Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 15 lipca 2014 r. sygn. akt II SA/Ol 297/14, po rozpoznaniu sprawy ze skargi D.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia 3 lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego, oddalił skargę (pkt 1); przyznał od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie adwokatowi [...] kwotę 240 złotych powiększoną o należny podatek VAT tytułem wynagrodzenia za nieopłaconą pomoc prawną udzieloną z urzędu na rzecz skarżącego D.P. (pkt 2).
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w M., działający z upoważnienia Burmistrza M., decyzją z dnia 29 listopada 2013 r. nr [...], na podstawie art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1, 3 i 4, art. 7 pkt 6, art. 8 ust. 1 pkt 1, art. 39 ust. 1, art. 106 ust. 1 i art. 110 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j.: Dz. U z 2013 r., poz. 182 ze zm., dalej w skrócie u.p.s.), przyznał D.P. świadczenie pieniężne z pomocy społecznej w formie zasiłku celowego z przeznaczeniem na częściowe pokrycie kosztów zakupu leków w kwocie 150,00 zł jednorazowo oraz odmówił przyznania świadczenia pieniężnego z pomocy społecznej w formie zasiłku celowego w kwocie 230,00 zł z przeznaczeniem na częściowe pokrycie kosztów zakupu leków.
W uzasadnieniu decyzji podał, że D.P. prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, ma orzeczony umiarkowany stopień niepełnosprawności na czas określony do dnia 30 listopada 2014 r. i z tego tytułu otrzymuje zasiłek stały w kwocie 529 zł miesięcznie. Zamieszkuje w lokalu mieszkalnym bez tytułu prawnego.
W ocenie organu, D.P. spełnia przesłanki do przyznania zasiłku celowego, gdyż jest osobą niepełnosprawną, a jego dochód nie przekracza kryterium dochodowego określonego w przepisach u.p.s. Jednocześnie organ wyjaśnił, że nie jest w stanie przyznać wsparcia w pełnej wnioskowanej przez niego kwocie z powodu ograniczonych środków finansowych, jakimi dysponuje oraz z uwagi na stale zwiększającą się liczbę osób i rodzin ubiegających się o przyznanie pomocy. W okresie od stycznia 2013 r. do dnia wydania decyzji w niniejszej sprawie do organu pomocy społecznej wpłynęło 3775 podań o przyznanie zasiłków celowych oraz 2011 wniosków o przyznanie zasiłków okresowych. Od początku roku organ wydatkował kwotę 358.202,10 zł na zasiłki celowe, a zatem średnia wysokość świadczenia wynosiła 94,89 zł. Ponadto w budżecie na 2013 r. ponownie zmniejszono pulę środków przeznaczonych na przyznawanie i wypłacanie przez gminę zasiłków celowych oraz specjalnych zasiłków celowych.
Wnioskodawca jest osobą samotnie gospodarującą, nie ma innych osób na utrzymaniu i dysponuje stałym comiesięcznym dochodem w postaci zasiłku stałego w maksymalnej wysokości. Ma on zatem potencjalne możliwości, aby chociaż częściowo zaspokajać zgłaszaną potrzebę z własnych środków. Przez okres 11 miesięcy 2013 r. wypłacono mu wsparcie w różnych formach w łącznej kwocie 10.837, 10 zł, a zatem średnia wysokość comiesięcznego wsparcia stanowiła kwotę 985,19 zł. W związku z tym przyznano mu wsparcie jedynie na częściowe pokrycie kosztów zakupu lekarstw. Przyznanie wszelkiej wnioskowanej przez niego pomocy skutkowałoby koniecznością zmniejszenia rozmiaru wsparcia dla osób znajdujących się w trudniejszej od niego sytuacji.
Na skutek wniesienia przez D.P. od powyższej decyzji odwołania sprawę rozpoznawało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie, które decyzją z dnia 3 lutego 2014 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji wyjaśniło, że zasiłek celowy należy do fakultatywnych form pomocy społecznej. D.P. korzystał i korzysta z wielu form wsparcia ze środków pomocy społecznej. Przy czym zasiłek celowy może uzyskać, jeśli nie miałby możliwości sam sfinansować swoich potrzeb w okolicznościach odbiegających od sytuacji innych osób. Odwołujący opłacił koszty zakupu leków w sierpniu 2013 r. uzyskując częściowe wsparcie na ten cel w wysokości 150 zł. Zasiłek celowy nie służy refinansowaniu poniesionych wydatków. Spełnienie kryteriów wymaganych do przyznania zasiłku celowego nie oznacza automatycznego przyznania świadczenia w wysokości odpowiadającej oczekiwaniu. Organ musi mieć bowiem na względzie nie tylko interes osoby wnioskującej, lecz także interes innych osób będących w trudnej sytuacji.
