Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 30 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/Wa 2002/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. C. na postanowienie Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] października 2014 r., Nr [...], w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego.
W uzasadnieniu wyroku wskazano, że przydziałem nr [...], wydanym przez Dyrektora Zarządu Administracyjno – Gospodarczego MSW w dniu [...] maja 1958 r., lokal nr [...] przy ul. [...] został przydzielony M. Z. W dniu 30 stycznia 1962 r. M. Z. zawarł umowę najmu, na mocy której stał się najemcą przedmiotowego lokalu. W dniu 5 marca 1998 r., H. Z., córka M., po śmierci dotychczasowego najemcy, wystąpiła o uznanie uprawnień do pozostającego w dyspozycji MSZ lokalu nr [...] przy ul. [...]. Pismem z dnia [...] marca 1988 r., nr [...], Naczelnik Wydziału Gospodarki Mieszkaniowej ZAG MSW, działając z upoważnienia dyrektora ZAG MSW, potwierdził, że na podstawie § 17 ust. 1 Zarządzenia nr 82 Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 15 listopada 1974 r. w sprawie mieszkań przeznaczonych dla funkcjonariuszy Milicji Obywatelskiej oraz remontu mieszkań zajmowanych przez tych funkcjonariuszy (Dz.Urz. MSW Nr 6, poz. 20), H. Z. posiada prawo zajmowania lokalu nr [...] położonego w Warszawie przy ul. [...].
W dniu 1 lipca 2014 r. do Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego wpłynął wniosek J. C. o zmianę, w trybie art. 155 kpa, decyzji Dyrektora Wydziału Gospodarki Mieszkaniowej ZAG MSW z dnia [...] marca 1988 r., nr [...], poprzez potwierdzenie jego uprawnień (przydziału) do zajmowania lokalu nr [...] położonego w Warszawie przy ul. [...].
Postanowieniem z dnia [...] lipca 2014 r. Szef ABW, na podstawie art. 61a kpa, odmówił wszczęcia postępowania, ponieważ pismo z dnia [...] marca 2011 r. nie stanowi decyzji administracyjnej, a przewidziany w art. 155 kpa tryb dotyczy możliwości uchylenia bądź zmiany wyłącznie decyzji ostatecznych. Na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, organ ten, postanowieniem z dnia [...] października 2014 r., nr [...], utrzymał w mocy poprzednio wydane rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu powtórzył argumentację, że pismo, którego zmiany w trybie art. 155 kpa domaga się skarżący, nie stanowi decyzji. Wskazał też, że pismo to zostało wydane z naruszeniem obowiązujących w chwili jego wydawania przepisów prawa. W piśmie podano, jako podstawę prawną, § 17 ust. 1 Zarządzenia nr 82 MSW z dnia 15 listopada 1974 r. Tymczasem zarządzenie to uchylono Zarządzeniem nr 10 Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 22 lutego 1988 r., w sprawie szczegółowych zasad przydziału i opróżniania lokali mieszkalnych i tymczasowych kwater będących w dyspozycji Ministra Spraw Wewnętrznych lub podległych mu organów oraz norm zaludnienia i wysokości czynszu najmu tych lokali (Dz.Urz.
MSW Nr 2, poz. 7); zarządzenie to weszło w życie z dniem podpisania, z mocą obowiązującą od dnia 1 lipca 1987 r. Wobec powyższego pismo oparto na nieobowiązujących przepisach, co czyni je bezpodstawnym, jak również świadczy o tym, że nie może być ono uznane za decyzję administracyjną. Szef ABW stwierdził również, że nawet gdyby uznać, że pismo z dnia [...] marca 1988 r. jest decyzją administracyjną, to i tak wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie zmiany w trybie art. 155 kpa nie byłoby możliwe, ponieważ skarżący nie był stroną postępowania, w którym organ wydał pismo z dnia [...] marca 1988 r. Stroną ewentualnego postępowania o zmianę decyzji w trybie art. 155 kpa mogłaby być wyłącznie H. Z., która była adresatem pisma. Ponadto zmiana stanu prawnego i faktycznego powoduje, że pismo to nie może być zmienione w trybie art. 155 kpa.
