Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 15 lipca 2014 r. sygn. akt II SA/Ol 395/14, po rozpoznaniu sprawy ze skargi D.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia 28 lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego, oddalił skargę (pkt 1); przyznał od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie adwokatowi [...] kwotę 240 złotych powiększoną o należny podatek VAT, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu (pkt 2).
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w M., działający z upoważnienia Burmistrza M., decyzją z dnia 8 listopada 2013 r. nr SPŚ-III.423.000622.2013, na podstawie art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 i 4, art. 7 pkt 6, art. 8 ust. 1 pkt 1, art. 39 ust. 1, art. 106 ust. 1 i art. 110 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j.: Dz. U z 2013 r., poz. 182 ze zm., dalej w skrócie u.p.s.), przyznał D.P. świadczenie pieniężne z pomocy społecznej w formie zasiłku celowego z przeznaczeniem na częściowe pokrycie kosztów zakupu leków w kwocie 150,00 zł jednorazowo oraz odmówił przyznania świadczenia pieniężnego z pomocy społecznej w formie zasiłku celowego w kwocie 250,00 zł z przeznaczeniem na częściowe pokrycie kosztów zakupu leków.
W uzasadnieniu decyzji podał, że D.P. spełnił przesłanki warunkujące przyznanie przedmiotowego świadczenia. Wskazał, że pracownik apteki "[...]" określił ceny przepisanych wnioskodawcy leków, których koszt wyniósł 379,13 zł. Organ wyjaśnił, że środki finansowe, jakimi dysponuje na zasiłki celowe są bardzo ograniczone, gdyż budżet na te zadania został bieżącym roku zmniejszony, stale zaś zwiększa się liczba osób i rodzin, ubiegających się o przyznanie pomocy. Od początku października do dnia 31 października 2013 r. wpłynęło już 3408 podań o zasiłki celowe oraz 1842 podania o zasiłki okresowe. Wnioskodawca, jest osobą samotnie gospodarującą, nie ma innych osób na utrzymaniu, dysponuje comiesięcznym stałym dochodem w postaci zasiłku stałego w maksymalnej wysokości. Ma zatem przynajmniej potencjalne możliwości, aby chociaż częściowo zaspokajać zgłaszaną potrzebę z własnych środków. Przyznanie mu wszelkiej pomocy, o jaką wnioskuje, musiałoby spowodować zmniejszenie rozmiaru wsparcia dla osób, znajdujących się w trudniejszej od niego sytuacji.
Organ podał, że w październiku 2013 r. wpłynęły 334 wnioski o przyznanie zasiłku celowego i przyznano wsparcie w łącznej kwocie 71.493,98 zł, w tym na zakup opału. Po odjęciu zasiłków celowych na zakup opału, w tym miesiącu średnia wysokość zasiłku wyniosła 134, 62 zł. Tymczasem D.P. został przyznany zasiłek celowy w kwocie 150 zł. W miesiącu październiku 2013 r. otrzymał on także zasiłek celowy na zakup węgla w kwocie 600 zł. Wnioskodawca przez okres 10 miesięcy 2013 r. otrzymał wsparcie w różnych formach w kwocie 10.044,10 zł, co średnio miesięcznie daje kwotę 1.004,41 zł. Natomiast łączne wsparcie w 2012 r. wyniosło 10.933,93 zł, co średnio miesięcznie daje kwotę 911,16 zł. Świadczenie z pomocy społecznej w formie zasiłku celowego jest świadczeniem fakultatywnym. Przyznanie tego rodzaju świadczenia nie jest obowiązkowe, lecz uzależnione od uznania administracyjnego. Oznacza to, że organ nie jest zobowiązany do udzielenia pomocy w pełnym wnioskowanym zakresie, lecz może przyznać to świadczenie w zakresie częściowym lub odmówić jego przyznania, po przeanalizowaniu faktycznych potrzeb wnioskodawcy oraz możliwości finansowych i konieczności zapewnienia pomocy innym, zgłaszającym się osobom.
Środki finansowe są bardzo ograniczone, a wnioskodawca nie przejawia żadnego zaangażowania w rozwiązywaniu problemów we własnym zakresie, skupiając się na składaniu kolejnych wniosków o pomoc finansową.
Na skutek wniesienia przez D.P. od powyższej decyzji odwołania sprawę rozpoznawało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie, które decyzją z dnia 28 lutego 2014 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji stwierdziło, że odwołujący spełnia kryteria dochodowe, warunkujące przyznanie zasiłku celowego, określone w art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s. Prowadzi on samodzielnie gospodarstwo domowe, legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności i otrzymuje z tego tytułu zasiłek stały w kwocie 529,00 zł oraz zasiłki celowe. Organ odwoławczy wskazał, że rozstrzygnięcie w przedmiocie zasiłku celowego ma charakter uznaniowy, a jego zakres jest uzależniony zarówno od możliwości finansowych jak i od osobistej aktywności osoby ubiegającej się o to świadczenie w zakresie współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Pomoc społeczna ma bowiem jedynie wspierać osoby znajdujące się w trudnej sytuacji życiowej i pomagać im w przezwyciężaniu trudności, a nie zaspokajać ich wszystkie potrzeby.