Posiadając ograniczone środki finansowe organ pomocy społecznej udziela D.P. systematycznego wsparcia, a przyznana kwota 150 zł znacząco przekracza przyznawany przeciętny zasiłek celowy. Wprawdzie zakup leków jest niezbędną potrzebą bytową, to jednak organ musi rozdysponować środki w sposób oszczędny, aby objąć pomocą wszystkich potrzebujących i wyważyć wielkość udzielonej pomocy. Organ ocenił sytuację materialną strony, jej potrzeby, a także własne możliwości finansowe i uznał, że nie istnieje możliwość przyznania pomocy w większym rozmiarze, co znajduje umocowanie w u.p.s. Wskazał, że zgodnie z art. 69 Konstytucji RP, władze publiczne udzielają pomocy osobom niepełnosprawnym, ale zgodnie z ustawą o pomocy społecznej.
Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi D.P. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, w której wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji. W uzasadnieniu skargi wskazał na treść art. 67 i 68 Konstytucji RP i wynikające z nich prawo do przyznania mu przez organ pomocy społecznej zasiłku celowego w kwocie w całości pokrywającej koszty zakupu niezbędnych leków.
Ponadto skarżący podał, że organom orzekającym w sprawie znany jest fakt, iż gmina M. nie dostarczyła mu lokalu zamiennego od 1990 r., czym przysporzyła mu wielkie trudności oraz że decyzja została wydana po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 18 września 2012 r. sygn. akt II SA/Ol 338/12, w którym nakazał on organowi przeprowadzenie dokładnego postępowania wyjaśniającego. Skarżący zarzucił również, iż organ pierwszej instancji nie wyjaśnił, które z przypisanych mu leków są niezbędne, a które nie mają znaczenia w konieczności ich stosowania w leczeniu jego przewlekłych chorób.
Zdaniem skarżącego, w rozpoznawanej sprawie organy obu instancji naruszyły przepisy prawa materialnego, gdyż koszt zakupu niezbędnych leków przerzuciły na zasiłek stały, przyznany na zaspokojenie elementarnych potrzeb życiowych. W ocenie skarżącego Sąd powinien rozstrzygnąć, czy osoba na zasiłku stałym powinna mieć przyznany zasiłek celowy na wykupienie niezbędnych leków ratujących życie i zdrowie w całości, co odpowiada treści art. 68 ust. 1 Konstytucji RP.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku podał, że zgodnie z art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1 i 2 u.p.s., pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Celem tej pomocy nie jest jednak wyręczanie strony w zaspokajaniu jej wszelkich potrzeb życiowych, lecz jedynie wspieranie osób i rodzin w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwienie im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 3 ust. 4 u.p.s., potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w granicach możliwości finansowych pomocy społecznej.
Spełnianie kryteriów ustawowych nie oznacza automatycznie obowiązku przyznania osobie zainteresowanej żądanego świadczenia, gdyż jest ono uzależnione od środków finansowych, jakimi dysponuje ośrodek na pomoc społeczną. Decyzja w przedmiocie zasiłku celowego jest wydawana przez organ w ramach tak zwanego uznania administracyjnego. Obejmuje ono nie tylko ocenę warunków uzasadniających przyznanie wnioskowanej pomocy, ale również przesłanek warunkujących jej wysokość, a więc ilość środków przeznaczonych na pomoc społeczną, osób i rodzin o nią się ubiegających oraz hierarchię potrzeb, na które środki te mają być przeznaczone.
Sąd pierwszej instancji powołując treść art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s. wskazał, że zasiłek celowy jest przyznawany na określony cel i ma charakter pomocy doraźnej, ukierunkowanej na konkretny cel bytowy. Przyznanie lub odmowa przyznania przez organ świadczenia pieniężnego w tej formie może nastąpić jedynie po starannym i wszechstronnym wyjaśnieniu okoliczności danej sprawy, a wydana decyzja musi być wyczerpująco uzasadniona przez wskazanie, dlaczego dokonano takiego, a nie innego rozstrzygnięcia – zgodnie z regułami wynikającymi z art. 6 i art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej w skrócie K.p.a.). W niniejszej sprawie organy rozpoznające wniosek skarżącego w pełni zastosowały się do wskazanych wyżej wymogów. Sporządzony został wywiad środowiskowy, a postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone prawidłowo i w sposób wyczerpujący, prowadząc do ustalenia wszystkich istotnych okoliczności faktycznych niezbędnych dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. ustalenia faktycznej sytuacji materialnej i zdrowotnej skarżącego.
