Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 13 maja 2015 r., sygn. akt II SA/Wa 2099/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi H. C. na decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia 3 października 2014 r., nr M.4301.26.2014/7, w przedmiocie odmowy wypłaty świadczenia mieszkaniowego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości.
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy;
H. C. decyzją nr [...] Ministra Obrony Narodowej z dnia 4 czerwca 2013 r. został wyznaczony od dnia 1 sierpnia 2013 r. do dnia 31 lipca 2016 r., na stanowisko służbowe w H. w miejscowości R. (N.).
W dniu 26 listopada 2013 r. H. C. wystąpił z wnioskiem do Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM w Warszawie o wypłatę świadczenia mieszkaniowego.
W wyniku rozpatrzenia przedmiotowego wniosku, Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM w Warszawie zawiadomił wnioskodawcę, że został on umieszczony w wykazie żołnierzy zawodowych, do wypłaty świadczenia mieszkaniowego od miesiąca stycznia 2014 r., przyjmując za datę rozpoczęcia wypłaty dzień 25 sierpnia 2013 r. (zawiadomienie przesłano stronie przy piśmie nr OWM.409.1874.2013 z dnia 17 stycznia 2014 r.).
Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM w Warszawie, decyzją z dnia 10 kwietnia 2014r., nr OWM.409.1874.2013, wydaną na podstawie art. 13 ust.6 w zw. z art.48d ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP (Dz.U. z 2010 r. Nr 206, poz.1367 ze zm.) oraz art. 24 ust 5 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz.U. z 2010 r. Nr 90, poz.593 z późn. zm.) orzekł o odmowie wypłaty H. C. świadczenia mieszkaniowego, począwszy od dnia 1 stycznia 2013 r.
W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, iż podjął wypłatę świadczenia mieszkaniowego - realizowanego na wniosek żołnierza - od dnia 25 sierpnia 2013 r. do dnia 31 grudnia 2013 r. Dyrektor Oddziału wskazał, że z uwagi na wątpliwości dotyczące uprawnienia do świadczenia mieszkaniowego dla żołnierzy wyznaczonych na stanowisko służbowe poza granicami kraju, Prezes WAM w dniu 17 stycznia 2014 r. wydał pismo (nr M.409.5.2014/2), w którym rozstrzygnął przedmiotową kwestię. Ponadto organ wskazał, że zgodnie z treścią art. 24 ust 5 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, H. C. jest uprawniony do świadczeń, o których mowa w ww. przepisie, który to jako przepis szczególny normuje materię zakwaterowania żołnierzy, którzy zostali wyznaczeni lub skierowani do służby poza granicami kraju w sposób kompleksowy, z wyłączeniem przepisów o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP.
W wyniku rozpoznania odwołania H. C. od decyzji organu pierwszej instancji, Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej decyzją nr m.4301.26.2014/7 z dnia 3 października 2014 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 139 k.p.a. oraz art. 13 ust. 6 i 7, art. 21 ust. 1 i 2, art. 48d ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, uchylił zaskarżoną decyzję i orzekł, że H. C. nie przysługuje prawo do wypłaty świadczenia mieszkaniowego od dnia wyznaczenia na stanowisko służbowe poza granicami państwa.
Organ drugiej instancji powołując się na treść art. 21 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej stwierdził, że ustawa ta zawiera regulacje dotyczące zakwaterowania żołnierzy zawodowych, służących na terenie kraju. Temu celowi przyporządkowane zostały przepisy o właściwości rzeczowej i miejscowej Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, w kompetencji których leży realizacja prawa do zakwaterowania żołnierzy zawodowych - art. 48d ust. 2 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP i przepisy rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 24 listopada 2009 r. w sprawie utworzenia, przekształcenia i zniesienia garnizonów oraz określania zadań, siedzib i terytorialnego zasięgu właściwości ich dowódców (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz.1118) oraz rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 9 czerwca 2010 r. w sprawie wypłaty świadczenia mieszkaniowego (Dz. U. z 2010 r. Nr 116, poz. 776) i rozporządzenie Ministra Obrony Narodowej z dnia 23 października 2012 r. zmieniające to rozporządzenie (Dz. U. z 2012 r., poz.1211).
Z powyższego w ocenie organu wynika, że Wojskowa Agencja Mieszkaniowa może wypłacić świadczenie mieszkaniowe tylko żołnierzowi zawodowemu, który w danym garnizonie na terenie Rzeczypospolitej Polskiej zajmuje określone stanowisko służbowe.
