Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 16 stycznia 2018 r. II SA/Kr 1350/17 oddalił skargę A.S., E.P., A.L. i M.R. na decyzję Wojewody Małopolskiego z [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli: A.S., E.P., A.L. i M.R.. Zaskarżając wyrok w całości zarzucili mu naruszenie:
- 1. przepisów postępowania, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez przyjęcie, że organy administracji publicznej prawidłowo zebrały i oceniły materiał dowodowy, podczas gdy organy administracyjne nie podjęły wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia sprawy, a to w szczególności - analogicznie jak Sąd I instancji - nie ustaliły, co w świetle obowiązujących w dacie wywłaszczenia przepisów było celem wywłaszczenia, a nadto nie ustaliły, jak ma się - w świetle zebranych dowodów - zagospodarowanie poszczególnych części wywłaszczonej nieruchomości do realizacji funkcji całego przedsięwzięcia, a nadto jak się ma realizacja celu wywłaszczenia do faktu, że w niecałe trzy miesiące po wywłaszczeniu nieruchomość została przekazana Państwowej Komunikacji Samochodowej w [...], nie uwzględniły protokołu zdawczo-odbiorczego z [...] maja 1965 r., błędnie przyjmując, że nie ma on znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, względnie że jego treść budzi zastrzeżenia;
- 2. prawa materialnego, a to:
- a) art. 1 dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945 r. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na utożsamieniu wywłaszczenia nieruchomości znajdujących się w dniu wejścia w życie dekretu we władaniu Skarbu Państwa, związków samorządu terytorialnego lub przedsiębiorstw państwowych oraz wywłaszczenia nieruchomości przewidzianych w dniu wejścia w życie dekretu na budowę, rozbudowę i przebudowę przedsiębiorstw podstawowych gałęzi gospodarki narodowej, będących przedsiębiorstwami państwowymi lub przejętych na własność Państwa;
- b) art. 4 ust. 1 powołanego wyżej dekretu w zw. z art. 1 i 10 § 2 pkt 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1934 r. - Prawo o postępowaniu wywłaszczeniowym poprzez jego niezastosowanie, co skutkowało błędnym określeniem celu wywłaszczenia, a w konsekwencji i błędną oceną kwestii zbędności nieruchomości na cel, na jaki dokonano wywłaszczenia;
- c) art. 1 ust. 2 powołanego wyżej dekretu poprzez jego błędną wykładnię polegającą na pominięciu tego, że cel wywłaszczenia, którego podstawę prawną stanowił art. 1 ust. 2 dekretu, należy definiować w oparciu o to, co ma się wydarzyć na zajętych uprzednio nieruchomościach po wejściu w życie dekretu;
- d) art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez ich błędną interpretację polegającą na pominięciu faktu, że wykładni przesłanki realizacji celu wywłaszczenia należy dokonywać w odniesieniu do pewnej funkcjonalnie powiązanej całości;
- e) § 18 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 maja 1962 r. w sprawie przekazywania terenów w miastach i osiedlach poprzez jego niezastosowanie, choć to w kontekście tego przepisu należało ustalać pojęcie nieruchomości niezabudowanej użyte w protokole zdawczo-odbiorczym z [...] maja 1965 r.
Z uwagi na powyższe skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od Wojewody Małopolskiego na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania [...] – Zarząd Dróg Wojewódzkich w [...] wniósł o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły.
Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy i Sąd I instancji.
Jeśli skarga kasacyjna oparta jest na obydwu podstawach kasacyjnych, co do zasady rozpatrzeniu w pierwszej kolejności podlegać powinny zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, albowiem zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy i motywy rozstrzygnięcia nie budzą wątpliwości. W niniejszej sprawie jednak zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego i procesowego zostały tak sformułowane, że pozostają ze sobą w związku, a zatem muszą być rozpatrzone łącznie.
Z zarzutów "procesowych" skargi kasacyjnej wynika, że – zdaniem skarżących kasacyjnie – w sprawie został niewłaściwie ustalony stan faktyczny w zakresie tego, co było celem wywłaszczenia. O wadliwości ustaleń w zakresie celu wywłaszczenia mają świadczyć natomiast zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego, w tym art. 1 dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945 r. (Dz. U. Nr 20, poz. 138 ze zm.), gdyż z podstawy prawnej wskazanej przy wywłaszczeniu wynika, że był nim art. 1 ust. 2 wskazanego dekretu, a nie art. 1 ust.
1. Zatem, w ocenie skarżących kasacyjnie, cel wywłaszczenia należy definiować w oparciu o to, co miało się wydarzyć na zajętych uprzednio nieruchomościach po wejściu w życie dekretu (rozbudowa i przebudowa przedsiębiorstw podstawowych gałęzi gospodarki narodowej), a nie na władaniu Skarbu Państwa, związków samorządu terytorialnego lub przedsiębiorstw państwowych nieruchomościami zajętymi na cele użyteczności publicznej w okresie wojny.
