Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 maja 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 264/12 oddalił skargę R. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. [...] utrzymało w mocy decyzję Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w Kobyłce z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego dotyczącego przyznania zaliczki alimentacyjnej.
Zaskarżona decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Wnioskiem z dnia 19 sierpnia 2010 r., R. T. zwrócił się do Ośrodka Pomocy Społecznej w Kobyłce o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją OPS w Kobyłce z dnia [...] października 2005 r. nr [...] przyznającą zaliczkę alimentacyjną dla P. T. na okres od dnia 1 września 2005 r. do dnia 31 sierpnia 2006 r. w wysokości 170 złotych miesięcznie. Zdaniem skarżącego organ wydając wskazaną decyzję oparł się na fałszywych dowodach. Ponadto w sprawie wystąpiły istotne okoliczności faktyczne i dowody nieznane organowi w chwili wydawania decyzji, tj. wyrok Sądu Rejonowego w Wołominie z dnia 20 września 2005 r. sygn. akt III RC 108/05 obniżający alimenty na rzecz P. T. do kwoty 100 zł miesięcznie oraz wyrok Sądu Okręgowego Warszawa-Praga w Warszawie z dnia 16 grudnia 2005 r. sygn. akt IV Ca 730/05 obniżający alimenty do kwoty 50 złotych.
Decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...], Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w Kobyłce, działając z upoważnienia Burmistrza Miasta Kobyłka, odmówił wznowienia ww. postępowania ze względu na brak przymiotu strony skarżącego. Poza tym, zdaniem organu, R. T. przekroczył ustawowy termin do złożenia wniosku o wznowienia postępowania, bowiem o okolicznościach stanowiących postawę do wznowienia postępowania wiedział już w dniu 23 lipca 2008 r., kiedy składał wniosek o zmianę przedmiotowej decyzji.
Decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, po rozpatrzeniu sprawy w wyniku wniesienia przez R. T. odwołania, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Podzielając stanowisko organu I instancji wyrażone w zaskarżonej decyzji Kolegium wskazało na brak legitymacji wnioskodawcy do bycia stroną postępowania, zaznaczając także, że skarżący uchybił terminowi do wniesienia podania o wznowienie postępowania. Organ podał ponadto, że organ I instancji, uznając zasadność wskazanych przez R. T. przyczyn wznowienia postępowania, wznowił je z urzędu w dniu 2 grudnia 2010 r.
Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł R. T., domagając się jej uchylenia. Skarżący zakwestionował ustalenie organu w zakresie braku przymiotu strony. W ocenie skarżącego jego interes prawny wynika z faktu bycia dłużnikiem alimentacyjnym, a odmowa wznowienia postępowania uniemożliwiła mu wyjaśnienie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. dalej p.p.s.a.)
W uzasadnieniu wyroku podano, że aby skutecznie móc złożyć wniosek o wznowienie postępowania musi on pochodzić od osoby uprawnionej, to jest będącej stroną w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną. W rozpoznawanej sprawie, zdaniem Sądu I instancji, słusznie organy stwierdziły, że skarżącemu nie przysługiwał przymiot strony. Zgodnie z ustawą z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. Nr 86, poz. 732 z późn. zm.), przyznanie zaliczki alimentacyjnej jest jedynie źródłem uprawnienia po stronie wierzyciela alimentacyjnego.
Natomiast po stronie zobowiązanego do alimentów nie powstają nowe obowiązki, a wobec tego decyzja ustalająca prawo do zaliczki alimentacyjnej nie wpływa na sytuację prawną zobowiązanego do alimentów. Źródłem obowiązku skarżącego płacenia alimentów jest wyrok sądu powszechnego orzekający o tym obowiązku. Natomiast zaliczka alimentacyjna ma charakter świadczenia substytucyjnego, wypłacanego w zastępstwie zobowiązanego do alimentów.
Stroną w takim postępowaniu jest zatem jedynie osoba uprawniona do alimentów orzeczonych wyrokiem sądu powszechnego lub ustalonych ugodą zawartą przed takim sądem, czyli w przedmiotowej sprawie P. T. Po stronie skarżącego nie istnieje interes prawny lub obowiązek w rozumieniu art. 28 K.p.a., co skutkuje tym, że nie jest on stroną postępowania zwykłego i nie może skutecznie żądać wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej w sprawie prawa do zaliczki alimentacyjnej.