Natomiast zabezpieczenie potrzeb żołnierzy zawodowych, pełniących służbę poza granicami kraju, zostało wyłączone z zakresu działania Wojskowej Agencji Mieszkaniowej. Sprawy zostały wskazane do realizacji innym organom, określonym w ustawie z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2010 r. Nr 90, poz. 593 ze zm.) oraz aktach wykonawczych, tj. rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 16 września 2010 r. w sprawie pełnienia zawodowej służby wojskowej poza granicami państwa (Dz. U. z 2010 r. Nr 184, poz. 1237 ze zm.). Są to odpowiednio szef, dyrektor, dowódca, komendant jednostki organizacyjnej finansującej pełnienie służby poza granicami państwa. Dlatego też organ odwoławczy wskazał, że błędem organu I instancji było powołanie w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji przepisu art. 24 ust. 5 ww. ustawy o służbie wojskowej. Art. 24 ust. 5 ww. ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych stanowi w ocenie organu odwoławczego lex specialis wobec przepisu art. 69 tejże ustawy, według którego "żołnierz zawodowy ma prawo do zakwaterowania oraz innych świadczeń z tym związanych, na zasadach określonych w przepisach ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP".
W ocenie organu odwoławczego zbieg uprawnień do zakwaterowania z ustawy o służbie wojskowej i z ustawy o zakwaterowaniu, winien być w każdym przypadku oceniany indywidualnie, albowiem nawet formuła o zachowaniu wszelkich uprawnień z rozporządzenia wykonawczego do art. 24 ustawy o służbie wojskowej, nie daje podstaw do korzystania przez żołnierza z dwóch uprawnień do zakwaterowania. Organ podkreślił, że środki na wypłatę świadczeń dla żołnierzy zawodowych pochodzą z budżetu państwa, zatem również z tych względów nieuzasadnione jest korzystanie przez tego samego żołnierza z dwóch form zakwaterowania, tj. nieodpłatnego zakwaterowania w lokalu mieszkalnym w państwie pełnienia służby i jednocześnie wypłaty świadczenia mieszkaniowego, co prowadziłoby to do podwójnego finansowania przez budżet państwa zakwaterowania żołnierza.
Zatem, zdaniem organu odwoławczego, należało decyzję organu I instancji uchylić i orzec co do istoty, bowiem organ I instancji od 25 sierpnia 2013 r., w sposób nieuprawniony wypłacał stronie świadczenie mieszkaniowe do dnia 31 grudnia 2013 r., przy czym takim działaniem organ ten rażąco naruszył przepis art. 21 ust. 1 i 2 oraz 48d ustawy o zakwaterowaniu, bowiem w ww. okresie strona korzystała niezasadnie równolegle z dwóch form zakwaterowania, tj. nieodpłatnego zakwaterowania w lokalu mieszkalnym w państwie pełnienia służby i równolegle świadczenia mieszkaniowego.
Tym samym powyższa okoliczność wyłącza zakaz reformationis in peius, określony w art. 139 k.p.a. Dopuszczalność pogorszenia sytuacji prawnej strony odwołującej się, jest zatem uzasadniona ze względu na ochronę (obiektywnego) porządku prawnego (zasada praworządności) i interesu społecznego, co uprawnia organ odwoławczy do wydania decyzji na niekorzyść strony odwołującej
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję H. C. zarzucił:
- 1. naruszenie art. 24 ust. 5 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, poprzez jego błędną wykładnię w postaci uznania, że wyłącza on zastosowanie art. 69 tej ustawy w stosunku do żołnierzy odbywających służbę za granicą,
- 2. naruszenie § 29 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 2010 r. w sprawie pełnienia zawodowej służby wojskowej poza granicami państwa, poprzez ich błędną wykładnię w postaci uznania, że nie dają one prawa żołnierzom odbywającym służbę za granicą do otrzymywania świadczenia mieszkaniowego,
- 3. naruszenie art. 21 ust. 2 i 6 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej poprzez jego niezastosowanie, mimo że z tego przepisu wynika wprost, że każdemu żołnierzowi należy się prawo do zakwaterowania w jednej z przewidzianych tam form, a ust. 6 tego przepisu, obejmujący katalog okoliczności wyłączających to prawo, nie wymienia służby poza granicami państwa,
- 4. naruszenie art. 32 Konstytucji, poprzez założenie nierównego traktowania żołnierzy korzystających z różnych form prawa do zakwaterowania.
Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasadzenie kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę Prezes WAM wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., co miało wpływ na prawidłowość rozstrzygnięcia wydanego przez organ odwoławczy.
Sąd Wojewódzki podał, że dokonanie przez Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM w Warszawie czynności materialno-technicznej, to jest wypłaty skarżącemu świadczenia mieszkaniowego za okres od 25 sierpnia 2013 r. do 31 grudnia 2013 r., oznaczało de facto pozytywne rozpoznanie w tej części wniosku z dnia 26 listopada 2013 r..
Sąd I instancji wskazał, że przedmiotem rozstrzygnięcia organu I instancji w decyzji z dnia 10 kwietnia 2014 r. była odmowa wypłaty świadczenia mieszkaniowego począwszy od dnia 1 stycznia 2014 r., a zatem tylko w tym przedmiocie mógł orzekać Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, w następstwie wniesionego przez H. C. odwołania od tej decyzji. Przedmiotem decyzji organu odwoławczego może być bowiem jedynie sprawa rozstrzygnięta decyzją organu I instancji. Sąd meriti stwierdził, że Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w decyzji z dnia 3 października 2014 r., uchylając zaskarżoną decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM w Warszawie, w części dotyczącej ustalenia terminu, od którego stronie nie przysługuje wypłata świadczenia mieszkaniowego i orzekając w tym zakresie co do istoty sprawy, wyszedł poza przedmiot rozstrzygnięcia decyzji organu I instancji, orzekając, że H. C. nie przysługuje świadczenie mieszkaniowe za cały okres, objęty wnioskiem z dnia 26 listopada 2013 r. Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej orzekł tym samym w przedmiocie odmowy przyznania H. C. świadczenia mieszkaniowego w całości, co nie było przedmiotem rozstrzygnięcia organu I instancji zawartego w decyzji z dnia 10 kwietnia 2014 r., gdyż była nim tylko odmowa wypłaty świadczenia mieszkaniowego na czas od dnia 1 stycznia 2014 r.
W ocenie Sądu I instancji, uchylając zaskarżoną decyzję w części i wychodząc w decyzji drugo-instancyjnej poza przedmiot rozstrzygnięcia organu I instancji, Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej dopuścił się rażącego naruszenia przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., bowiem zmienił, a dokładniej rozszerzył, przedmiot sprawy ponad zakres rozstrzygnięcia, zawartego w decyzji z dnia 10 kwietnia 2014 r.
Nawiązując do zasady reformationis in peius Sąd Wojewódzki stwierdził, że można o niej mówić jedynie w ramach tożsamości sprawy. Zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego polega na rozpatrywaniu przez organy różnych instancji tej samej sprawy, pojmowanej zarówno przedmiotowo jak i w ramach dokonanej subsumpcji. Dlatego wspomniana wyżej zasada, nie miała w ocenie Sądu Wojewódzkiego żadnego zastosowania do przedmiotowej sprawy, albowiem badanie sprawy pod tym kątem nie ma dla jej rozstrzygnięcia znaczenia, wobec wyżej stwierdzonego, rażącego naruszenia przez organ II instancji art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a..
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaznaczył jednocześnie, że co do zasady, za prawidłową uznał wykładnię przepisów prawa materialnego, zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji organu odwoławczego i podał, że zasadą jest, iż problematykę zakwaterowania żołnierza zawodowego pełniącego służbę za granicą, rozstrzyga ustawa z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych - art. 24 ust. 5 tej ustawy, natomiast problematykę zakwaterowania w kraju - ustawa z 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej i na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej powoływana jako p.p.s.a.) zaskarżył wyrok w całości zarzucając mu obrazę przepisów prawa procesowego, mającą istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 138 pkt 2 k.p.a., poprzez uznanie, że organ II instancji, wydając zaskarżoną decyzję wyszedł poza przedmiot rozstrzygnięcia decyzji organu I instancji. W oparciu o powyższy zarzut kasacyjny skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi, ewentualnie uchylenie wyroku przykazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Sąd I instancji i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.
Przepis art. 183 § 1 p.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wyartykułowanych w podstawie skargi kasacyjnej.
