Uzasadnienie
Wyrokiem z 27 kwietnia 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 2179/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, że uchwała Zarządu Dzielnicy Śródmieście m.st. Warszawy z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...], została wydana z naruszeniem prawa oraz przyznał wynagrodzenie tytułem nieopłaconej pomocy prawnej adwokatowi ustanowionemu z urzędu.
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach:
Zarząd Dzielnicy Śródmieście m. st. Warszawy w dniu [...] kwietnia 2011 r. podjął uchwałę nr [...], którą odmówiono zakwalifikowania M. i A.R. do wynajęcia lokalu mieszkalnego na czas nieoznaczony i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu
W uzasadnieniu uchwały wskazano, iż M. i A.R. wraz z synem P. wystąpili o wynajęcie lokalu mieszkalnego na czas nieoznaczony z mieszkaniowego zasobu m. st. Warszawy. M.R. wraz z synem P. zamieszkuje i jest zameldowana w lokalu nr [...] przy ul. [...] w W., natomiast A.R. zamieszkuje i jest zameldowany w lokalu nr [...] przy ul. [...] w W. Lokal nr [...] a przy ul. [...] w W. składa się z 1 pokoju i kuchni o powierzchni mieszkalnej 25,76 m2, powierzchni użytkowej 47,27 m2; najemcami lokalu są H. i S.D. - rodzice M.R. W lokalu tym zameldowanych jest i zamieszkuje 5 osób; powierzchnia mieszkalna na 1 osobę wynosi 5,15 m2. Lokal nr [...] przy ul. [...] w W. składa się z 1 pokoju o powierzchni mieszkalnej 13,09 m2, powierzchni użytkowej 19,81 m2; najemcą lokalu jest K.S. - matka A.R. W lokalu tym zameldowane są i zamieszkują 2 osoby; powierzchnia mieszkalna na 1 osobę wynosi 6,54 m2.
Średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego wnioskodawców, uzyskany w okresie ostatnich 6 miesięcy przed dniem złożenia wniosku wyniósł 346,51zł. Obowiązujące w dniu złożenia wniosku kryterium dochodowe w gospodarstwie wieloosobowym wynosiło 1130,06zł.
W przekonaniu organu wnioskodawcy nie spełniają kryterium metrażowego, z uwagi na niespełnione kryterium metrażowe w miejscu zamieszkania A.R., co uzasadnia odmowę zakwalifikowania do wynajęcia lokalu mieszkalnego na czas nieoznaczony i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na uchwałę z dnia [...] kwietnia 2011 r. wnieśli M.R. i A.R., zarzucając rażące naruszenie prawa przez błędną interpretację § 4 pkt 1 uchwały Rady m. st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r., nr LVIII/1751/2009, w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu m. st. Warszawy, poprzez niezakwalifikowanie skarżących do udzielenia im pomocy mieszkaniowej z zasobów lokalowych miasta.
W uzasadnieniu wskazali, iż małżonkowie mają prawo do wspólnego zamieszkiwania, a nie istnieje żaden lokal, w którym mogliby zamieszkać wspólnie, na tyle duży i przystosowany do struktury rodziny, aby powierzchnia mieszkalna przypadająca na jednego domownika nie była mniejsza niż 6 m2. Podali, że są małżeństwem od dnia 21 sierpnia 2010 r. oraz wychowują małoletniego syna P. ur. w dniu [...] października 2010 r. Skarżąca zamieszkuje wraz z synem, rodzicami i siostrą w jednopokojowym lokalu nr [...], położonym w W. przy ul. [...], a skarżący zamieszkuje z niepełnosprawną matką w jednopokojowym lokalu nr [...], położonym w W. przy ul. [...]. Wspólne zamieszkanie w którymkolwiek z tych lokali nie jest dla skarżących możliwe, z uwagi na brak zgody pozostałych domowników, po drugie spowodowałoby to, iż po wprowadzeniu się skarżącego do lokalu nr [...], na jedną osobę przypadałaby powierzchnia 4,30 m2, natomiast po wprowadzeniu się przez skarżąca i syna skarżących do lokalu nr [...], powierzchnia pokoi przypadająca na jedna osobę wynosiłaby 3,28 m2.