Sąd I instancji podzielił także stanowisko organów w zakresie uchybienia przez skarżącego terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania uznając, że nawet gdyby skarżącemu przysługiwał w niniejszym postępowaniu przymiot strony, jego wniosek nie mógłby być rozpoznany merytorycznie z uwagi na uchybienie ustawowego terminu na jego wniesienie.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł R. T. reprezentowany przez adwokata z urzędu, zaskarżając wyrok w całości domagał się jego uchylenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego dla adwokata z urzędu. Pełnomocnik oświadczył, że koszty pomocy prawnej udzielonej z urzędu nie zostały zapłacone ani w całości, ani w części.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
- 1. naruszenie przepisów postępowania, to jest:
- a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 233 w zw. z 235 § 1 K.p.a. oraz art. 147 tej ustawy, polegające na ich niezastosowaniu w przypadku, gdy ze skargą, w rozumieniu Działu VIII K.p.a., zawierającą wskazanie przesłanek wznowienia postępowania, wystąpiła osoba, której nie uznano za stronę postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;
- b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 3 K.p.a. w zw. z art. 3 ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18.) [dalej, jako "nowelizacja K.p.a."], polegające na badaniu przesłanek formalnych wszczęcia tego trybu postępowania, a w konsekwencji odmowie wznowienia postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;
- c) art. 135 p.p.s.a., poprzez nie wyjaśnienie okoliczności pozostawania w obrocie prawnym wydanej w niniejszej sprawie decyzji Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w Kobyłce z dnia 2 grudnia 2010 r., orzekającej z urzędu o wznowieniu postępowania w sprawie ustalenia prawa do zaliczki alimentacyjnej na małoletniego wówczas P. T., co miało istotny wpływ na wynik sprawy;
- d) art. 151 p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi złożonej na decyzję wydaną z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, co uzasadniało jej uchylenie na zasadzie art. 145 §1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.
W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono m.in., że w niniejszej sprawie organy błędnie nie zakwalifikowały żądania wznowienia postępowania wniesionego przez R. T. jako skargi w rozumieniu przepisów K.p.a.. Zgodnie z art. 227 K.p.a.: "Przedmiotem skargi może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw". Przepis ten znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie z uwagi na treść przesłanki naruszenia interesu skarżącego, jako elementu definicji skargi. W przeciwieństwie do przepisu art. 28 K.p.a., przepis art. 227 tej ustawy, nie posługuje się w swej treści pojęciem interesu prawnego, a szeroko pojętego interesu skarżącego.
Skarżący wskazywał na istnienie jego interesu faktycznego – interesu majątkowego, który wydaniem kwestionowanej decyzji został naruszony w związku z czym, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, podanie skarżącego z dnia 19 sierpnia 2010 r. powinno zostać potraktowane jako skarga w rozumieniu przepisów K.p.a.. O prawidłowości takiego rozumowania świadczy niewątpliwie fakt, że Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w Kobyłce decyzją z dnia 2 grudnia 2010 r. orzekł z urzędu o wznowieniu postępowania w sprawie.
W konsekwencji bezprzedmiotowym było prowadzenie wstępnego etapu postępowania w sprawie wznowienia postępowania, polegającego na formalnej ocenie wniosku o wznowienie i orzeczenie na zasadzie art. 149 § 3 K.p.a. o odmowie wznowienia postępowania.
Sądowi I instancji zarzucono także naruszenia przepisu art. 135 p.p.s.a. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną Sąd, pomimo iż jak wynika z treści uzasadnienia miał świadomość wydania decyzji przez Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w Kobyłce w dniu 2 grudnia 2010 r. o wznowieniu z urzędu postępowania w sprawie ustalenia prawa do zaliczki alimentacyjnej na małoletniego wówczas P. T., nie dostrzegł, że w sprawie zastosowanie mają przepisy art. 233 w zw. z 235 §1 K.p.a. Sąd powinien też zwrócić uwagę na zasadzie powołanego przepisu p.p.s.a., że wspomniana decyzja wydana została z formalnym uchybieniem, a to w zakresie przepisu art. 149 § 1 K.p.a., który dla wznowienia postępowania, nawet przed nowelizacją, przewidywał formę postanowienia.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. dalej p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie pod uwagę nieważność postępowania.