Zarzut obrazy przepisów prawa procesowego, mającej wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uznanie, że organ Agencji drugiej instancji wyszedł poza przedmiot rozstrzygnięcia decyzji organu pierwszej instancji, jest zasadny. Kontrolowana przez Sąd pierwszej instancji decyzja została wydana w postępowaniu odwoławczym. Zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą wyznaczony jest zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu pierwszej instancji. W postępowaniu odwoławczym może być rozpoznana i rozstrzygnięta wyłącznie tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym sprawa. Organ odwoławczy nie może również rozszerzać zakresu sprawy (patrz: Barbara Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2012, s. 517). Pamiętać przy tym należy, że w sprawie z wniosku przedmiot sprawy, a więc także rozstrzygnięcia organu, stanowi żądanie sformułowane we wniosku.
W takim zaś zakresie, w jakim prawo materialne lub prawo procesowe opiera postępowanie administracyjne na zasadzie skargowości, uzależniając je od złożenia przez stronę żądania, treść tego żądania wyznacza przedmiot postępowania (patrz: B. Adamiak, op. cit. s. 308).
Podaniem z dnia 26 listopada 2013 r., H. C. wystąpił o wypłatę świadczenia mieszkaniowego za okres, na który został wyznaczony do służby poza granicami kraju. Z formularza wniosku o przyznanie świadczenia wynika wprost, że chodzi o okres od dnia 1 sierpnia 2013 r. do dnia 31 lipca 2016 r. Jak wynika z sentencji decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM w Warszawie, organ pierwszej instancji odmówił przyznania świadczenia, tylko co do części objętego żądaniem okresu. Nie oznacza to jednak, że nie zajął stanowiska co do okresu poprzedzającego, za który świadczenie zostało już wypłacone.
Analizę odnoszącą się do zagadnienia przedmiotu postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie, abstrahując na razie od kwestii materialnoprawnych, rozpocząć można od uwagi, że skarżący jako podstawę żądania wskazywał przepisy ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP (Dz. U. z 2010 r. Nr 206, poz. 1367 ze zm. – obecnie: Dz. U. z 2016 r. poz. 746). Tryb załatwiania wniosku o przyznanie świadczenia mieszkaniowego jest taki, że w razie przysługiwania wnioskującemu żołnierzowi tego świadczenia, jest ono wypłacane. Z art. 24 ust. 3 i art. 48d ust. 2 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP wynika, że organ dokonuje czynności wypłacania bez wydawania decyzji w tym zakresie. Jest to zatem czynność materialno-techniczna.
Natomiast w razie odmowy przyznania żołnierzowi zawodowemu świadczenia mieszkaniowego należy wydać decyzję administracyjną (por. wyrok NSA z dnia 24 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 1724/14, niepublikowany, treść [w:] CBOSA, https://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Decyzja odmowna ma skutki jedynie na przyszłość (por. uzasadnienie uchwały NSA z dnia 10 grudnia 2001 r., sygn. akt OPK 21/01, ONSA 2003/3/105; wyrok NSA z dnia 15 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 138/07; wyrok NSA z dnia 31 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 520/0, niepublikowane, treść [w:] CBOSA, https://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Skoro zatem doszło do wypłaty skarżącemu świadczenia mieszkaniowego, to do pozbawienia wypłaconych świadczeń nie może dojść na podstawie wydanej później decyzji konstytutywnej w przedmiocie przyznania prawa do świadczenia na dalsze okresy.
Odmowa przyznania skarżącemu wypłaty świadczenia mieszkaniowego za okres od dnia 1 stycznia 2014 r. oznaczała zatem, że Dyrektor Oddziału Regionalnego uznał, że nie ma podstaw do odmowy wypłaty świadczenia za okres wcześniejszy, tj. od dnia 1 sierpnia 2013 r. do dnia 31 grudnia 2013 r. W uzasadnieniu decyzji Dyrektora Oddziału została wskazana przyczyna takiego stanowiska organu. Stwierdził mianowicie, że podjął wypłatę świadczenia od dnia 1 sierpnia 2013 r., którą kontynuował do dnia 31 grudnia 2013 r.