Oddalając skargę J. C. na postanowienie Szefa ABW z dnia [...] października 2014 r., Nr [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że pismo z dnia [...] marca 1988 r. jest decyzją administracyjną. Jednocześnie podzielił stanowisko Szefa ABW, że skarżący nie był stroną postępowania, w którym organ wydał decyzję z dnia [...] marca 1988 r., co przesądziło o prawidłowości wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania i w konsekwencji o oddaleniu skargi. Przywołując art. 61a kpa Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że skarżący nie posiada przymiotu strony postępowania administracyjnego w przedmiocie zmiany decyzji Dyrektora Wydziału Gospodarki Mieszkaniowej ZAG MSW z dnia [...] marca 1988 r., na podstawie o art. 155 kpa. Postępowanie prowadzone w tym trybie jest samodzielnym postępowaniem, odrębnym od tego, w którym wydano kwestionowaną decyzję ostateczną, jednakże decyzja kończąca postępowanie prowadzone w trybie przewidzianym w art. 155 kpa zapada w sprawie tożsamej z punktu widzenia materialnego ze sprawą zakończoną decyzją wydaną w sprawie pierwotnej.
Na sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe. Przy ustalaniu tożsamości sprawy należy badać te elementy łącznie. Tożsamość elementów podmiotowych, to przede wszystkim tożsamość podmiotu będącego adresatem praw i obowiązków. Natomiast tożsamość przedmiotowa, to tożsamość tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej. Na tej podstawie stwierdził, że decyzja wydawana na podstawie art. 155 kpa może dotyczyć wyłącznie kwestii rozstrzygniętych decyzją, której dotyczy wniosek o jej uchylenie lub zmianę, a nie kwestii nowych. Powołując wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 631/11 oraz z dnia 22 października 2010 r., sygn. akt I OSK 649/10, Sąd wskazał, że niedopuszczalna jest w omawianym trybie zmiana decyzji polegająca na zmianie adresata, czy podstawy prawnej rozstrzygnięcia.
Ponadto art. 155 kpa może odnosić się do decyzji dotkniętych niekwalifikowanymi wadami (niedającymi podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji, czy do wznowienia postępowania) lub decyzji prawidłowych. Nie jest dopuszczalna weryfikacja decyzji tylko w oparciu o jedną, przyjętą w art. 155 kpa, przesłankę, a mianowicie, gdy przemawia za tym słuszny interes strony. Sąd podzielił pogląd, że zmiana stanu prawnego i faktycznego powoduje, że omawiana decyzja nie może być zmieniona w trybie art. 155 kpa. Tryb zmiany decyzji administracyjnej zawarty w art. 155 kpa służy bowiem - co do zasady - zmianie decyzji niewadliwych.