Organy rozpatrując wniosek skarżącego o przyznanie świadczenia pieniężnego w formie zasiłku celowego prawidłowo wzięły pod uwagę zarówno cele pomocy społecznej określone w ustawie, jak i możliwości finansowe w zakresie jej udzielenia. Jednocześnie uwzględniły sytuację skarżącego, jego zaangażowanie w zakresie współdziałania w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, jak i zakres pomocy udzielonej ze środków publicznych. Oceniając zebrany w sprawie materiał dowodowy zasadnie przyjęły, że możliwe jest przyznanie skarżącemu zasiłku celowego jedynie na częściowe pokrycie kosztu zakupu leków. Organ nie może swojej pomocy skoncentrować na finansowaniu potrzeb tylko jednej osoby, choćby jej sytuacja materialna była najtrudniejsza. Ma obowiązek dokonać oceny nie tylko sytuacji materialnej skarżącego, ale także ilości i rodzaju skierowanych do niego form pomocy, gdyż środki finansowe przeznaczone na pomoc społeczną są ograniczone i nie pozwalają na zaspokojenie wszystkich potrzeb.
Organ winien dokonywać stosownego rozdziału środków tak, aby z pomocy społecznej skorzystała jak największa liczba podopiecznych, gdyż tylko takie postępowanie jest zgodne z zasadami sprawiedliwości społecznej oraz zasadami wynikającymi z art. 3 ust. 3 i 4 u.p.s. Tym samym spełnienie przez osobę ubiegającą się o zasiłek celowy kryteriów ustawowych nie oznacza, że po jej stronie istnieje roszczenie o przyznanie wnioskowanego świadczenia, przeciwnie – musi ona liczyć się z tym, że organ odmówi przyznania jej tego świadczenia lub przyzna w innej wysokości niż ta, która została podana we wniosku. Skarżący jest objęty stałą pomocą Ośrodka, otrzymuje regularnie pomoc w postaci świadczeń pieniężnych w różnych wysokościach na różne cele.
Sąd pierwszej instancji nie podzielił stanowiska wyrażonego w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 18 września 2012 r. sygn. akt II SA/Ol 338/12, na który powołuje się skarżący. Orzeczenie to zapadło w innej sprawie i wyrażonym w niej poglądem nie jest związany.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, na podstawie art. 151 i art. 250 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie P.p.s.a.), orzekł, jak w sentencji wyroku.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł D.P., reprezentowany przez adwokata i zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zarzucił naruszenie prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j.: Dz. U z 2013 r., poz. 182 ze zm.), przez nieuzasadnione przyjęcie, iż przeznaczenie zasiłku celowego na zakup leków, o który wnosi skarżący, nie będzie miało na celu umożliwienia mu przezwyciężenia trudnej sytuacji bytowej.
Wskazując na powyższą podstawę kasacyjną wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu według norm przepisanych, albowiem nie zostały one uiszczone w całości, ani w części.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podał, że warunkiem korzystania z pomocy społecznej jest ustalenie, że wnioskowana pomoc ma charakter niezbędnej, jej udzielenie ma nastąpić w ściśle określonym celu, jakim jest przezwyciężenie trudnej sytuacji życiowej, a następnie stwierdzenie, że udzielenie pomocy jest konieczne z uwagi na fakt, iż osoba wnioskująca nie może własnymi zasobami i możliwościami przezwyciężyć trudnej sytuacji, w jakiej się znalazła. Oznacza to, że pomoc społeczna powinna zostać udzielona dopiero wtedy, gdy jednostka w sytuacji kryzysowej przestaje być samowystarczalna. Okoliczności, których wystąpienie uprawnia do przyznania zasiłku celowego, zostały przez ustawodawcę wskazane jedynie przykładowo. Przyjąć zatem trzeba, że również każda inna potrzeba, o ile będzie potrzebą niezbędną, może stanowić podstawę uprawnienia do otrzymania tego świadczenia (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 5 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Po 173/2011 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 24 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Op 525/2010).
