Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 29 czerwca 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (sygn. akt II SA/Gl 348/17) po rozpoznaniu sprawy ze skargi T. S. uchylił postanowienie Wojewody Śląskiego z dnia [...] lutego 2017 r. oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta Częstochowy z dnia [...] grudnia 2016 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości.
Powyższe rozstrzygnięcie zostało podjęte na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy.
Pismem z dnia 17 sierpnia 2015 r. T. S., działając jako spadkobierca H. S., wystąpił o zwrot wywłaszczonej nieruchomości położonej w [...].
Pismem z dnia 2 grudnia 2015 r. Prezydent Miasta Częstochowy (wyznaczony do rozpatrzenia ww. wniosku postanowieniem Wojewody Śląskiego z dnia [...] października 2015 r.) wezwał wnioskodawcę do uzupełnienie wniosku o prawomocne postanowienia sądu dotyczące nabycia spadku po byłym właścicielu wymienionych we wniosku nieruchomości oraz adresów osób wymienionych w postępowaniu spadkowym. W odpowiedzi pismem z dnia 10 grudnia 2015 r. T. S. wniósł o zawieszenie postępowania do czasu rozstrzygnięcia przez właściwy sąd zagadnienia wstępnego – prawomocnego stwierdzenia nabycia spadku, po byłym właścicielu – H. S. Decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. Prezydent Miasta Częstochowy na podstawie art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm.) odmówił zwrotu nieruchomości położonych w [...], nabytych na rzecz Państwa aktem notarialnym rep.
A. nr [...] z dnia 15 lipca 1976 r. Zdaniem organu prowadzenie postępowania o zwrot nieruchomości w trybie art. 136 ust. 3 ww. ustawy jest dopuszczalne tylko wówczas, gdy wniosek o zwrot pochodzi od wszystkich uprawnionych, tzn. od wszystkich współwłaścicieli lub ich spadkobierców legitymujących się dokumentami potwierdzającymi, iż są spadkobiercami poprzedniego właściciela. Ponieważ, mimo wezwania nie nastąpiło uzupełnienie wniosku i nie wystąpili z nim także pozostali współwłaściciele, nie mógł zostać on pozytywnie rozpatrzony. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. Wojewoda Śląski uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Zdaniem organu odwoławczego, pomimo braku wykazania przez T. S. interesu prawnego, nie było podstaw do wydania merytorycznej decyzji, która zamyka drogę do ubiegania się o zwrot nieruchomości. Organ I instancji winien zastosować procedurę wynikającą z art. 61a § 1 K.p.a., zaś odnośnie naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. to postępowanie o zwrot nie było w toku. Organ odwoławczy wskazał również na wyrok Trybunału Konstytucyjnego sygn. akt SK 26/14 dotyczący art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2016 r. Prezydent Miasta Częstochowy na podstawie art. 61a §1 oraz art. 123 K.p.a. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości położonych w [...] nabytych na rzecz Państwa aktem notarialnym rep. A. nr [...] z dnia 15 lipca 1976 r. Zdaniem organu odmowa wszczęcia postępowania jest podyktowana wniesieniem żądania przez osobę nieposiadającą legitymacji, skoro wnioskodawca nie przedłożył stosownych dokumentów.
Zażalenie na powyższe postanowienie złożył T. S. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2017 r. Wojewoda Śląski na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 K.p.a. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ odwoławczy podzielił stanowisko, że pomimo wezwania wnioskodawca nie przedłożył dokumentu potwierdzającego ewentualne następstwo prawne po poprzedniej właścicielce H. S., a tym samym nie wykazał interesu prawnego do występowania z przedmiotowym wnioskiem.
Skargę na powyższą decyzję złożył T. S., wnosząc o uchylenie obu wydanych w sprawie postanowień i zarzucając im naruszenie art. 28 K.p.a., art. 97 § 1 pkt 4 w związku z art. 6, art. 123, art. 124 oraz art. 101 § 3 K.p.a. oraz art. 77 § 1 w związku z art. 100 § 1 K.p.a.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie.