W skardze kasacyjnej J. C. zarzucił naruszenie:
- - art. 61a § 1, art. 28 i art. 155 kpa, przez przyjęcie, że Szef ABW prawidłowo przyjął istnienie podstaw do odmowy wszczęcia postępowania w sprawie, przez co jest oczywistym, że skarżący nie jest stroną w postępowaniu o zmianę decyzji z dnia [...] marca 1988 r.,
- - art. 155 kpa, przez przyjęcie, że Szef ABW prawidłowo przyjął, że nie ma podstaw do zmiany decyzji z dnia [...] marca 1988 r. za zgodą stron, przez ustalenie że zmianę decyzji uniemożliwia fakt, iż na dzień dzisiejszy nie obowiązują już przepisy zarządzenia nr 82 MSW z dnia 15 listopada 1974 r. i zarządzenia nr 10 MSW z dnia 22 lutego 1988 r.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że postępowanie zakończone decyzją z dnia [...] marca 1988 r. dotyczyło interesu prawnego skarżącego, ponieważ dniu wydania tej decyzji zamieszkiwał w lokalu nr [...] przy ul. [...] i przysługiwało mu uprawnienie określone w § 17 zarządzenia MSW z 15 listopada 1974 r., zgodnie z którym osoba zajmująca mieszkanie funkcyjne (nie spełniająca warunków określonych w § 4 zarządzenia) zachowywała prawo do lokalu (o ile odpowiadało ono odpowiednim normom zaludnienia). Stanowisko to tym bardziej skarżący uznał za zasadne w sytuacji, kiedy H. Z. (powinno być: Z.), składając wniosek z dnia 5 marca 1988 r. "o uznanie uprawnień do pozostającego w dyspozycji MSW lokalu", wskazała osoby zamieszkujące wraz z nią po śmierci ojca: męża i syna czyli skarżącego.
Zatem osoby te zostały niejako zgłoszone przez wnioskodawczynię, jako osoby, których prawa do zajmowania lokalu organ powinien potwierdzić. Nawet gdyby przyjąć, że skarżący nie był stroną postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] marca 1988 r., to nie można a priori przyjąć, że nie może być stroną postępowania o zmianę tej decyzji w trybie art. 155 kpa. Wskazano, że nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy prawidłowość lub nie decyzji z dnia [...] marca 1988 r., a co za tym idzie to, czy przepisy w oparciu o które została wydana obowiązują, czy też nie. Kwestia ta może być rozpatrywana w trakcie toczącego się postępowania o zmianę decyzji w trybie art. 155 kpa, a nie na etapie rozważania możliwości wszczęcia postępowania. Z ostrożności procesowej podniesiono również, że potwierdzenie prawa zachowania prawa do lokalu miało i ma charakter deklaratoryjny i dotyczy potwierdzenia nabycia uprawnień, które nastąpiło w dacie obowiązywania przepisów Zarządzenia nr 82 MSW z dnia 15 listopada 1974 r.
W piśmie z dnia 29 czerwca 2015 r., stanowiącym uzupełnienie skargi kasacyjnej, dodatkowo podniesiono zarzut naruszenia:
- - art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, art. 3 § 2 pkt 2, art. 145 § 1 pkt 1 ppkt c i art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.) – dalej ppsa, art. 61a §1, art. 28 i art. 155 kpa, przez przyjęcie, że Szef ABW prawidłowo przyjął istnienie podstaw do odmowy wszczęcia postępowania w sprawie, przez co jest oczywistym, że skarżący nie jest stroną postępowania o zmianę decyzji z dnia [...] marca 1988 r.,
- - art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, art. 3 § 2 pkt 2, art. 145 § 1 pkt 1 ppkt a, art. 151 ppsa i art. 155 kpa, przez przyjęcie, że Szef ABW prawidłowo uznał że nie ma podstaw do zmiany przedmiotowej decyzji za zgodą stron przez ustalenie, że zmianę tę uniemożliwia fakt, iż na dzień dzisiejszy nie obowiązują już przepisy zarządzenia nr 82 MSW z dnia 15 listopada 1974 r. i zarządzenia nr 10 MSW z dnia 22 lutego 1988 r.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Szef ABW wniósł o jej oddalenie podnosząc argumentację mającą przemawiać za niezasadnością zarzutów kasacyjnych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw do jej uwzględnienia, dlatego podlega oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje bowiem sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ppsa), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 ppsa. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne.
