sprawy interes skarżącego nie mógł przeważać nad interesem społecznym oraz że ze względu na ważny interes służby uzasadnione było rozwiązanie z tym policjantem stosunku służbowego. Zatem chybiony jest zarzut niewłaściwego zastosowania art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji a także wytyk złamania art. 108 § 1 k.p.a. Oczywistym bowiem jest, że usunięcie z Policji funkcjonariusza, który nie respektuje obowiązującego porządku prawnego, leży w interesie zarówno omawianej formacji, jaki Państwa i wszystkich jego obywateli. Usprawiedliwionych podstaw nie ma ponadto zarzut dotyczący art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. Skoro w sprawie nie naruszono powołanego przepisu prawa materialnego, tj. z art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, to WSA w Warszawie nie miał podstaw do zastosowania instytucji przewidzianej w 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a.
Zamierzonego skutku nie mogły również odnieść pozostałe zarzuty sformułowane w skardze kasacyjnej a dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a w związku z wymienionymi przepisami postępowania administracyjnego. Wynikający z przepisów procedury administracyjnej obowiązek organu administracji publicznej sprowadza się do zgromadzenia dowodów mających znaczenie dla rozstrzygnięcia konkretnej sprawy i poczynienia w oparciu o nie niezbędnych ustaleń faktycznych. O tym, jakie ustalenia faktyczne są konieczne dla załatwienia sprawy, decydują prawidłowo wyłożone przepisy prawa materialnego, nie zaś subiektywne przekonanie strony. Żaden organ prowadzący postępowanie nie ma obowiązku przeprowadzenia wszystkich dowodów wnioskowanych przez stronę. Nie może on pominąć wskazywanych środków dowodowych jedynie wtedy, gdy nie zostały wyjaśnione sporne fakty mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.
Tak więc tylko nieustalenie okoliczności mających takie znaczenie dla sprawy można uznawać za naruszenie reguł procedowania, które mogłyby mieć wpływ na treść ustaleń faktycznych, a w konsekwencji na treść orzeczenia kończącego postępowanie w danej sprawie. W niniejszej sprawie organom nie można skutecznie zarzucić nieprzeprowadzenia dowodu z zeznań wskazanych przez skarżącego świadków. Ustalenie dokładnej daty zmiany tablic rejestracyjnych oraz osoby, która tego dokonała, było bowiem zbędne. W sprawie istotne było jedynie to, że skarżący w ruchu drogowym kilkakrotnie prowadził samochód, w którym zamiast oryginalnych zostały zamontowane niemieckie tablice rejestracyjne. Fakt ten w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego, w tym dołączonych do akt wyroków sądowych, nie budził jakichkolwiek wątpliwości. W sprawie nie doszło również do wadliwego ustalenia stanu faktycznego w pozostałym zakresie.
Wszystkie fakty, które miały istotne znaczenie, zostały przez organy prawidłowo ustalone i rozważone w sposób niezbędny dla rozstrzygnięcia sprawy. Policyjne organy zwolnieniowe decydując się na rozwiązanie z D. K. stosunku służbowego na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, zobowiązane były do wykazania zasadności zastosowanego trybu zwolnieniowego. Z powinności tej wywiązały się należycie. Także ocena tych ustaleń dokonana przez WSA w Warszawie nie może być uznana za niegodną z prawem.
Biorąc powyższe pod uwagę Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw należało oddalić. Dlatego NSA orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.