Badając, stosownie do treści art. 183 § 2 p.p.s.a., zaistnienie przesłanek nieważności, Sąd nie dopatrzył się w sprawie niniejszej takich naruszeń, dlatego w postępowaniu kasacyjnym oceniono zasadność podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty oparte zostały na podstawie wskazanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., żaden z nich nie mógł być uznany za zasadny. Zarzuty te koncentrują się wokół błędnego, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, zaakceptowania przez Sąd I instancji wadliwego zakwalifikowania przez orzekające w sprawie organy wniosku skarżącego z dnia 19 sierpnia 2010 r. jako podania o wznowienie postępowania, gdy w rzeczywistości była to skarga wniesiona na zasadach Działu VIII K.p.a.. Stanowiska tego nie można podzielić.
Oczywiście rację ma wnoszący skargę kasacyjną, że o charakterze pisma nie przesądza jego tytuł, a treść. Biorąc jednak pod uwagę treść wystąpienia R. T. z dnia 19 sierpnia 2010 r. skierowanego do organu nie ulega wątpliwości, że stanowiło ono podanie o wznowienie, a nie skargę powszechną, jak to wywodzi się w skardze kasacyjnej. O tym, że podanie skarżącego stanowiło wniosek o wznowienie postępowania przesądza zarówno tytuł pisma, powołana podstawa prawna, jak i treść żądania. Zarzuty w tym zakresie, sugerujące, że organ zaniedbał swoje obowiązki i nie wyjaśnił charakteru pisma R. T., które stanowiło jedynie sygnał o podstawach do wszczęcia z urzędu postępowania wznowieniowego, zgłoszonego w trybie art. 227 K.p.a., należy zatem uznać za gołosłowne.
Zauważyć trzeba, że skarżący R. T. swoje przekonanie, iż winien być uznany za stronę postępowania, którego wznowienia dotyczył wniosek z dnia 19 listopada 2010 r. wyraził nie tylko w tym piśmie, ale także w odwołaniu i skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W tej sytuacji, ani organowi, ani Sądowi I instancji nie można czynić skutecznie zarzutu naruszenia przepisów Działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących rozpatrywania skarg.
Odnosząc się do zarzutu dotyczącego naruszenia art. 147 K.p.a., który w istocie jest konsekwencją błędnego stanowiska skarżącego co do charakteru podania z dnia 19 sierpnia 2010 r. stwierdzić trzeba, że również ten zarzut nie zasługuje na uwzględnienie. Skoro organ prawidłowo zakwalifikował żądanie skarżącego jako podanie o wznowienie postępowania, to naturalną konsekwencją takiego stanowiska było badanie przymiotu strony wnoszącego podanie. Zgodnie bowiem z art. 147 K.p.a. wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony. Wszczęcie tego postępowania wymaga jednak uprzedniej kontroli ze strony organu administracji, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne, warunkujące jego dopuszczalność. Na podstawie art. 149 § 3 K.p.a. orzeka się co do niedopuszczalności z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych wszczęcia postępowania wznowieniowego. Odmowa wszczęcia postępowania następuje m.in. wówczas, gdy żądanie zostało wniesione przez podmiot, który w sposób oczywisty nie legitymuje się uprawnieniem do złożenia takiego żądania. Taka przeszkoda wystąpiła w rozpoznawanej sprawie, bowiem skarżący nie legitymował się przymiotem strony w rozumieniu art. 28 K.p.a., co nie budziło żadnych wątpliwości.
Co zaś się tyczy zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 135 p.p.s.a. wskazać należy, że w przypadku oddalenia skargi sąd administracyjny w ogóle nie ma możliwości zastosowania tego unormowania. Niezależnie od tego, że skorzystanie przez sąd z art. 135 p.p.s.a. stanowi uprawnienie sądu, to instytucja ta może mieć zastosowanie wyłącznie wówczas, gdy zastosowanie przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszenia prawa w innych aktach lub czynnościach wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jest niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Taka sytuacja w sprawie nie występowała, zasadnie więc Sąd I instancji nie badał w niniejszej sprawie zgodności z prawem decyzji wydanych w innych postępowaniach niż zakończone zaskarżonym rozstrzygnięciem.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258-261 p.p.s.a.