Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 18 czerwca 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 574/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi Z. J., dalej także skarżąca, na uchwałę Zarządu Dzielnicy Targówek m.st. Warszawy z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zakwalifikowania do ponownego zawarcia umowy najmu lokalu i umieszczenia na liście osób oczekujących: stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały; stwierdził, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w całości oraz zasądził od organu na rzecz skarżącej kwotę 440 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
Wnioskiem z dnia 27 lipca 2012 r. skarżąca wystąpiła do Urzędu Dzielnicy Targówek m.st. Warszawy o ponowne zawarcie umowy najmu lokalu mieszkalnego nr [...] położonego przy ul. [...] w Warszawie.
Zarząd Dzielnicy Targówek m.st. Warszawy, działając na podstawie art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 41, poz. 361 ze zm.) oraz § 50 ust. 1 w zw. z § 6 ust. 1 pkt 2 Statutu Dzielnicy Targówek stanowiącego załącznik nr 10 do uchwały nr LXX/2182/2010 Rady m.st. Warszawy z dnia 14 stycznia 2010 r. w sprawie nadania statutów dzielnicom m.st. Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 32, poz. 453 ze zm.) w zw. z § 6 ust. 1 pkt 1, § 26 i § 39 uchwały nr LVIII/1751/2009 Rady m.st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 132, poz. 3937), uchwałą z dnia [...] września 2012 r. nr 1512/2012 w sprawie odmowy zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na ponowne zawarcie umowy najmu lokalu nr [...] przy ul. [...] w Warszawie po ustaniu przyczyny jej rozwiązania: odmówił zakwalifikowania Z. i T. J. do ponownego zawarcia umowy najmu lokalu nr [...] przy ul. [...] w Warszawie i umieszczenia na liście osób oczekujących.
W uzasadnieniu uchwały podano, że skarżąca, zamieszkująca z synem, córką i 3 wnucząt w lokalu nr [...] przy ul. [...] w Warszawie, utraciła tytuł prawny do przedmiotowego lokalu ze skutkiem na dzień 31 stycznia 2000 r. z powodu zaległości czynszowych. Zaległość została spłacona, wobec czego skarżąca zwróciła się do Urzędu Dzielnicy Targówek m.st. Warszawy o przywrócenie tytułu prawnego do lokalu. Organ podał, że skarżąca w dniu [...] listopada 2008 r. zawarła związek małżeński z obywatelem Austrii - T. J., który na stałe mieszka w Wiedniu, gdzie wynajmuje mieszkanie o powierzchni 70 m2. Organ wskazał, że zgodnie z § 6 ust. 1 pkt 1 uchwały nr LVIII/1751/2009 Rady m. st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 132, poz. 3937 ze zm.), odmawia się zawarcia umowy najmu lokalu, jeżeli wnioskodawcy małżonek posiada tytuł prawny do innego lokalu, budynku mieszkalnego lub jego części i może go używać, a także gdy posiada tytuł prawny do nieruchomości, której zbycie lub z której pożytki dają możliwość zabezpieczenia potrzeb mieszkaniowych we własnym zakresie. W związku z powyższym, organ odmówił zakwalifikowania Z. i T. J. i umieszczenia na liście oczekujących na ponowne zawarcie umowy najmu ww. lokalu.
Pismem z dnia 22 października 2012 r. skarżąca wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa w zakresie wymienionej uchwały.
W odpowiedzi Zastępca Burmistrza Dzielnicy Targówek m.st. Warszawy podał, że w ocenie organu brak jest podstaw do zmiany zaskarżonej uchwały. W uzasadnieniu wyjaśnił, że mąż skarżącej posiada tytuł prawny do zajmowania lokalu mieszkalnego o powierzchni 70 m2 w związku z czym, zgodnie z § 6 uchwały nr LVIII/1751/2009 Rady m. st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy, odmawia się zawarcia umowy najmu lokalu, jeżeli wnioskodawca, jego małżonek, osoba pozostająca faktycznie we wspólnym pożyciu lub inna osoba zgłoszona do wspólnego zamieszkania posiada tytuł prawny do innego lokalu, budynku mieszkalnego lub jego części i może go używać, a także gdy posiada tytuł prawny do nieruchomości, której zbycie lub z której pożytki dają możliwość zabezpieczenia potrzeb mieszkaniowych we własnym zakresie. Organ zauważył, że ww. przepis nie wskazuje, że tytuł prawny do lokalu/nieruchomości współmałżonek wnioskodawcy musi posiadać na terenie Polski, zatem § 6 ust. 1 pkt 1 ww. uchwały znajduje w przypadku skarżącej zastosowanie.
