Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 3817/15 na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012, poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) oddalił skargę J. S. na postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Zaskarżonym postanowieniem Minister Infrastruktury i Rozwoju, działając na podstawie art. 59 § 2 w związku z art. 59 § 1 i art. 58 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego, odmówił J. S. przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją tego organu z dnia [...] maja 2015 roku nr [...]. Na mocy tej decyzji odmówiono stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia [...] lipca 1953 roku nr [...] o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w K. W., stanowiącej własność L. L.. W uzasadnieniu wskazano, że wydaną w sprawie decyzję doręczono pełnomocnik J. S. radcy prawnej M. B. w dniu 3 czerwca 2015 roku. Pismem z dnia 6 lipca 2015 roku pełnomocnik złożyła w imieniu swojej mocodawczyni wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do dokonania tej czynności. Wyjaśniła, że w piątym dniu terminu do złożenia wniosku, tj. w dniu 8 czerwca 2015 roku, obłożnie zachorowała i w związku z tym nie była w stanie pracować. Zaznaczyła, że choroba trwała ponad 20 dni i wymagała leżenia.
W ocenie organu pełnomocnik strony nie uprawdopodobniła, że zapadła na chorobę, której charakter - nawet przy dołożeniu najwyższych starań - uniemożliwiał sporządzenie i przesłanie w terminie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy osobiście lub przy pomocy innej osoby, w tym substytuta. Nie dowodzi tego w szczególności przedłożone zaświadczenie lekarskie, na podstawie którego nie sposób stwierdzić choroby obłożnej, wymagającej hospitalizacji. Organ wskazał, że pełnomocnik nie zawiadomiła dziekana rady okręgowej izby radców prawnych o konieczności wyznaczenia zastępcy z urzędu.
Skargę na to postanowienie złożyła J. S., podnosząc, że w pracy w jednoosobowej kancelarii nie ma możliwości zapewnienia stałego zastępstwa. Tylko osoba niemająca własnych zobowiązań zawodowych mogłaby bowiem przyjąć pełnomocnictwo substytucyjne w każdej sytuacji. W praktyce zdarza się zaś, że - ze względu na szczególne okoliczności - udzielenie substytucji nie może dojść do skutku.
Powołanym na wstępie wyrokiem Sąd I instancji uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Sąd podzielił stanowisko organu, że pełnomocnik skarżącej nie uprawdopodobniła braku winy w uchybieniu terminu. Powinna bowiem tak zorganizować pracę swojej kancelarii, aby w razie choroby mógł ją zastąpić pełnomocnik substytucyjny. W ocenie Sądu organ słusznie wskazał, że na podstawie dołączonego do wniosku o przywrócenie terminu zaświadczenia lekarskiego nie sposób stwierdzić choroby ciężkiej o charakterze obłożnym, wymagającej hospitalizacji, która uniemożliwiałaby dokonanie przedmiotowej czynności osobiście lub przez osobę trzecią.
Odnosząc się do załączonych do wniosku o przywrócenie terminu oświadczeń r.pr. J. L., adw. C. W. i r.pr. E. L.-C. o braku możliwości występowania w sprawe w roli pełnomocnika substytucyjnego, Sąd uznał, że nie mają znaczenia dla sprawy wobec innych możliwości dokonania przedmiotowej czynności. Podkreślił, że pełnomocnik mogła zwrócić się o pomoc do swojej mocodawczyni. Zwrócił też uwagę na to, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie wymaga szczegółowego uzasadnienia. Wystarczyło wyrazić niezadowolenie z wydanego rozstrzygnięcia.
Skargę kasacyjną od tego wyroku złożyła J. S., zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 58 k.p.a. poprzez wadliwe przyjęcie, że pełnomocnik skarżącej kasacyjnie nie uprawdopodobniła braku winy w uchybieniu terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że krótki, siedmiodniowy termin, o którym mowa w art. 58 § 2 k.p.a. wykluczał możliwość uzyskania dokumentu, który w swej treści odpowiadałby opinii biegłego lekarza co do tego, jakie czynności można wykonywać w konkretnym stanie chorobowym. Zdaniem autorki skargi kasacyjnej nie sposób zgodzić się z Sądem I instancji co do tego, że zwolnienie lekarskie dostarczone przez pełnomocnika strony nie jest potwierdzeniem braku winy strony, gdyż nie wyklucza możliwości dokonania czynności procesowej przez tego pełnomocnika osobiście. Takiemu poglądowi przeczą przepisy ustawy z dnia 25 czerwca 1999 r. o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa (Dz. U. z 2016, poz. 372 ze zm.).