Analizując treść i przesłanki z art. 61a K.p.a., Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w przedmiotowej sprawie umknęło organom, że mimo, iż formalnie organ I instancji nie wszczął postępowania (brak w aktach zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie), to faktycznie jednak postępowanie takie zostało wszczęte. Organ I instancji wykonał szereg czynności w sprawie, które zakończył wydaniem merytorycznej decyzji z dnia [...] czerwca 2016 r., a wnioskodawca złożył odwołanie rozpatrzone decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. Trudno zatem mówić, iż w sprawie nie zostało wszczęte i przeprowadzone postępowanie z wniosku skarżącego o zwrot nieruchomości. Wprawdzie zasadnie organ odwoławczy stwierdził w toku postępowania, iż w przypadku braku wykazania interesu prawnego brak było podstaw do wydania w sprawie merytorycznej decyzji, to jednak każda sprawa musi być traktowana indywidualnie i rozpatrywana przy uwzględnieniu istotnych okoliczności faktycznych.
W niniejszej sprawie organ poprzez fakty dokonane wszczął postępowanie i dlatego też stwierdzając w jego toku podstawy wymienione w art. 61a K.p.a. tj. brak interesu prawnego, mógł je co najwyżej umorzyć.
Odnosząc się do przesłanki podmiotowej tego przepisu, Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że złożenie wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości musi być udokumentowane istnieniem po stronie wnioskodawcy interesu prawnego, czyli skarżący musi wykazać fakt następstwa po byłym właścicielu nieruchomości. Skarżący nie wykazał swego następstwa po H. S., bowiem nie przedstawił stosownego postanowienia stwierdzającego nabycie spadku. Pozostawanie w kręgu spadkobierców ustawowych nie oznacza natomiast jeszcze spełnienia niezbędnych w sprawie wymagań.
Nadto Sąd pierwszej instancji dodał, że z akt sprawy nie wynika, by sprawa dotyczyła nieruchomości w stosunku, do której powzięto zamiar przeznaczenia jej na inny cel niż cel oznaczony w decyzji o wywłaszczeniu (umowa sprzedaży z dnia 15 lipca 1976 r.; art. 136 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami), a tylko w takim przypadku możliwość zgłoszenia wniosku o zwrot nieruchomości ograniczona została terminem.
Z tych też przyczyn, postanowienia organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem art. 61a, a także art. 138 § 1 w związku z art. 144 K.p.a., a naruszenia te miały wpływ na wynik sprawy. To z kolei powoduje konieczność uchylenia tych postanowień na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nadto zdaniem Sądu organy winny także podjąć rozstrzygnięcie w zakresie złożonego wniosku o zawieszenie postępowania, gdyż nie można podtrzymać twierdzenia organów, iż postępowanie nie jest w toku.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Wojewoda Śląski, zaskarżając go w całości i zarzucając mu:
- 1. w trybie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, tj. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a w zw. z art. 135 P.p.s.a. poprzez ich zastosowanie w sytuacji, gdy z uwagi na zaistnienie przesłanek z art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. należało zastosować art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.,
- 2. w trybie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, tj. "art. 145 § 1 pkt 2" przez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy sam Sąd pierwszej instancji wskazał, że zasadnie organ odwoławczy stwierdził w toku postępowania, iż w przypadku braku wykazania interesu prawnego, tj. udokumentowania prawa następstwa po byłej właścicielce, brak było podstaw do wydania w sprawie merytorycznych decyzji. Sąd I instancji wskazał też, że samo pozostawanie w kręgu spadkobierców ustawowych nie oznacza jeszcze spełnienia niezbędnych wymagań. Od początku postępowania brak było zatem przesłanki podmiotowej po stronie skarżącego i było ono obarczone wadą kwalifikowaną, tj. nieważnością zarówno przed organem I jak i II instancji.
Wskazując na powyższe podstawy zaskarżenia, skarżący organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach oraz o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Nadto organ zrzekł się rozprawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że w przedmiotowej sprawie winien być zastosowany art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. Organ oświadczył, że w pełni zgadza się ze stanowiskiem wyrażonym przez Sąd pierwszej instancji i taki też pogląd (co do braku legitymacji skarżącego do wystąpienia z wnioskiem)) wyrażał w swoich orzeczeniach, jednak w postępowaniu odwoławczym prowadzonym przez organ II instancji nie mogło zapaść orzeczenie o stwierdzeniu nieważności. Wyjaśnił następnie: "Z uwagi na fakt, że wnioskodawcy brak było przymiotu strony, organ II instancji skasował decyzję Prezydenta Miasta Częstochowy z [...] czerwca 2016 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania z wytycznymi odnośnie odmowy jego wszczęcia w stosunku do wnioskodawcy, który nie ma legitymacji do wystąpienia z wnioskiem, o którym mowa w art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Niemniej jednak, w sytuacji gdy prowadzone przed obiema instancjami postępowania administracyjne dotyczyły wnioskodawcy, któremu wszystkie organy oraz Sąd I instancji odmówiły przymiotu strony, podstawą orzeczenia wydanego przez Sąd w przedmiotowej sprawie winien być przepis art. 145 § 1 pkt 2, który stanowi, że sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 K.p.a. lub w innych przepisach".