Z. J. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. uchwałę Zarządu Dzielnicy Targówek m.st. Warszawy z dnia [...] września 2012 r. nr 1512/2012, domagając się jej uchylenia w całości i przekazania sprawy organowi do ponownego rozpoznania. W skardze podniosła zarzut naruszenia § 39 uchwały nr LVIII/1751/2009 Rady m.st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy, poprzez błędną wykładnię i zastosowanie reguł ogólnych określonych w § 4 i nast. uchwały oraz zarzut naruszenia § 6 ust. 1 pkt 1 uchwały nr LVIII/1751/2009 Rady m. st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy w zw. z art. 7 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i zastosowanie błędnej wykładni prowadzącej do naruszenia słusznego interesu skarżącej przy rozstrzygnięciu jej wniosku o ponowne zawarcie umowy najmu.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga jest zasadna.
Wskazał, że istota sprawy sprowadzała się do oceny, czy istniały przesłanki do wydania zaskarżonej uchwały. Podstawą wydania zaskarżonej uchwały był przepis § 6 ust. 1 pkt 1 uchwały nr LVIII/1751/2009 Rady miasta stołecznego Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. Zasadnym w tej sytuacji było, zdaniem Sądu I instancji, dokonanie wykładni owego przepisu. Zgodnie z jego treścią, odmawia się zawarcia umowy najmu lokalu, jeżeli wnioskodawca, jego małżonek, osoba pozostająca faktycznie we wspólnym pożyciu lub inna osoba zgłoszona do wspólnego zamieszkiwania, posiada tytuł prawny do innego lokalu, budynku mieszkalnego lub jego części i może go używać, a także gdy posiada tytuł prawny do nieruchomości, której zbycie lub z której pożytki, dają możliwość zabezpieczenia potrzeb mieszkaniowych we własnym zakresie.
Sąd I instancji wskazał, że jak wynika z treści wyżej powołanego aktu prawnego, znajduje się w nim odniesienie do okoliczności faktycznych, tj. materii wspólnego zamieszkiwania, czy wspólnego pożycia. Odniesienie takie jest logicznie uzasadnione, gdyż celem prawodawcy tworzącego omawiany akt prawny było umożliwienie gminom racjonalnego gospodarowania posiadanymi zasobami mieszkaniowymi dla jak najszerszego zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych jej mieszkańców. Słusznie, zdaniem tego Sądu, wywodził prawodawca, że w sytuacji gdy jedna z osób stale zamieszkujących z wnioskodawcą posiada prawo do innego lokalu, to uznać można, że przy pomocy tego innego lokalu będzie w stanie zaspokoić potrzeby mieszkaniowe wnioskodawcy. W takiej sytuacji odpadałaby więc potrzeba uwzględniania wniosku wnioskodawcy i przyznawania mu lokalu z zasobów gminnych.
Dokonując wykładni omawianego przepisu należy, zdaniem Sądu I instancji, odnieść się również do użytego w nim słowa "małżonek". W ocenie Sądu I instancji, zwrot "małżonek", na potrzeby wykładni § 6 ust. 1 pkt 1 uchwały nr LVII 1/1751/2009 Rady m. st. Warszawy z 9 lipca 2009 r., należy odczytywać w powiązaniu z dalszą treścią przedmiotowego przepisu. To zaś prowadzi do konkluzji, że określenie "małżonek" zostało użyte zamiennie z określeniami "osoba pozostająca faktycznie we wspólnym pożyciu", czy "osoba zgłoszona do wspólnego zamieszkania". Prawodawca używając zwrotu "małżonek" rozumiał go więc w ten sposób, że jest to osoba, która stale zamieszkuje z wnioskodawcą. Tylko bowiem przy takim rozumieniu powyższego zwrotu możliwym byłoby zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych wnioskodawcy przez współmałżonka. W innej sytuacji (gdyby małżonkowie wspólnie nie zamieszkiwali) nie występowałaby korelacja pomiędzy faktem posiadania przez małżonka tytułu prawnego do innego lokalu, a możliwością zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych wnioskodawcy.