Ponadto zwrócono uwagę na brak przepisu, który nakazywałby radcy prawnemu prowadzącemu kancelarię takie zorganizowanie pracy, aby w każdym przypadku gdy zachodzi taka konieczność, także spowodowana chorobą, mógł zastąpić go pełnomocnik substytucyjny. Zdaniem autora skargi kasacyjnej nie można wykluczyć takiej sytuacji, że w danym przypadku nie uzyska się pomocy substytuta, co nie jest wynikiem braku należytej staranności po stronie radcy prawnego w organizacji zastępstwa dla konkretnej czynności.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Na wstępie należy przypomnieć, że rozpoznając skargę kasacyjną – po myśli art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 roku, poz. 1302 ze zm.) – Naczelny Sąd Administracyjny czyni to w granicach zakreślonych przez ramy tego środka odwoławczego, gdyż jest nimi związany, biorąc pod rozwagę z urzędu tylko nieważność postępowania. Przy braku przesłanek nieważnościowych w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.
Skarga kasacyjna J. S. zasługuje na uwzględnienie.
Instytucja przywrócenia terminu uregulowana została w art. 58-59 kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 58 § 1-3 k.p.a. i art. 59 § 2 k.p.a., pismo z wnioskiem o przywrócenie terminu wnosi się, przy zachowaniu następujących warunków: a) braku upływu okresu siedmiu dni od czasu ustania przyczyny uchybienia terminu do dnia złożenia wniosku o przywrócenie terminu (art. 58 § 2 k.p.a.); b) uprawdopodobnienia we wniosku o przywrócenie terminu okoliczności wskazującej na brak winy strony w uchybieniu terminu (art. 57 § 1 k.p.a.); c) dokonaniu – równocześnie z wnioskiem o przywrócenie terminu - czynności, której strona nie dokonała w terminie (art. 58 § 2 k.p.a.). W rozpoznawanej sprawie sporna jest wyłącznie kwestia winy strony - wnioskodawczyni J. S., reprezentowanej przez profesjonalną pełnomocnik radcę prawną M. B., w uchybieniu terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia [...] lipca 1953 r. nr [...].
Z brzmienia powołanych wyżej przepisów wynika, że przywrócenie terminu ma charakter wyjątkowy i może nastąpić jedynie w przypadku, gdy strona w sposób przekonujący zaprezentuje argumentację uprawdopodobniającą brak swojej winy w niedochowaniu terminu, a przy tym wskaże, że niezależna od niej przyczyna niedochowania terminu istniała przez cały czas aż do wniesienia wniosku o jego przywrócenie. Zatem ustawodawca nie wymaga udowodnienia tych okoliczności tylko ich uprawdopodobnienia. Podkreślić w tym miejscu trzeba, że uprawdopodobnienie istnienia danej okoliczności jest środkiem zastępczym dowodu w ścisłym tego słowa znaczeniu i nie daje pewności lecz tylko wiarygodność (prawdopodobieństwo) twierdzenia o jakimś fakcie. Wymaganie uprawdopodobnienia zamiast udowodnienia braku winy w uchybieniu terminu świadczy o intencji ustawodawcy odformalizowania i uproszczenia postępowania w tym przedmiocie, tak aby ułatwić zainteresowanemu przedstawienie swych racji i na skutek nadmiernej surowości nie zamknąć stronie zbyt pochopnie drogi do obrony jej praw.
Tym niemniej przywrócenie terminu uzasadnia tylko podanie przez wnioskodawcę takich obiektywnych i niezależnych od niego okoliczności, które wskazują na to, że nawet pomimo dołożenia odpowiedniej staranności w prowadzeniu własnych spraw, nie mógł dokonać czynności w terminie. O zaistnieniu przesłanki "należytej staranności w dochowaniu terminu" można zasadnie mówić wówczas, gdy pełnomocnik strony uprawdopodobni okoliczności wskazujące na brak jakiejkolwiek jego winy, choćby w postaci niedbalstwa, w uchybieniu terminu - a zatem, gdy przedstawi okoliczności wskazujące, że nie miał możliwości dokonania czynności w wyznaczonym terminie. Przywrócenie uchybionego terminu uzasadniają bowiem wyłącznie takie obiektywne, występujące bez woli strony (lub pełnomocnika), okoliczności i zdarzenia, które mimo dołożenia odpowiedniej staranności w prowadzeniu spraw udaremniły dokonanie czynności we właściwym czasie.
