Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z 20 czerwca 2017 r. odrzucił skargę E. S. i innych na akt Dyrektora Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w Krakowie z [...] lipca 2016 r. o zatwierdzeniu stałej organizacji ruchu według projektu nr [...] na ulicy K. w związku z wprowadzeniem separatora U-25a w ciągu torowiska tramwajowego.
Objęty skargą akt został wydany na podstawie art. 10 ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r. poz. 1137), rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. 2003 r., Nr 177 poz. 1729) oraz statutu ZIKiT.
W skardze na powyższy akt podniesiono, że zgodnie z zatwierdzoną organizacją ruchu na ul. K. wprowadzono m.in. separator U-25a w ciągu torowiska tramwajowego oraz wprowadzono całkowity zakaz zatrzymywania i postoju na chodnikach w porze dziennej, a nadto ograniczono znacznie możliwość postoju pojazdów samochodowych w porze nocnej ograniczając możliwość postoju wyłącznie dla pojazdów zaopatrzenia do 30 minut na czas załadunku i rozładunku pojazdu. Po uprzedniej wymianie pism z organem, skarżący poprzedzili wniesienie skargi wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa wywodząc, że nieprzemyślana i zła organizacja ruchu drogowego doprowadziła nie tylko do pogorszenia płynności ruchu drogowego na ulicy K., ale również na innych ulicach, w szczególności ul. J. i ul. I., spowodowała negatywne skutki finansowe u wielu przedsiębiorców oraz pogorszyła stan życia mieszkańców [...].
Skarżący wskazali na pilną potrzebę natychmiastowej zmiany organizacji ruchu poprzez przywrócenie poprzedniego stanu organizacji ruchu drogowego sprzed [...] lipca 2016 r. Skarżący nie zgadzają się z wydanym aktem w całości, albowiem wprowadza niezgodne z prawem podmiotowe ograniczenia w ruchu kołowym w obrębie [...] zmierzające do ograniczenia ruchu kołowego na ulicy K. oraz likwidacji kolejnych miejsc parkingowych w obrębie [...].
Skarżący podkreślili, że posiadają interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowego aktu, albowiem każdy właściciel czy posiadacz nieruchomości położonych przy danej drodze, mający lub mogący mieć urządzony na nią zjazd, w przypadku każdej zmiany organizacji ruchu ograniczającej dostępność do jego terenu ma zarówno interes prawny w sprawie wprowadzonej zmiany organizacji ruchu, jak i spełniona jest przesłanka jego naruszenia. Przedmiotowa zmiana organizacji ruchu ma również wpływ na prawa i obowiązki skarżących prowadzących działalność gospodarczą, albowiem po dokonanych zmianach mają utrudniony dostęp do prowadzonych na ulicy K. lokali handlowych, co uniemożliwia prowadzenie działalności gospodarczej, a jej mieszkańcom stwarza realne utrudnienia w korzystaniu z nieruchomości. Działania ZIKiT doprowadziły do likwidacji miejsc parkingowych przy ulicy K. i na terenach wewnątrz posesji. Spowodowało to, że mieszkańcy ulicy K. zmuszeni są pozostawiać swoje samochody na sąsiednich ulicach tj. ul. S., ul. J., ul. J., ul. Ś., zajmując tym samym stałe miejsca parkingowe mieszkańcom w/w ulic. Na tym tle dochodzi do kłótni i konfliktów sąsiedzkich, czego wcześniej nie było.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uwzględniając powyższe okoliczności uznał, że skarga podlega odrzuceniu, o czym orzekł na podstawie art. art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.). W ocenie Sądu, skarżącym nie służy legitymacja do zaskarżenia tego aktu, bowiem nie wykazali, że naruszony został ich interes prawny lub uprawnienie. Sąd podkreślił, że wnosząc skargę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446 ze zm., dalej: u.s.g.) strona skarżąca musi wykazać, że istnieje związek pomiędzy jej prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżonym zarządzeniem polegający na tym, że zarządzenie to narusza jej interes prawny lub uprawnienia.
Sąd wskazał, że nie tylko sami skarżący nie wskazywali w obszernej skardze na jakiekolwiek naruszenie (a jedynie hipotetyczne zagrożenie) ich interesu prawnego w tej sprawie i nie wskazywali, jakie to przepisy prawa chroniące ich interes prawny zostałyby zaskarżonym zarządzeniem naruszone, ale i Sąd z urzędu badając spełnienie tej przesłanki ustalił, że ona nie zachodzi.