Poza podstawą kasacji pozostaje zagadnienie w jaki sposób procesowo Dyrektor Oddziału powinien do tej części żądania odnieść się w sentencji decyzji, skoro uznał, że nie ma materialnych podstaw do przysługiwania tego świadczenia, a jednocześnie dokonano już materialno-technicznej czynności wypłaty. Przypomnieć bowiem należy, że wniosek o wypłatę wszczął postępowanie w przedmiocie świadczenia mieszkaniowego za okres od 1 sierpnia 2013 r. do 31 lipca 2016 r. Niezależnie jednak od zasygnalizowanej kwestii brzmienia sentencji, powtórzyć można, że organ pierwszej instancji zajmował się kwestią zasadności wniosku za okres już od 1 sierpnia 2013 r. Uznał jednak, że odmowa może dotyczyć tylko okresu po 1 stycznia 2014 r. Świadczenie mieszkaniowe za okres od 1 sierpnia 2013 r. do dnia 31 grudnia 2013 r. było zatem częścią stosunku administracyjnoprawnego, o którym rozstrzygał organ pierwszej instancji.
Było więc objęte nie tylko rozpoznaniem, ale także rozstrzygnięciem. Organ odwoławczy, odmawiając przyznania świadczenia za okres od 1 sierpnia 2013 r. do dnia 31 grudnia 2013 r. nie orzekł zatem poza granicami sprawy.
Wskazać zatem warto, że w tej sytuacji rozważenia wymaga, czy rozstrzygnięcie organu odwoławczego za ten okres nie zostało wydane z naruszeniem zakazu sformułowanego w art. 139 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 1349/15, niepublikowany, treść [w:] CBOSA, https://orzeczenia.nsa.gov.pl/).
Dotychczasowe uwagi podsumować można stwierdzeniem, że stanowisko Sądu pierwszej instancji jest obarczone zarzucanym naruszeniem przepisów postępowania. Warunkiem uwzględnienia skargi kasacyjnej jest jednak zrealizowanie również drugiego warunku określonego w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tzn. zaistnienie sytuacji, w której to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Od razu trzeba zauważyć, że tego wpływu nie można wykluczyć. Przede wszystkim, ocena Sądu pierwszej instancji o wyjściu w decyzji drugoinstancyjnej poza przedmiot rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji zdecydowała o uchyleniu przez Sąd zaskarżonej decyzji. Zarówno z sentencji zaskarżonego wyroku, jak i z wyjaśnienia podstawy prawnej zawartej w uzasadnieniu wynika, że intencją Sądu pierwszej instancji było uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i intencja ta została zrealizowana.
Oznacza to, że Sąd pierwszej instancji nie rozpoznał istoty sprawy i nie wchodzi w grę ewentualne zastosowanie w postępowaniu kasacyjnym orzeczenia reformatoryjnego, przewidzianego w art. 188 p.p.s.a. To zaś, że istota sprawy nie została rozpoznana wynika również z tego, że przeprowadzenia przez Sąd pierwszej instancji kontroli w pełnym zakresie, (a nie tylko ograniczającym się do zbadania przedmiotu sprawy w postępowaniu odwoławczym) nie można wywieść ze wskazań co do dalszego postępowania. We wskazaniach tych Sąd pierwszej instancji wyartykułował pogląd, według którego, w razie przysługiwania żołnierzowi zawodowemu uprawnień z art. 24 ust. 5 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, żołnierz ten nie ma prawa do realizowania prawa do zakwaterowania w formie wypłaty świadczenia mieszkaniowego, o którym mowa w art. 21 ust. 2 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP. Odnotować można, że jest to pogląd zgodny ze stanowiskiem prezentowanym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (patrz: wyrok NSA z dnia 24 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 1724/14 oraz powołany wyżej wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 1349/15, niepublikowane, treść [w:] CBOSA, https://orzeczenia.nsa.gov.pl/).
Jednak z uwagi na opisane wyżej ograniczenie się do zbadania przedmiotu postępowania odwoławczego, Sąd pierwszej instancji nie zaakceptował rozstrzygnięcia o odmowie przyznania skarżącemu świadczenia mieszkaniowego. Orzeczenie Sądu pierwszej instancji, abstrahując od uchybienia Sądu co do przedmiotu (zakresu) postępowania odwoławczego, w części uchylającej zaskarżoną decyzję co do odmowy przyznania świadczenia mieszkaniowego za okres od dnia 1 stycznia 2014 r., stanowi przecież zaprzeczenie oceny materialnoprawnej sformułowanej we wskazaniach co do dalszego postępowania.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi w Warszawie do ponownego rozpoznania. Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego oparto na przepisie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.