Sąd I instancji wskazał, ze podstawą wniesionej skargi jest przepis art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2004 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), który przyznaje każdemu, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminny w sprawie z zakresu administracji publicznej, prawo do zaskarżenia takiej uchwały do sądu administracyjnego po uprzednim bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa. Z akt przedmiotowej sprawy wynika, że skarżący wezwali Zarząd Dzielnicy Śródmieście m. st. Warszawy do usunięcia naruszenia prawa zaskarżoną uchwałą i we wskazanym prawem terminie wnieśli skargę do sądu administracyjnego.
Dalej Sąd I instancji uznał, że skarżący w niniejszej sprawie posiadają legitymację do wniesienia skargi, która wynika z naruszenia interesu prawnego polegającego na odmowie zakwalifikowania do wynajęcia lokalu mieszkalnego i umieszczenia ich na liście osób oczekujących na najem lokalu.
Dalej zauważył Sąd I instancji, że małżonkowie M. i A.R. wraz z ich małoletnim synem P. stanowią rodzinę, wniosek złożyli jako rodzina, która nie ma żadnego wspólnego lokalu, a nie jako dwie oddzielne osoby w tym jedna z małoletnim dzieckiem, które mają swoje oddzielne miejsca zamieszkania. Organ stwierdził, że "wnioskodawcy nie spełniają kryterium metrażowego (niespełnione kryterium metrażowe w miejscu zamieszkania A.R.),..." - które wynosi 6,54 m², czyli o 54 cm² więcej niż określa to § 4 pkt 1 uchwały z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy.
Sąd I instancji zauważył także, że przepis § 4 uchwały z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy, w oparciu o który organ odmówił zakwalifikowania M. i A.R. dotyczy osób, a nie rodzin. Podniósł WSA, że w świetle art. 71 ust. 1 i 75 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, Państwo jest zobowiązane do uwzględniania dobra rodziny w prowadzonej polityce społecznej, natomiast rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej mają szczególne prawo do pomocy ze strony władz publicznych. W sprawach lokalowych władze publiczne mają obowiązek prowadzenia polityki lokalowej sprzyjającej zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych. Przepisy uchwalone przez organy samorządowe na podstawie ustawy o ochronie praw lokatorów nie mogą być interpretowane na niekorzyść lokatorów i nie uwzględniać potrzeb zakładanych przez nich rodzin.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonej uchwały stanowił § 4 uchwały Rady m. st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. nr LVIII/1751/2009 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu m. st. Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 132, poz. 3937).
Zgodnie z tym przepisem, lokale z mieszkaniowego zasobu mogę być wynajmowane osobom: (1) które są bezdomne albo pozostają w trudnych warunkach mieszkaniowych, przy czym za trudne warunki mieszkaniowe uznaje się zamieszkiwanie za zgodą właściciela w lokalu, w którym na osobę przypada nie więcej niż 6 m2 powierzchni mieszkalnej, a także zamieszkiwanie w pomieszczeniach nienadających się na stały pobyt ludzi w rozumieniu przepisów prawa budowlanego, a nadto (2) w których gospodarstwie domowym średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego nie przekracza minimum dochodowego. Z ustalonego w sprawie stanu faktycznego wynika zaś, że skarżąca M.R. spełnia wszystkie kryteria, a skarżący A.R. nie spełnia kryterium minimalnej powierzchni mieszkalnej.
Sąd I instancji podkreślił, że wnioskodawcy są małżeństwem z małoletnim dzieckiem, rodziną, która nie ma żadnego wspólnego lokalu, a zatem kryterium 6 m² nie zostało przekroczone. Sąd ten, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. stwierdził wydanie zaskarżonej uchwały z naruszeniem prawa. Wskazał przy tym, że nie stwierdził nieważności uchwały Zarządu Dzielnicy Śródmieście Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...], ponieważ w chwili orzekania o legalności tego aktu upłynął termin jednego roku od dnia jego podjęcia.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Zarząd Dzielnicy Śródmieście m.st. Warszawy wnosząc o jego zmianę poprzez oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie norm prawa materialnego w postaci przepisów art. 8 i 11 kodeksu cywilnego oraz przepisu § 1 pkt 20 oraz §4 uchwały Nr LVIII/1751/2009 Rady m.st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 roku w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy poprzez ich błędną wykładnię i zastosowanie.
Skarżący kasacyjnie wskazał, że z argumentacją podaną przez WSA w uzasadnieniu wyroku nie sposób się zgodzić, ponieważ analizując przepis § 4 w związku z § 1 pkt 20 cyt. uchwały należy dojść do przeświadczenia, że lokale z mieszkaniowego zasobu mogą być wynajmowane osobom, które spełniają kryteria wymienione w tym przepisie, a nie rodzinom. Dlatego też A. i M.R. są w rozumieniu tego przepisu oboje są równocześnie wnioskodawcami w związku z czym każde z nich musi spełniać ustalone kryteria.