W ocenie Sądu powoływana przez skarżących argumentacja nie uzasadnia stwierdzenia naruszenia chronionych prawnie ich interesów. Okoliczność, że skarżący są mieszkańcami czy też użytkownikami lokali położonych przy ul. K. w Krakowie nie gwarantuje takim osobom prawa do parkowania na drodze publicznej, jaką jest ul. K.. Jak wynika z zatwierdzonej organizacji ruchu, która została zaskarżona w tej sprawie, dla skarżących istotą tej zmiany jest wprowadzenie zakazu zatrzymywania się na ul. K. za wyjątkiem zaopatrzenia na czas rozładunku i załadunku do 30 minut, czterema kołami na chodniku, w godzinach od 20.00 do 10.00. Żaden przepis Prawa o ruchu drogowym ani też innej ustawy nie przyznaje osobie, która mieszka w budynku lub mieszkaniu przy drodze publicznej, czy też prowadzi w lokalu znajdującym się przy drodze publicznej działalność gospodarczą prawa do parkowania na tejże drodze publicznej.
Z art. 46 ust. 1 Prawa o ruchu drogowym wprost wynika, że zatrzymanie i postój pojazdu są dozwolone tylko w miejscu i w warunkach, w których jest on z dostatecznej odległości widoczny dla innych kierujących i nie powoduje zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego lub jego utrudnienia. Ocena zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego lub utrudnienia tego ruchu na ul. K. w Krakowie także nie stanowi sfery interesu prawnego skarżących.
Sąd uznał również, że wbrew twierdzeniom skarżących, fakt prowadzenia określonej działalności gospodarczej, o określonym profilu, na danym terenie nie jest wystarczającą okolicznością dla uznania interesu prawnego skarżących w zaskarżeniu tego aktu. Owa zmiana organizacji ruchu nie ma bowiem żadnego wpływu na prawa i obowiązki skarżących. Zmiana organizacji ruchu nie uniemożliwia prowadzenia działalności gospodarczej, nie odejmuje ani nie ogranicza prawa własności skarżących, nie zmienia przeznaczenia terenu. Jedynym skutkiem nieakceptowanej przez skarżących zmiany organizacji ruchu jest zmiana (ograniczenie) godzin, w których może nastąpić dostawa towaru w bezpośrednim sąsiedztwie lokali położonych przy ul. K. Sąd podkreślił, że uwarunkowania faktyczne i prawne dla danej działalności gospodarczej mogą ulegać zmianom, z czym prowadzący taką działalność powinni się liczyć. Zmieniają się bowiem przepisy prawa, zmienia się infrastruktura, z czasem pojawiają się nowe potrzeby dla realizacji celów publicznych i bezpieczeństwa publicznego.
Ustawa o drogach publicznych wskazuje na obowiązki zarządcy drogi, w tym dopuszcza możliwość wprowadzania ograniczeń lub zamykania dróg i drogowych obiektów inżynieryjnych dla ruchu oraz wyznaczania objazdów drogami różnych kategorii, gdy występuje bezpośrednie zagrożenie bezpieczeństwa osób i mienia (art. 20 pkt 14 ustawy). Pewna uciążliwość dla skarżących w postaci zmiany zasad parkowania pojazdów nie może stanowić o naruszeniu ich interesu prawnego.
Tym samym Sąd uznał, że z żadnej wskazanej przez skarżących okoliczności nie wynika, aby dotyczyła ona interesu indywidualnego skarżących, opartego na normie prawa materialnego kształtującej ich sytuację prawną. Skarga jest zatem niedopuszczalna. Analizując podnoszone przez skarżących okoliczności można - zdaniem Sądu - co najwyżej mówić o interesie fatycznym skarżących polegającym na tym, że umożliwienie parkowania pojazdów na drodze publicznej ułatwiłoby skarżącym pokonywanie drogi pomiędzy pojazdem a domem, czy też lokalem handlowym czy usługowym.
W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego postanowienia skarżący, reprezentowani przez adwokata, podnieśli następujące zarzuty:
- 1. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 101 ust. 1 u.s.g., na podstawie której przyjęto, że wskazanie przez skarżących, iż zaskarżone zatwierdzenie ZIKIT mimo tego, że narusza ich prawa na skutek podjętych zmian w organizacji ruchu na ulicy K. w Krakowie, w oparciu o które nastąpiło zagrożenie bezpieczeństwa dla użytkowników drogi wzdłuż ulicy K., spowolniło ruch kołowy w tej części miasta Krakowa, przez co zwiększyła się emisja spalin, która stwarza zagrożenie dla zdrowia skarżących i na skutek którego ograniczono swobodę działalności gospodarczej, ograniczono dostępność do lokali użytkowych i lokali mieszkalnych poprzez zamontowany poziomy separator drogowy na ulicy K. nie stanowi podstaw do poczynienia ustaleń o ich interesie prawnym do zaskarżenia przedmiotowego aktu prawa miejscowego, podczas gdy zgodnie z wykładnią przyjętą w zakresie rozumienia interesu prawnego przyjąć należy, że Sąd jest władny oceniać go w świetle wszystkich ujawnionych w sprawie okoliczności, z uwzględnieniem związku między aktem a naruszeniem indywidualnej sytuacji prawnej.