Sąd I instancji wskazał, że okolicznością niesporną w sprawie jest to, że organ w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały ustalił fakt zamieszkiwania w lokalu przy ul. [...] w Warszawie: skarżącej, jej syna, córki i trójki wnucząt. W ten sposób potwierdził, że mąż skarżącej nie zamieszkuje w lokalu, którego dotyczy zaskarżona uchwała. To zaś sprawia, że dla niniejszej sprawy bez wpływu pozostaje to, czy mąż skarżącej posiada prawo do jakiegoś lokalu. Skoro bowiem nie zamieszkuje z żoną, oznacza to, że przy pomocy swojego lokalu nie będzie mógł zaspokoić potrzeb mieszkaniowych skarżącej. Tak więc przepis § 6 ust. 1 pkt 1 uchwały nr LVIII/1751/2009 Rady m. st. Warszawy z 9 lipca 2009 r. nie znajdzie, zdaniem Sądu I instancji, zastosowania w realiach faktycznych niniejszej sprawy. Jak to już bowiem wskazano, prawodawca nakazuje odkodowywać określenie "małżonek", jako dotyczące osoby zamieszkującej z wnioskodawcą. Nie nawiązuje zaś do materii obowiązku alimentacyjnego, czy kwestii oznaczonej w art. 680 z indeksem 1 k.c.
W tym stanie rzeczy Sąd I instancji uznając, że zaskarżona uchwała jest sprzeczna z powołanym w niej przepisem § 6 ust. 1 pkt 1 uchwały nr LVIII/1751/2009 Rady m. st. Warszawy z 9 lipca 2009 r., na podstawie art. 147 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) dalej p.p.s.a., stwierdził jej nieważność. O wykonalności uchwały orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a., zaś o kosztach postępowania na podstawie art. 200 p.p.s.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Zarząd Dzielnicy Targówek m.st. Warszawy, zaskarżając wyrok w całości.
Wyrokowi temu zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię § 6 ust. 1 pkt 1 uchwały nr LVIII/1751/2009 Rady miasta stołecznego Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy polegającego na uznaniu przez Sąd, że zwrot "małżonek" został zamiennie użyty z określeniami "osoba pozostająca faktycznie we wspólnym pożyciu", czy "osoba zgłoszona do wspólnego zamieszkania" oraz, że należy go rozumieć w ten sposób, że jest to osoba, która stale zamieszkuje z wnioskodawcą.
Powołując się na powyższe wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu podniósł, że w jego ocenie wyrok Sądu I instancji nie jest zgodny z obowiązującymi przepisami prawa z następujących względów.
Wskazał, że zgodnie z § 6 ust. 1 pkt 1 uchwały nr LVIII/1751/2009 Rady miasta stołecznego Warszawy z 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy, odmawia się zawarcia umowy najmu lokalu, jeżeli: wnioskodawca, jego małżonek, osoba pozostająca faktycznie we wspólnym pożyciu lub inna osoba zgłoszona do wspólnego zamieszkiwania posiada tytuł prawny do innego lokalu, budynku mieszkalnego lub jego części i może go używać, a także gdy posiada tytuł prawny do nieruchomości, której zbycie lub z której pożytki dają możliwość zabezpieczenia potrzeb mieszkaniowych we własnym zakresie.
Ww. przepis wymienia enumeratywnie i w żaden sposób ze sobą nie powiązany określenia "małżonek", "osoba pozostająca faktycznie we wspólnym pożyciu", czy "osoba zgłoszona do wspólnego zamieszkania". Błędne jest więc odczytywanie tego przepisu w sposób ściśle ze sobą powiązany, a traktowanie użytych tam określeń zamiennie, tym bardziej że pojęcia te nie są tożsame.
Zdaniem skarżącego kasacyjnie, odczytując ww. przepis, należy brać pod uwagę cel, jakim kierował się prawodawca tworząc omawiany akt prawny, tj. racjonalne gospodarowanie posiadanym zasobem mieszkaniowym, mające na celu jak najszersze zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych mieszkańców, którzy pozostają w trudnych warunkach zarówno mieszkaniowych, jak i materialnych. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, intencją prawodawcy było takie ustalenie zasad wynajmowania lokali mieszkalnych z zasobów mieszkaniowych gminy, by otrzymywały je wyłącznie osoby nie mogące zaspokoić we własnym zakresie potrzeb mieszkaniowych.
W ocenie skarżącego kasacyjnie, wykładnia przepisów ustalających zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy musi być wykładnią ścisłą. Okoliczność posiadania tytułu prawnego do innego lokalu przez małżonka wnioskodawcy, choćby posiadał on tytuł prawny do lokalu w innym kraju, nie może pozostawać bez wpływu dla niniejszej sprawy.
Z powyższego, zdaniem skarżącego kasacyjnie, wynika, że uchwała Zarządu Dzielnicy Targówek miasta stołecznego Warszawy nr [...] z dnia [...] września 2012 r. jest zgodna z obowiązującymi przepisami prawa i nie powinna być przez Sąd I instancji kwestionowana. Z tych względów zaskarżony wyrok powinien zostać uchylony, a sprawa przekazana Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik Z. J. wniósł o jej oddalenie, podzielając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Wniósł też o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.
Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzi w niniejszej sprawie. Zatem sprawa ta mogła być przez Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznana tylko w granicach zakreślonych skargą kasacyjną.
Granice skargi kasacyjnej wyznaczają między innymi wymienione w art. 176 p.p.s.a. podstawy kasacyjne, które zgodnie z art. 174 tej ustawy mogą stanowić: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W podstawach kasacji wnoszący skargę kasacyjną musi wskazać konkretną normę prawa materialnego, czy procesowego, której naruszenie zarzuca zaskarżonemu orzeczeniu.
W niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie podniósł zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem prawa materialnego przez błędną wykładnię § 6 ust. 1 pkt 1 uchwały nr LVIII/1751/2009 Rady miasta stołecznego Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy polegającego na uznaniu przez Sąd I instancji, że zwrot "małżonek" został zamiennie użyty z określeniami "osoba pozostająca faktycznie we wspólnym pożyciu", czy "osoba zgłoszona do wspólnego zamieszkania" oraz, że należy go rozumieć w ten sposób, że jest to osoba, która stale zamieszkuje z wnioskodawcą.
Odnosząc się do powyższego zarzutu zauważyć należy, że zgodnie z § 6 ust. 1 pkt 1 uchwały nr LVIII/1751/2009 Rady miasta stołecznego Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy ((Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 132, poz. 3937 z późn. zm.), odmawia się zawarcia umowy najmu lokalu, jeżeli: wnioskodawca, jego małżonek, osoba pozostająca faktycznie we wspólnym pożyciu lub inna osoba zgłoszona do wspólnego zamieszkiwania posiada tytuł prawny do innego lokalu, budynku mieszkalnego lub jego części i może go używać, a także gdy posiada tytuł prawny do nieruchomości, której zbycie lub z której pożytki dają możliwość zabezpieczenia potrzeb mieszkaniowych we własnym zakresie.
Zgodzić się należy ze skarżącym kasacyjnie, że ww. przepis wymienia enumeratywnie i w żaden sposób ze sobą nie powiązany określenia "małżonek", "osoba pozostająca faktycznie we wspólnym pożyciu", czy "osoba zgłoszona do wspólnego zamieszkania". Pojęcia te nie są tożsame. Błędne jest więc traktowanie użytych w ww. przepisie prawa określeń zamiennie, jak to uczynił Sąd I instancji.
Mimo trafności podniesionych zarzutów, skarga kasacyjna nie może jednak odnieść zamierzonego skutku.
Uszło bowiem uwagi zarówno Sądu I instancji rozpatrującego niniejszą sprawę, jak i skarżącego kasacyjnie, że przepis § 6 ust. 1 pkt 1 uchwały nr LVIII/1751/2009 Rady miasta stołecznego Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy, będącego podstawą prawną podjęcia zaskarżonej do Sądu I instancji uchwały, i którego dotyczy zarzut skargi kasacyjnej, był przedmiotem zaskarżenia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w sprawie ze skargi Prokuratora Okręgowego w Warszawie w sprawie sygn. akt II SA/Wa 1521/12, który wyrokiem z dnia 11 października 2012 r. (https://cbois.nsa.gov.pl), stwierdził jego nieważność. Skarga kasacyjna Rady Miasta Stołecznego Warszawy od powyższego wyroku została oddalona przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2013r. w sprawie sygn. akt I OSK 128/13 (https://cbois.nsa.gov.pl).
Stwierdzenie przez sąd administracyjny nieważności określonego przepisu uchwały rady gminy daje podstawę do przyjęcia, że przepis uchwały, którego stwierdzenie nieważnosci dotyczy, należy traktować jakby nigdy nie został uchwalony. Wyrok sądu administracyjnego stwierdzający nieważność określonego przepisu uchwały rady gminy działa z mocą wsteczną (ex tunc). W tej sytuacji przepis uchwały rady gminy, którego nieważność stwierdził sąd administracyjny prawomocnym wyrokiem, stanowi wadliwą podstawę prawną podjętej uchwały. Wydana na jego podstawie uchwała rady gminy, choćby wydana została w okresie poprzedzającym ów wyrok, musi być uznana za wadliwą.
W wyroku z dnia 12.02.2013 r., sygn. akt II OSK 228/13 (lex nr 1281479) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że tylko sąd może stwierdzić nieważność uchwały rady gminy, czy rady powiatu. Wówczas należy ją traktować tak, jakby nigdy nie została podjęta.
W tej sytuacji zasakrżony wyrok mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Skarga kasacyjna natomiast, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała ona oddaleniu, co orzeczono na podstawie art. 184 p.p.s.a.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.