W ocenie skarżącego organu WSA swym wyrokiem kreuje niejako nową kategorię beneficjentów pomocy mieszkaniowej, to jest "rodziny" nie posiadającej jednego wspólnego miejsca zamieszkania, które z założenia spełniają kryteria metrażowe do wynajęcia lokalu mieszkalnego na czas nieoznaczony. Zarzucił, że Sąd I instancji dokonał błędnej interpretacji wskazanych przepisów prawa materialnego i na tej błędnej interpretacji oparł rozstrzygnięcie.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik małżonków R. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu w postępowaniu kasacyjnym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych.
Skarga kasacyjna analizowana pod tym kątem nie zawiera usprawiedliwionych podstaw co sprawia, że nie zasługuje na uwzględnienie.
Przedstawione w podstawach kasacyjnych zarzuty dotyczą wyłącznie naruszenia prawa materialnego w postaci przepisów art. 8 i 11 k.c. oraz przepisu § 1 pkt 20 oraz § 4 uchwały Nr LVIII/1751/2009 Rady m.st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 roku w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy poprzez ich błędną wykładnię i zastosowanie.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów art. 8 i 11 k.c. zauważyć należy, że powyższe przepisy nie były przez Sąd I zastosowane przy ocenie legalności kwestionowanej uchwały, zatem niemożliwe było ich naruszenie.
Zarzut dotyczący naruszenia § 4 uchwały Nr LVIII/1751/2009 Rady m.st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. został sformułowany nieprecyzyjnie, ponieważ nie wskazano w skardze kasacyjnej kwestionowanej jednostki redakcyjnej tego przepisu. Wskazano także jednocześnie na jego błędną wykładnie i niewłaściwe zastosowanie. Mając na uwadze sposób w jaki określono podaną wyżej podstawę skargi kasacyjnej, należy przypomnieć, że to do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów procesowych, które w jego ocenie naruszył sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja – w stosunku do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji – w odniesieniu do przepisów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować. (wyrok NSA z 2 lutego 2012, I GSK 856/10).
Nadto z art. 183 § 1 P.p.s.a. wynika związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej. Zgodnie z postanowieniem NSA z dnia 3 kwietnia 2012 r. II GSK 498/12, związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego uchybił Sąd I instancji, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wykazania dodatkowo, że wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Natomiast wykładnia przepisu § 1 pkt 20 uchwały Nr LVIII/1751/2009 Rady m.st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 roku w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy, dokonana przez Sąd I instancji, jest w przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowa. Interpretacja przepisów od spełnienia których uzależniona jest możliwość przyznania lokalu socjalnego, powinna być dokonywana przy uwzględnieniu art. 71 Konstytucji RP. Rola rodziny i jej znaczenie w społeczeństwie zostały w Konstytucji wielokrotnie podkreślone. Nie chodzi tu jednak o stwierdzenie w sensie socjologicznym, ale o konsekwencje prawne stąd wynikające. Konstytucja bowiem traktując o rodzinie określa obowiązki państwa w tym zakresie. Z art. 71 wynika, że prowadząc politykę społeczną i ekonomiczną jest ono zobowiązane do uwzględniania dobra rodziny. Jednym z przejawów tej polityki jest pomoc ze strony władz publicznych, udzielana rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej.
Do szczególnej pomocy władz publicznych mają prawo rodziny wielodzietne, a także niepełne. Prawo do szczególnej pomocy władz publicznych ma matka w okresie przed, jak i po urodzeniu dziecka. Szczególnie jednak forma tej pomocy, jej zakres i tryb przyznawania należy już nie do Konstytucji, a do ustawy.
Należy podkreślić, że w przypadku wspólnego zamieszkania wnioskodawcy spełnialiby wszelkie przesłanki do wynajęcia lokalu mieszkalnego na czas nieoznaczony i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu. Natomiast w przedmiotowej sprawie niezależne od woli wnioskodawców okoliczności spowodowały, że nie mogą oni zamieszkać wspólnie w jednym z lokali zajmowanych przez ich rodziny.
W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, na mocy art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżących M.R. i A.R. wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 P.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 - 261 P.p.s.a.