W ocenie organu odwoławczego, w niniejszej sprawie organ pierwszej instancji szczegółowo wykazał sytuację finansową i możliwości realizacji zadań pomocy społecznej oraz status odwołującego objętego systematycznie pomocą. społeczną, organ, w miarę swoich możliwości, wspiera podopiecznego.
Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi D.P. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, w której wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji. W uzasadnieniu skargi podał, że organom orzekającym w sprawie znany jest fakt, iż gmina M. nie dostarczyła mu lokalu zamiennego, przez co pozbawiła go możliwości zarobkowania poza miejscem zamieszkania, gdyż musi w nim przebywać, aby prowadzić sprawę przydzielenia lokalu zamiennego. Skarżący zarzucił również, iż organy obu instancji naruszyły przepisy prawa materialnego, gdyż koszt zakupu niezbędnych leków przerzuciły na zasiłek stały. Naruszyły także przepisy postępowania, gdyż nie ustaliły, które z przypisanych mu leków są niezbędne, a które nie mają znaczenia w konieczności ich stosowania w leczeniu jego przewlekłych chorób.
W ocenie skarżącego Sąd powinien rozstrzygnąć, czy osoba na zasiłku stałym powinna mieć przyznany zasiłek celowy na wykupienie niezbędnych leków ratujących życie i zdrowie w całości, co odpowiada treści art. 68 ust. 1 Konstytucji RP.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku przedstawił stan prawny dotyczący zasad i celu pomocy społecznej oraz warunków przyznania zasiłku celowego (art. 2, art. 3, art. 4, art. 8 i art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s.). Wskazał, że w niniejszej sprawie organy ustaliły, że skarżący prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, legitymuje się umiarkowanym stopniem niepełnosprawności, a źródłem jego utrzymania jest zasiłek stały w kwocie 529 zł oraz zasiłki celowe. Skarżący spełnia kryteria do przyznania mu pomocy w formie zasiłku celowego. Nie oznacza to jednak obowiązku przyznania mu tego świadczenia w żądanej wysokości. Osoba ubiegająca się o świadczenie z pomocy społecznej jest zobowiązana do współpracy z organem. Z uwagi na dużą ilość osób potrzebujących pomocy i ograniczone możliwości finansowe organu pomocy społecznej niezbędne potrzeby danej osoby mogą nie zostać zaspokojone w całości nawet w przypadku, gdy jej głównym źródłem utrzymania jest zasiłek stały.
Organ szczegółowo wykazał, że posiadane środki są niewystarczające na zaspokojenie wszystkich zgłaszanych potrzeb. Z akt sprawy wynika, że skarżący co miesiąc jest wspierany w formie zasiłków celowych. W okresie 10 miesięcy 2013 r. otrzymał w różnych formach pomoc w łącznej kwocie 10.044,10 zł, co średnio miesięcznie stanowi kwotę 1.004,41 zł. Natomiast w 2012 r. pomoc ta stanowiła kwotę 10.933,93 zł, co średnio miesięcznie stanowi kwotę 911,16 zł.
W ocenie Sądu pierwszej instancji, podane kwoty znacznie wykraczają poza minimum socjalne i skarżący przy racjonalnym gospodarowaniu i współdziałaniu jest w stanie zabezpieczyć podstawowe potrzeby swojego jednoosobowego gospodarstwa. Przy ograniczonych możliwościach finansowych organu, uwzględnienie wniosku skarżącego o przyznanie zasiłku celowego we wnioskowanej wysokości skutkowałoby pozbawieniem pomocy innych osób potrzebujących i pozostawałoby w sprzeczności z celem ustawy o pomocy społecznej.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, na podstawie art. 151 i art. 250 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie P.p.s.a.), orzekł, jak w sentencji wyroku.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł D.P., reprezentowany przez adwokata i zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zarzucił naruszenie prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j.: Dz. U z 2013 r., poz. 182 ze zm.), przez nieuzasadnione przyjęcie, iż przeznaczenie zasiłku celowego na zakup leków, o który wnosi skarżący, nie będzie miało na celu umożliwienia mu przezwyciężenia trudnej sytuacji bytowej.
Wskazując na powyższą podstawę kasacyjną wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu według norm przepisanych, albowiem nie zostały one uiszczone w całości, ani w części.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podał, że warunkiem korzystania z pomocy społecznej jest ustalenie, że wnioskowana pomoc ma charakter niezbędnej, jej udzielenie ma nastąpić w ściśle określonym celu, jakim jest przezwyciężenie trudnej sytuacji życiowej, a następnie stwierdzenie, że udzielenie pomocy jest konieczne z uwagi na fakt, iż osoba wnioskująca nie może własnymi zasobami i możliwościami przezwyciężyć trudnej sytuacji, w jakiej się znalazła. Oznacza to, że pomoc społeczna powinna zostać udzielona dopiero wtedy, gdy jednostka w sytuacji kryzysowej przestaje być samowystarczalna. Okoliczności, których wystąpienie uprawnia do przyznania zasiłku celowego, zostały przez ustawodawcę wskazane jedynie przykładowo. Przyjąć zatem trzeba, że również każda inna potrzeba, o ile będzie potrzebą niezbędną, może stanowić podstawę uprawnienia do otrzymania tego świadczenia (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 5 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Po 173/2011 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 24 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Op 525/2010).