Pamiętać przy tym należy, że w sytuacji gdy strona jest zastępowana przez pełnomocnika, za błędy i zaniechania pełnomocnika odpowiedzialność ponosi jego mocodawca (por. np wyrok NSA z 26 kwietnia 2018 r. sygn. akt I OSK 2550/17 i wyrok NSA z 4 kwietnia 2018 r. sygn. akt I OSK 1247/16).
Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 58 k.p.a. za usprawiedliwiony.
Przypomnieć wypada, że pełnomocnik strony składającej wniosek o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy jako przyczynę uchybienia terminu podała swoją chorobę, która rozpoczęła się w dniu 8 czerwca 2015 roku (tj. w piątym dniu czternastodniowego terminu do dokonania rzeczonej czynności) i trwała aż do 30 czerwca 2015 roku. Podała, że choroba miała charakter obłożny i w związku z tym nie była w stanie pracować zawodowo, w tym w szczególności osobiście sporządzić i wysłać wniosku o ponowne rozpatrzenie przedmiotowej sprawy. Na potwierdzenie tej okoliczności do wniosku o przywrócenie terminu załączyła zaświadczenie lekarskie lekarza specjalisty chirurgii ogólnej wystawione w dniu 8 czerwca 2015 roku ze wskazaniem leżenia w okresie 8-30 czerwca 2015 roku (k. 133 akt adm.).
Nie sposób podzielić stanowiska Sądu I instancji co do tego, że pełnomocnik skarżącej nie uprawdopodobniła, że choroba miała charakter ciężki i obłożny, a tym samym, że uniemożliwiła jej osobiste sporządzenie rzeczonego wniosku. Obłożny charakter choroby (zgodnie z definicją Słownika Języka Polskiego PWN choroba obłożna to choroba ciężka, długotrwała, zmuszająca do leżenia w łóżku) wynikał wprost z zalecenia lekarza zawartego w dostarczonym organowi zaświadczeniu lekarskim. Fakt, że chora nie wymagała hospitalizacji, nie może przesądzać o możliwości wykonywania czynności zawodowych. Nie każda ciężka choroba wymaga hospitalizacji, co nie oznacza automatycznie, że chory, który pozostaje w domu, może pracować, zwłaszcza w sytuacji, gdy - jak w niniejszej sprawie - ma wyraźne zalecenie lekarza o konieczności pozostania w łóżku. Zgodzić się należy z poglądem zawartym w postanowieniu NSA z dnia 27 sierpnia 2014 r. sygn. akt I OZ 610/14, że jeśli przyczyną uchybienia terminu była choroba pełnomocnika, która w ocenie lekarza wymagała leżenia, to uznać należy, że uniemożliwiła mu wykonywanie obowiązków zawodowych.
W takiej sytuacji dokonanie przez Sąd I instancji oceny odmiennej wymagałoby istnienia dowodu pochodzącego od osoby posiadającej wiedzę specjalną albo wykazania fałszu dokumentu co do treści lub formy wraz z konsekwencjami wykrycia czynu karalnego.
Ponadto wskazać należy, że we wniosku o przywrócenie terminu strona przedstawiła nie tylko okoliczności, które uniemożliwiły jej dokonanie czynności w terminie, lecz także okoliczności świadczące o podjęciu działań mających na celu zabezpieczenie się w dotrzymaniu terminu. Podała mianowicie, że prowadzi kancelarię jednoosobowo, nie ma więc zapewnionej możliwości stałego zastępstwa w prowadzeniu spraw. Wyjaśniła, że zwróciła się do kilku pełnomocników zawodowych z prośbą o przyjęcie w sprawie pełnomocnictwa substytucyjnego, jednak wszyscy - z uwagi na własne zobowiązania - odmówili. Na potwierdzenie powyższego do wniosku załączyła oświadczenia adwokata i dwojga radców prawnych, z których wynika, że nie podjęli się oni przyjęcia pełnomocnictwa substytucyjnego i dokonania przedmiotowej czynności procesowej (k. 130-132 akt adm.). W tej sytuacji nieusprawiedliwione jest powoływanie się przez Sąd I instancji na wyrażony w orzecznictwie pogląd, zgodnie z którym uprawdopodobnienie braku winy w rozumieniu art. 58 § 1 k.p.a. nie może sprowadzać się tylko i wyłącznie do przedstawienia zwolnienia lekarskiego.