Istotnie, jak zauważył Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 9 grudnia 2008 r. SK 43/07 (OTK-A 2008, nr 10, poz. 175), "Z brzmienia przepisów dekretu [z dnia 7 kwietnia 1948 r.] wynika bowiem jednoznacznie, że akt ten obejmował bardzo różne sytuacje. Z jednej strony dekret przewidywał wywłaszczenie nieruchomości, które zostały zajęte na określone cele i były nadal użytkowane na cele wymienione w dekrecie w chwili wywłaszczenia. Z drugiej strony dekret przewidywał wywłaszczenie nieruchomości, które zostały zajęte na określone cele i były przewidziane na wymienione cele, choćby w chwili wywłaszczenia nie były wykorzystywane na te cele." Jak słusznie ocenił Sąd I instancji w tym przypadku z decyzji wywłaszczeniowej z [...] października 1949 r. wynikało, że część powstała z podziału parceli l.kat. [...], a oznaczona jako parcela l.kat. [...], winna być trwale odstąpiona w drodze wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa, a w szczególności Przedsiębiorstwa Państwowego "[...]" w [...], z przeznaczeniem na pomieszczenia garaży i magazynów.
Wskazano dalej, że na parcelach objętych wnioskiem wywłaszczeniowym znajduje się już szereg garaży i magazynów wybudowanych przez okupanta oraz przez Centralny Zarząd Przemysłu Naftowego i P.P. "[...]". Takie garaże i magazyny były też na parceli [...]. Dalej podano w akcie wywłaszczenia, że orzeka się o wywłaszczeniu, ponieważ: 1) nieruchomości były zajęte w okresie od 1.09.1939 r. do 5.05.1945 r. na cele wymienione w art. 2 ust. 1 dekretu oraz 2) były w posiadaniu i używaniu wnioskodawcy ([...]) w dniu [...] kwietnia 1948 tj. w dniu wejścia w życie dekretu z 1948 r. oraz w dniu tym były przewidziane na rozbudowę Przedsiębiorstwa Państwowego [...] (k. [...] T.l akt adm.).
Z wyartykułowanych gramatycznie w decyzji wywłaszczeniowej celów wywłaszczenia wynika, że znajdujące się na nieruchomości garaże i magazyny były i są wykorzystywane przez przedsiębiorstwo na cel wymieniony w art. 2 ust. 1 dekretu, czyli umożliwiają funkcjonowanie przedsiębiorstwa podstawowej gałęzi gospodarki narodowej, a także przewidziana jest jego rozbudowa, przy czym dotyczyło to także innych nieruchomości objętych wywłaszczeniem. To, że w podstawie prawnej decyzji powołano tylko art. 1 ust. 2 dekretu mogło wynikać z szablonowego charakteru decyzji, o czym świadczą inne decyzje objęte wnioskiem wywłaszczeniowym, dotyczące nieruchomości z tego samego kompleksu, zajęte przez to samo przedsiębiorstwo. Podana podstawa prawna mogła być kwestionowana w kontekście ważności decyzji wywłaszczeniowej (a takie postępowanie toczyło się wcześniej), natomiast na użytek postępowania zwrotowego, opartego na art. 136 ust. 3 u.g.n., nie ma to zasadniczego znaczenia – wbrew temu, co wynika ze skargi kasacyjnej – gdyż ważny jest cel wywłaszczenia określony gramatycznie w decyzji wywłaszczeniowej, który mieścił się w normie objętej dekretem (art. 1).
Nie mogą tego podważyć także przepisy odnoszące się do wniosku wywłaszczeniowego (art. 10 § 2 pkt 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1934 r. - Prawo o postępowaniu wywłaszczeniowym), gdyż ostatecznie cel wywłaszczenia wynika z samej decyzji.
Jest natomiast bezsporne, że Przedsiębiorstwo Państwowe "[...]" w [...] funkcjonowało na terenie wywłaszczonych nieruchomości (w tym na parceli [...]) od lutego 1947 r. do maja 1965 r., z przejściową przerwą od lutego do grudnia 1950 r., kiedy realizowane tam były potrzeby przedsiębiorstwa komunikacyjnego w związku z budową Nowej Huty. Na stronie 21 uzasadnienia wyroku Sąd I instancji wymienia też nakłady poczynione na wywłaszczonych nieruchomościach przez [...], które świadczą o przebudowie i rozbudowie przedsiębiorstwa. Nawet jeśli przyjąć za skarżącymi kasacyjnie, że przebudowa i rozbudowa nie miała miejsca na parceli [...], to w świetle powyższych wyjaśnień nie świadczy to o braku realizacji celu wywłaszczenia, skoro istniejąca zabudowa tej parceli służyła potrzebom przedsiębiorstwa naftowego.
Za poprawne należy też uznać stanowisko Sądu I instancji, że w kontekście jednoznacznego stwierdzenia, że nieruchomość została wykorzystana na cel określony w orzeczeniu o wywłaszczeniu, nie ma już żadnego znaczenia, co się działo z przedmiotową nieruchomością po zrealizowaniu tego celu, czyli po maju 1965 r. Z tego punktu widzenia zarzuty dotyczące treści protokołu zdawczo-odbiorczego z [...] maja 1965 r., w kontekście § 18 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 maja 1962 r. w sprawie przekazywania terenów w miastach i osiedlach, nie mają już żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.
Mając to na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.