Na wstępie należy stwierdzić, że pismo Naczelnika Wydziału Gospodarki Mieszkaniowej ZAG MSW z dnia [...] marca 1988 r., nr [...], wbrew ocenie Sądu pierwszej instancji, nie stanowi decyzji administracyjnej. Przepisy Zarządzenia nr 82 Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 15 listopada 1974 r. w sprawie mieszkań przeznaczonych dla funkcjonariuszy Milicji Obywatelskiej oraz remontu mieszkań zajmowanych przez tych funkcjonariuszy, w szczególności § 17 ust. 1 tego Zarządzenia, które zostały powołane, jako podstawa wydania przedmiotowego pisma z dnia [...] marca 1988 r., nie określały formy decyzji dla potwierdzenia zachowania prawa do przebywania w lokalu funkcyjnym. Formę decyzji dla potwierdzenia prawa do zajmowania lokalu funkcyjnego przez osoby pozostałe po zmarłym funkcjonariuszu przewidywał natomiast § 29 ust. 1 Zarządzenia nr 10 Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 22 lutego 1988 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału i opróżniania lokali mieszkalnych i tymczasowych kwater będących w dyspozycji Ministra Spraw Wewnętrznych lub podległych mu organów oraz norm zaludnienia i wysokości czynszu najmu tych lokali, które obowiązywało w chwili wydania przedmiotowego pisma z dnia [...] marca 2011 r.
Z ustaleń organu i Sądu pierwszej instancji wynika jednak, że H. Z., będąca adresatem powołanego pisma z dnia [...] marca 2011 r. i zarazem poprzednik prawny skarżącego kasacyjnie w niniejszej sprawie, nie spełniała materialnoprawnych wymagań do uzyskania decyzji na podstawie powołanego Zarządzenia nr 10 Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 22 lutego 1988 r. Jeżeli więc przyjąć za podstawę wydania przedmiotowego pisma z dnia [...] marca 2011 r. Zarządzenie nr 10 Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 22 lutego 1988 r., to pismo w oczywisty sposób naruszało przepisy tego Zarządzenia – na co zwrócił uwagę zarówno organ orzekający, jak i Sąd pierwszej instancji - ponieważ wydane zostało osobie, która nie spełniała wymagań określonych w § 29 ust. 1 powołanego Zarządzenia.
W związku z tym nie można w drodze wykładni uznać przedmiotowego pisma z dnia [...] marca 2011 r. za decyzję administracyjną, skoro uznanie takiej formy działania organu skutkuje jednocześnie uznaniem, że decyzja ta narusza prawo materialne określające przesłanki jej wydania, przez co nie spełnia wymagań określonych tymi przepisami. Nie może bowiem dany akt uchodzić za decyzję, gdy o formie takiego działania mają przesądzać jedynie te przepisy, z którymi ten akt, jako decyzja, będzie sprzeczny. Wykładnia przepisów prawa, w tym dotycząca formy działania organów, nie może bowiem prowadzić do powstania stanu niezgodnego z prawem. W takim wypadku, gdy dana okoliczność ma charakter interpretacyjny, wykładnia musi służyć ustaleniu stanu zgodnego z prawem.
O ile więc błędnie Sąd pierwszej instancji uznał pismo Naczelnika Wydziału Gospodarki Mieszkaniowej ZAG MSW z dnia [...] marca 1988 r., nr [...], za decyzję administracyjną, o tyle nie ma to wpływu na wynik rozstrzygnięcia zaskarżonego wyroku. Powołane pismo z dnia [...] marca 1988 r., nie mając formy decyzji administracyjnej, nie może bowiem być przedmiotem zastosowania art. 155 kpa, który dotyczy jedynie decyzji administracyjnych. Z tego względu prawidłowo zostało ocenione w niniejszej sprawie zastosowanie przez organ administracji art. 61a § 1 kpa, jako podstawa do odmowy wszczęcia postępowania o zmianę powołanego pisma z dnia [...] marca 1988 r. w trybie art. 155 kpa, skoro przepis ten nie może być stosowany wobec tego pisma.
Pomimo więc częściowo błędnego uzasadnienia zaskarżonego wyroku, na podstawie art. 184 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 ppsa.