W ocenie autora skargi kasacyjnej, zakup leków jest w hierarchii skarżącego jedną z najważniejszych potrzeb, w związku z czym przyjęcie przez organ, że koszt zakupu leków powinien być pokryty z zasiłku stałego jest dla niego krzywdzący, gdyż zasiłek stały nie wystarcza w pełni na zaspokojenie jego innych podstawowych potrzeb życiowych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na podstawie określonej w art. 174 pkt 1 P.p.s.a., przy czym istota podniesionego w niej zarzutu sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Sądu pierwszej instancji, który rozstrzygnięcie organu pomocy społecznej o przyznaniu D.P. zasiłku celowego w kwocie 150 zł na częściowe pokrycie kosztów zakupu leków oraz odmowę przyznania zasiłku celowego w kwocie 230 zł na częściowe pokrycie kosztów zakupu leków, uznał za prawidłowe.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 39 ust. 1 u.p.s., poprzez jego błędną wykładnię, jest niezasadny. Zasiłek celowy, uregulowany w art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s., jest jedną z form pomocy społecznej. Przepis ten stanowi, że w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu.
Zauważyć należy, iż przyznanie zasiłku celowego ma na celu umożliwienie zaspokojenia niezbędnych potrzeb, a następnie powrotu do życia w warunkach odpowiadających godności człowieka (art. 3 ust. 1 u.p.s.). Udzielane w ramach pomocy społecznej wsparcie ma zatem charakter jedynie pomocniczy (art. 2 ust. 1 u.p.s.). Oznacza to, że jedynie uzupełnia ono środki, możliwości i uprawnienia własne osoby objętej systemem świadczeń z pomocy społecznej i musi łączyć się ze współdziałaniem z jej strony, zmierzającym do przezwyciężenia powstałych trudności życiowych.
Rozstrzygnięcie w przedmiocie zasiłku celowego jest podejmowane przez organy w ramach uznania administracyjnego. Wskazać należy, iż przepis art. 39 ust. 1 u.p.s. nie może być interpretowany z pominięciem innych przepisów powołanej ustawy, w tym m.in. art. 3 ust. 4 u.p.s., nakładającego na organy pomocy społecznej obowiązek uwzględnienia budżetu, którym dysponują na realizację przypisanych im przez ustawodawcę celów.
Organy administracji w zakresie pomocy społecznej działają bowiem w oparciu o środki finansowe, których wysokość jest ściśle określona i w tak wyznaczonych granicach muszą swoje zadania wykonywać. W związku z tym są one zobligowane dokonywać oceny nie tylko niezbędnych potrzeb życiowych osób uprawnionych do tych świadczeń, ale także własnych możliwości finansowych. Organy pomocy społecznej są więc upoważnione do limitowania rozmiaru przyznawanych świadczeń z uwagi na ograniczone środki finansowe, gdyż posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbę osób, wymagających wsparcia. Muszą zatem dokonywać gradacji wagi potrzeb zgłaszanych przez takie osoby. W ramach pomocy społecznej nie jest zatem możliwe zaspokojenie wszystkich, nawet uzasadnionych, potrzeb osób uprawnionych do przedmiotowych świadczeń. Nawet niewielkie przesunięcie środków, którymi dysponuje organ, może skutkować brakiem realizacji ustalonych celów, jak chociażby udzielenie pomocy osobom bardziej potrzebującym.
W takim przypadku przyznanie osobie ubiegającej się o świadczenie z pomocy społecznej zasiłku celowego w wysokości niższej od wnioskowanej może być podyktowane brakiem dostatecznych środków na jego pokrycie i to nawet wówczas, gdy osoba ta, z uwagi na swoją sytuację osobistą i majątkową, spełnia kryteria niezbędne do jego otrzymania.
W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie prawidłowo podzielił stanowisko organu, który uznał, że w sytuacji, gdy skarżący posiada inne środki, a brak jest dowodów na to, że są one niewystarczające do zaspokojenia chociażby w części potrzeby, o której sfinansowanie ubiegał się w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym, to w pierwszej kolejności powinien był skorzystać z tych środków.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionej podstawy i w oparciu o art. 184 P.p.s.a. podlega oddaleniu.
Odnosząc się do wniosku pełnomocnika skarżącego o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, wyjaśnić należy, iż w niniejszej sprawie działa on na zasadzie prawa pomocy. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za zastępstwo wykonane na zasadzie prawa pomocy, należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.), jest przyznawane przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258 – 261 P.p.s.a.