W ocenie autora skargi kasacyjnej, zakup leków jest w hierarchii skarżącego jedną z najważniejszych potrzeb, w związku z czym przyjęcie przez organ, że koszt zakupu leków powinien być pokryty z zasiłku stałego jest dla niego krzywdzący, gdyż zasiłek stały nie wystarcza w pełni na zaspokojenie jego innych podstawowych potrzeb życiowych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na podstawie określonej w art. 174 pkt 1 P.p.s.a., przy czym istota podniesionego w niej zarzutu sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Sądu pierwszej instancji, który rozstrzygnięcie organu pomocy społecznej o przyznaniu D.P. zasiłku celowego w kwocie 150 zł na częściowe pokrycie kosztów zakupu leków oraz odmowę przyznania zasiłku celowego w kwocie 250 zł na częściowe pokrycie kosztów zakupu leków, uznał za prawidłowe.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 39 ust. 1 u.p.s., poprzez jego błędną wykładnię, jest niezasadny. Zasiłek celowy, uregulowany w art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s., jest jedną z form pomocy społecznej. Przepis ten stanowi, że w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu.
Zauważyć należy, iż przyznanie zasiłku celowego ma na celu umożliwienie zaspokojenia niezbędnych potrzeb, a następnie powrotu do życia w warunkach odpowiadających godności człowieka (art. 3 ust. 1 u.p.s.). Udzielane w ramach pomocy społecznej wsparcie ma zatem charakter jedynie pomocniczy (art. 2 ust. 1 u.p.s.). Oznacza to, że jedynie uzupełnia ono środki, możliwości i uprawnienia własne osoby objętej systemem świadczeń z pomocy społecznej i musi łączyć się ze współdziałaniem z jej strony, zmierzającym do przezwyciężenia powstałych trudności życiowych.
Rozstrzygnięcie w przedmiocie zasiłku celowego jest podejmowane przez organy w ramach uznania administracyjnego. Wskazać należy, iż przepis art. 39 ust. 1 u.p.s. nie może być interpretowany z pominięciem innych przepisów powołanej ustawy, w tym m.in. art. 3 ust. 4 u.p.s., nakładającego na organy pomocy społecznej obowiązek uwzględnienia budżetu, którym dysponują na realizację przypisanych im przez ustawodawcę celów.
Organy administracji w zakresie pomocy społecznej działają bowiem w oparciu o środki finansowe, których wysokość jest ściśle określona i w tak wyznaczonych granicach muszą swoje zadania wykonywać. W związku z tym są one zobligowane dokonywać oceny nie tylko niezbędnych potrzeb życiowych osób uprawnionych do tych świadczeń, ale także własnych możliwości finansowych. Organy pomocy społecznej są więc upoważnione do limitowania rozmiaru przyznawanych świadczeń z uwagi na ograniczone środki finansowe, gdyż posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbę osób, wymagających wsparcia. Muszą zatem dokonywać gradacji wagi potrzeb zgłaszanych przez takie osoby. W ramach pomocy społecznej nie jest zatem możliwe zaspokojenie wszystkich, nawet uzasadnionych, potrzeb osób uprawnionych do przedmiotowych świadczeń. Nawet niewielkie przesunięcie środków, którymi dysponuje organ, może skutkować brakiem realizacji ustalonych celów, jak chociażby udzielenie pomocy osobom bardziej potrzebującym.
W takim przypadku przyznanie osobie ubiegającej się o świadczenie z pomocy społecznej zasiłku celowego w wysokości niższej od wnioskowanej może być podyktowane brakiem dostatecznych środków na jego pokrycie i to nawet wówczas, gdy osoba ta, z uwagi na swoją sytuację osobistą i majątkową, spełnia kryteria niezbędne do jego otrzymania.
W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie prawidłowo podzielił stanowisko organu, który uznał, że w sytuacji, gdy skarżący posiada inne środki, a brak jest dowodów na to, że są one niewystarczające do zaspokojenia chociażby w części potrzeby, o której sfinansowanie ubiegał się w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym, to w pierwszej kolejności powinien był skorzystać z tych środków.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionej podstawy i w oparciu o art. 184 P.p.s.a. podlega oddaleniu.
Odnosząc się do wniosku pełnomocnika skarżącego o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, wyjaśnić należy, iż w niniejszej sprawie działa on na zasadzie prawa pomocy. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za zastępstwo wykonane na zasadzie prawa pomocy, należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.), jest przyznawane przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258 – 261 P.p.s.a.