- 2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. przejawiające się w tym, że Sąd I instancji nie odniósł się do zarzutów zawartych w skardze pomijając obowiązek wynikający ze wskazanych wyżej artykułów, ograniczając się wyłącznie do wykazania braku interesu prawnego skarżącego.
Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w Krakowie, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o oddalenie tej skargi i zasądzenie kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.
W myśl art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego.
W świetle uchwały siedmiu sędziów NSA z dnia 26 czerwca 2014 r., sygn. akt I OPS 14/13 (ONSAiWSA 2015 r., nr 1, poz. 2), zatwierdzenie organizacji ruchu przez organ jednostki samorządu terytorialnego jest aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. W warunkach tej sprawy, istotne było zatem dokonanie oceny dopuszczalności skargi przez pryzmat wymogów przepisu szczególnego, jakim jest art. 101 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może (po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia (zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Warunkiem zatem skutecznego wniesienia skargi na zarządzenie jest wykazanie przez skarżącego, że dane zarządzenie naruszyło jego interes prawny. Przed dokonaniem kontroli zgodności z prawem zaskarżonego aktu, sąd administracyjny w pierwszej kolejności rozstrzyga więc, czy akt ten narusza interes prawny lub uprawnienie strony skarżącej, czyli czy strona ma legitymację czynną do wniesienia skargi.
Jak przyjmuje się w doktrynie, wnoszący skargę w trybie art. 101 u.s.g. musi wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją a zaskarżoną przezeń uchwałą, to znaczy, iż zachodzi związek polegający na tym, że uchwała narusza (pozbawia lub ogranicza) jego interes prawny lub uprawnienie, albo jako indywidualnego podmiotu, albo jako członka określonej wspólnoty samorządowej. Źródłem "interesu prawnego" lub "uprawnienia" jest zawsze norma prawna ogólna i abstrakcyjna (akt normatywny) albo też jednostkowa i konkretna (akt stosowania prawa). O uwzględnieniu natomiast skargi wniesionej w tym trybie przesądza wykazanie naruszenia przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego. Interes ten powinien być bezpośredni i realny (por. wyroki NSA: z dnia 29 czerwca 2011 r., sygn. II OSK 618/11; z dnia 23 listopada 2005 r., sygn. I OSK 715/05). Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się zatem do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w przedmiotowej sprawie trafnym jest stwierdzenie Sądu I instancji, że skarżący nie wykazali, aby przepisy zaskarżonego aktu naruszyły jakikolwiek przepis prawa materialnego, wpływając negatywnie na ich sytuację prawną. Za dochowanie tego obowiązku nie można uznać powołanie się na prawo do parkowania przy drodze publicznej, potencjalne ograniczenie prowadzenia działalności gospodarczej, czy zwiększenie emisji spalin, czym naruszono prawo do życia i ochrony zdrowia. Skarżący wskazują zatem jedynie na hipotetyczną możliwość utrudnień, nie wiążąc ich z żadnym z przepisów prawa materialnego. Powyższe może zatem stanowić jedynie naruszenie interesu faktycznego, który w świetle art. 101 u.s.g. nie daje możliwości skorzystania z uprawnienia do zainicjowania kontroli sądowej zaskarżonej uchwały. Brak jest zatem możliwości uznania za uzasadniony zarzut naruszenia tego przepisu przez Sąd I instancji.
Z tych względów należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, że skarżący nie wykazali naruszenia przez wydanie zaskarżonego aktu swojego interesu prawnego, a tym samym nie posiadali legitymacji skargowej określonej w art. 101 ust. 1 u.s.g., co umożliwiałoby skuteczne wniesienie skargi do sądu administracyjnego.
Uznając za nieusprawiedliwione zarzuty naruszenia przepisów postępowania należy w pierwszej kolejności stwierdzić, że uzasadnienie zaskarżonego postanowienia spełnia wymogi i standardy, o których stanowi art. 141 § 4 p.p.s.a. Przedstawiono w nim stan faktyczny sprawy, zrelacjonowano sformułowane w skardze zarzuty oraz wskazano podstawę prawną odrzucenia skargi. Sąd I instancji w dostateczny sposób wyjaśnił ponadto motywy podjętego rozstrzygnięcia.
W sprawie nie doszło też do naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. W myśl tego przepisu, sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stwierdzić należy, że Sąd I instancji orzekł w granicach sprawy wyznaczonych (na tym etapie postępowania (koniecznością zbadania legitymacji skargowej. W tym zakresie dokonał analizy wszystkich uwarunkowań materialnych i procesowych aktu dotyczącego zatwierdzenia stałej organizacji ruchu, następnie odniósł do tych uwarunkowań sytuację indywidualną skarżących.
W tych warunkach Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.