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.): "Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów" (art. 182 § 3 P.p.s.a.). Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca złożyła stosowny wniosek, któremu pozostałe strony nie sprzeciwiły się, Sąd rozpoznał kasację poza rozprawą.
Oceniając wniesioną skargę kasacyjną w granicach określonych przepisem art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369) i nie dostrzegając przy tym wystąpienia przesłanek nieważności, o których mowa w § 2 tego przepisu, nie można było podzielić oceny skarżącego kasacyjnie organu o konieczności wydania wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a., a nie - jak uczynił to Sąd pierwszej instancji - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w rozpatrywanej sprawie nie była bowiem decyzja lub postanowienie obarczone którąś z wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1- 7 K.p.a., w szczególności wadą wskazaną w punkcie 4 - skierowania decyzji (i odpowiednio postanowienia) do osoby niebędącej stroną. Wada ta bowiem ma miejsce wówczas gdy organ wbrew przepisom prawa materialnego przyzna uprawnienie lub obowiązek osobie niebędącej stroną, a nie tak jak w okolicznościach niniejszej sprawy, gdy podmiotowi, który wniósł żądanie, odmówi wszczęcia postępowania z uwagi na brak przymiotu strony lub niewykazania tego przymiotu wymaganym przez prawo dokumentem (art. 61 a § 1 K.p.a.).
Postanowienie wydane w oparciu o art. 61 a § 1 K.p.a., a skierowane do podmiotu, który wniósł żądanie (podanie wszczęcia postępowania w celu przyznania mu decyzją określonego przepisami prawa materialnego uprawnienia) i który to podmiot nie legitymuje się interesem prawnym w rozumieniu przepisu art. 28 K.p.a., nie może być dotknięte wadą nieważnościową z art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. Postanowienie to bowiem jest właśnie wyrazem stanowiska organu, że osoba występująca z wnioskiem (żądająca od organu konkretyzacji w drodze decyzji uprawnienia przewidzianego przepisami prawa materialnego) nie może być adresatem tego uprawnienia. Dopiero wydana w następstwie żądania podmiotu niebędącego stroną decyzja przyznająca mu uprawnienie lub nakładająca nań obowiązek. byłaby dotknięta wadliwością określoną w art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. W rozpoznawanej sprawie ostateczna decyzja merytorycznie załatwiająca wniosek nie została natomiast wydana.
Decyzja, o której mowa w cytowanym wyżej uzasadnieniu skargi kasacyjnej, poprzedzająca kontrolowane przez Sąd pierwszej instancji postanowienia organów została natomiast w administracyjnym toku postępowania uchylona rozstrzygnięciem kasacyjnym z art. 138 § 2 K.p.a. Przyczyną z kolei uchylenia przez Sąd pierwszej instancji postanowień organów obu instancji była stwierdzona przez ten Sąd niedopuszczalność ich wydania na dalszym etapie postępowania po wydaniu wcześniejszych decyzji tj. niejako już w toku postępowania. Zaznaczyć należy, że z uwagi na związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.) istota orzeczenia Sądu pierwszej instancji o niemożności zastosowania w sprawie art. 61 a § 1 K.p.a. nie mogła być – w ramach wniesionej skargi kasacyjnej - zweryfikowana. Uznając natomiast, że w okolicznościach sprawy przepis ten został naruszony Sąd pierwszej instancji nie mógł inaczej załatwić sprawy jak tylko w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., a nie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. jak wywodzi organ.
Wydane przez niego postanowienie z dnia [...] lutego 2017 r. utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji z [...] grudnia 2016 r. nie jest bowiem obarczone wadą nieważnościową, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. Przesądza to o niezasadności obu podstaw kasacyjnych.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 i art. 182 § 2 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.