Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z 2 lutego 2018 r., sygn. akt III SAB/Kr 125/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę D.L. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w przedmiocie propozycji nowych warunków pełnienia służby.
Skarżący wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucił naruszenie "przepisów prawa, które miały istotny wpływ na wynik sprawy", tj.: art. 165 ust 3 i ust 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1948 ze zm.) dalej jako "PwKAS" w zw. z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", poprzez przyjęcie, że organ nie pozostaje w bezczynności ponieważ przedstawił skarżącemu propozycję pracy podczas gdy z art. 165 ust. 7 ww. ustawy wynika obowiązek przedstawienia propozycji służby co w konsekwencji doprowadziło do oddalenia skargi zasadnej i zasługującej na uwzględnienie.
W oparciu o tak sformułowany zarzut skarżący kasacyjnie wniósł o: "uchylenie zaskarżonego postanowienia, rozpoznanie skargi i zmianę postanowienia w całości, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie". Ponadto skarżący kasacyjnie wniósł o rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania za obie instancje.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że na mocy art. 165 ust. 3 PwKAS wszyscy funkcjonariusze Służby Celnej stali się funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej. Użyty we wskazanym przepisie zwrot "odpowiednio", w jego ocenie oznaczał, że dotychczasowi pracownicy pozostali w KAS pracownikami, a dotychczasowi funkcjonariusze Służby Celnej zostali funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej. Zdaniem skarżącego jakakolwiek "arbitralność" czy to w doborze pracowników/funkcjonariuszy, czy też w zakresie decyzji o przedłożeniu propozycji służby lub jej braku, byłaby niezgodna z ustawą zasadniczą.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...], dalej jako "DIAS", wniósł o jej oddalenie, a także o zasądzenie na jego rzecz od strony skarżącej kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego. Organ podtrzymał dotychczasową argumentację oraz wskazał, że art. 165 ust. 3 PwKAS miał zastosowanie tylko w okresie przejściowym. Ponadto w jego ocenie powołany powyżej przepis nie może być interpretowany w oderwaniu od pozostałych zapisów PwKAS. Natomiast z art. 165 ust. 7 PwKAS nie wynika, iż Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] winien był złożyć wszystkim pracownikom propozycję pracy, a wszystkim funkcjonariuszom propozycję służby.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z przepisem art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym w dacie złożenia skargi na bezczynność, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach, w których należy wydać decyzję administracyjną, niektóre kategorie postanowień, względnie inny akt lub podjąć czynność z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, jak też pisemną interpretację przepisów prawa podatkowego w indywidualnych sprawach.
Rozpoznając skargę na bezczynność obowiązkiem Sądu jest ocena okoliczności faktycznych danej sprawy, pod kątem wykazania czy organ zrealizował ustawowy obowiązek załatwienia sprawy, tj. czy podjął określone czynności i załatwił sprawę na danym etapie postępowania.
W tym miejscu zdefiniować należy pojęcie samej "bezczynności" organu. Rozumieć ją należy jako niewydanie w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Z bezczynnością organu mamy do czynienia nie tylko wtedy, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnej czynności w sprawie lecz także wtedy, gdy wprawdzie prowadził postępowanie, ale - pomimo istnienia obowiązku i braku przeszkód - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu albo nie podjął stosownej czynności. Literatura przedmiotu także definiuje bezczynność jako okoliczność zachodzącą wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie, jednakże - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub nie podjął czynności (T. Woś [w:] T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, 2010, s. 70).
Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (zob. wyrok NSA z dnia 7 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 891/18 - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nadmienić należy, że kognicja sądu w postępowaniu zainicjowanym skargą na bezczynność jest ograniczona do kwestii samej bezczynności, co wyklucza możliwość oceny poprawności aktów związanych z wykonaniem danego obowiązku publicznoprawnego, zatem w postępowaniu zainicjowanym skargą na bezczynność nie jest możliwe badanie innych kwestii aniżeli obiektywny fakt pozostawania organu w zwłoce (zob. wyrok NSA z dnia 27 sierpnia 2013 r., I FSK 1238/12 - www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Mając na uwadze powyższe, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rozpoznawanej sprawie sąd pierwszej instancji trafnie skonstatował, że organ nie pozostawał w bezczynności bowiem dokonał czynności, do których dokonania był zobligowany. W tym zakresie sąd pierwszej instancji w sposób prawidłowy wskazał, że DIAS przed upływem terminu wynikającego z art. 165 ust. 7 PwKAS podjął konieczne w sprawie czynności o czym świadczy przedstawiona D.L. w dniu [...] maja 2017 r. pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia, która uwzględnia posiadane przez niego kwalifikacje i przebieg dotychczasowej służby, a także dotychczasowe jej miejsce zamieszkania.
Podkreślić należy, że to sam ustawodawca w PwKAS oraz w ustawie z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. 2016 r., poz. 1947 ze zm.), dalej jako "ustawa o KAS" zdecydował, że w przypadku reorganizacji jednostki organizacyjnej KAS dotychczasowego funkcjonariusza można przenieść na inne lub równorzędne stanowisko służbowe odpowiadające jego kwalifikacjom, jeżeli nie jest możliwe pełnienie służby na dotychczasowym stanowisku. W związku z powyższym funkcjonariuszowi mogą zostać zaproponowane nowe warunki służby bądź warunki pracy.
Reasumując, po stronie organu nie istniał obowiązek przedkładania jedynie propozycji służby. Zgodnie z przepisami wprowadzającymi ustawę o KAS oraz ustawy o KAS, można uznać, że organ jako podmiot wyposażony we władztwo administracyjne oraz posiadający własne, wyróżniające go kompetencje był niezależny w doborze kadr i mógł zaproponować dotychczasowym funkcjonariuszom zarówno warunki służby jak i propozycję pracy w korpusie służby cywilnej.
Skarżący błędnie upatrywał bezczynności organu w nieotrzymaniu pisemnej propozycji określającej nowe warunki służby. Organ nie był bowiem zobligowany do dokonania takiej czynności gdyż, jak już wcześniej wspomniano, mógł przedstawić dotychczasowemu funkcjonariuszowi zarówno propozycję dalszej służby jak i propozycję pracy. Biorąc pod uwagę powyższe, za bezczynność nie można uznać podjęcia przez organ innej niż wnioskowana przez skarżącego kasacyjnie czynności.
W związku z powyższym zarzut naruszenia art. 165 ust. 3 i ust. 7 PwKAS poprzez przyjęcie, że DIAS pozostaje w bezczynności wobec nieprzedstawienia skarżącemu propozycji służby, należało uznać za nieuzasadniony.
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. W zakresie kosztów postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a.