Strona składająca w niniejszej sprawie wniosek o przywrócenie terminu nie ograniczyła się bowiem tylko do przedłożenia zaświadczenia lekarskiego. Opisała również i uprawdopodobniła podejmowane przez siebie próby znalezienia innej osoby, która podjęłaby się dokonania przedmiotowej czynności.
Nie można zgodzić się też z tezą Sądu I instancji, że skoro wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie wymagał szczegółowego uzasadnienia, to pełnomocnik mogła zwrócić się z prośbą o sporządzenie go nie tylko do innego radcy prawnego lub adwokata, ale do dowolnej osoby trzeciej, również nieposiadającej wiedzy prawniczej, w tym do swojej mocodawczyni. Jak słusznie zauważył NSA w wyroku z dnia 16 kwietnia 2008 roku sygn. akt II FSK 474/07, ustanowienie profesjonalnego pełnomocnika spowodowane jest zamiarem wykorzystania przez stronę jego wiedzy fachowej, której ta nie posiada. Myśl Sądu, aby wykonujący swój zawód, profesjonalny pełnomocnik powierzał bliżej nieokreślonym osobom, o których strona nie wie, czy posiadają równą wybranemu prawnikowi wiedzę prawniczą, dokonywanie kluczowych w sprawie czynności procesowych takich jak sporządzenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, może być odczytana jako zachęcanie do działania na szkodę interesów tej strony.
W tym miejscu trzeba przyznać rację Sądowi I instancji co do tego, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie wymaga ze swej istoty zbyt szczegółowego uzasadnienia podnoszonych w nim żądań. Nie oznacza to jednak, że z treści złożonego środka zaskarżenia nie powinno wynikać, co strona kwestionuje w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Brak jakiegokolwiek zarzutu co do któregokolwiek z punktów władczego rozstrzygnięcia organu powoduje, że organ nie ma podstaw działać za stronę i zmieniać swojego rozstrzygnięcia na jej korzyść, bo nie ma przekonania z jakiej części aktu strona jest niezadowolona (por. wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2008 r. sygn. akt I OSK 888/07). Zważywszy także na skomplikowany przedmiot sprawy, trudno oczekiwać od skarżącej kasacyjnie, która zatrudniła profesjonalnego pełnomocnika do reprezentowania jej w postępowaniu przed organem w przedmiotowej sprawie, żeby samodzielnie takie zarzuty sporządzała lub, by robiła to w jej imieniu, w zastępstwie profesjonalnego pełnomocnika, osoba trzecia, nieposiadająca wiedzy prawniczej.
W konsekwencji powyższego uznać trzeba, że Sąd I instancji błędnie zaakceptował ocenę organu, że J. S. nie uprawdopodobniła braku swojej winy w uchybieniu terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego strona skarżąca kasacyjnie wykazała, że rodzaj choroby uniemożliwił jej osobiste sporządzenie i złożenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a także, że nie istniała możliwość skorzystania z pomocy innych osób w jej dokonaniu. W rezultacie uprawdopodobniła, że uchybienie terminowi do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nastąpiło bez jej winy.
Mając na uwadze, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 pkt c) p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę uchylając zaskarżone postanowienie, uznając, że brak winy w uchybieniu terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy został przez stronę należycie uprawdopodobniony.
Powyższą ocenę prawną organ weźmie pod uwagę przy ponownym rozstrzyganiu sprawy.
W oparciu o art. 200 i art. 203 pkt 1 p.p.s.a. zasądzono od Ministra Inwestycji i Rozwoju na rzecz J. S. zwrot kosztów postępowania sądowego w tym poniesione opłaty sądowe, wynagrodzenie radcy prawnego i opłatę skarbową.