Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 14 czerwca 2016r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym sprawy ze skarg D. L., J. K. i G. K. na bezczynność Prezydenta Miasta [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia [...] czerwca 2015r., stwierdził, że Prezydent Miasta [...] dopuścił się bezczynności, a bezczynność ta miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; oddalił wniosek o przyznanie od Prezydenta Miasta [...] na rzecz skarżących sumy pieniężnej; umorzył postępowanie w pozostałym zakresie oraz zasądził od Prezydenta Miasta [...] solidarnie na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania.
Jak wynika z okoliczności sprawy D. L., J. K. i G. K. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Prezydenta Miasta, zarzucając naruszenie art. 13 i art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2014r. poz. 782 ze zm.), dalej w uzasadnieniu przywoływanej jako "u.d.i.p", przez rażące przekroczenie terminu udostępnia żądanej informacji publicznej w formie czynności materialno-technicznej, nie powiadomienie o powodach opóźnienia lub brak wydania decyzji o odmowie jej udzielenia. Skarżący wnieśli o:
- 1) zobowiązanie Prezydenta Miasta [...] do rozpatrzenia wniosku z dnia [...] czerwca 2015r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od doręczenia prawomocnego wyroku,
- 2) stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa,
- 3) przyznanie od organu na rzecz skarżących sumy pieniężnej o jakiej mowa w art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016r. poz. 718 ze zm.), dalej w uzasadnieniu przywoływanej jako "P.p.s.a.",
- 4) zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.
Skarżący wskazali, że w dniu [...] czerwca 2015r. złożyli w Wydziale Architektury Urzędu Miasta [...] pismo, w treści którego, na podstawie art. 2 ust. 1 i art. 10 ust. 1 u.d.i.p., wnieśli o udzielenie pisemnej informacji dotyczącej m.in. postępowania nr [...] związanego z dokonanym zgłoszeniem samodzielności lokalu położonym w [...] przy ul. [...], na działce nr [...] obręb [...]. Pomimo upływu dziesięciu miesięcy od dnia złożenia wniosku Prezydent Miasta nie udostępnił żądanej informacji publicznej ani nie wydal decyzji o odmowie jej udzielenia. Nie powiadomił skarżących również o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, a termin rozpatrzenia wniosku został przekroczony przez organ aż 22 krotnie. Okoliczności te w sposób jednoznaczny i oczywisty uzasadniają stwierdzenie, że bezczynność Prezydenta Miasta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i usprawiedliwiają przyznanie od organu sumy pieniężnej, o jakiej mowa w art. 149 § 2 P.p.s.a.
W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta [...] wniósł o jej oddalenie i wskazał, że do dnia złożenia skargi sprawa nie została załatwiona, a Prezydent Miasta w okresie od złożenia wniosku do dnia wpływu skargi, więc przez okres 10 miesięcy, pozostawał w stanie bezczynności i dopiero pismem z dnia 15 kwietnia 2016r. udzielono skarżącym odpowiedzi na ww. wniosek. Tym samym przed dniem wydania wyroku stan bezczynności ustał i postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania Prezydenta Miasta do rozpatrzenia ww. wniosku stało się bezprzedmiotowe.
Odnosząc się do pozostałych żądań organ wskazał, iż w przedmiotowej sprawie skarżący, w piśmie składanym do postępowania administracyjnego, zawarli jednocześnie żądanie udostępnienia informacji publicznej. Inspektor prowadzący postępowanie nie zakwalifikował prawidłowo ww. pisma i nie przekazał jego kserokopii do właściwej jednostki organizacyjnej w Wydziale Architektury i Urbanistyki, która odpowiada za udostępnianie informacji publicznej. Organ przyznał, iż oczywistym jest, że nie powinna mieć miejsca sytuacja, w której urzędnik zapomina o piśmie, jednakże, nawet przy sprawnie działającej administracji, incydentalnie takie zdarzenia mają miejsce. W ww. Wydziale rocznie składanych jest ponad 1000 wniosków o udostępnienie informacji publicznej (w 2014r. – 1148, w 2015r. – 1267), a sytuacje, w których wniosek nie zostaje załatwiony w terminie mają charakter wyjątkowy. Nielicznie występujące opóźnienia (maksymalnie kilkudniowe) wynikają zwykle z okoliczności obiektywnych związanych z poszukiwaniem akt w archiwum bądź analizowaniem obszernych akt administracyjnych w celu odnalezienia żądanych informacji.
Organ zaznaczył, że gdy skarżący wnieśli pismo, z którego wynikało, że sprawa nie została jeszcze załatwiona, bezzwłocznie podjęto czynności mające na celu odnalezienie wniosku i jego załatwienie. Wskazano, że w ciągu tygodnia od dnia, w którym organ uzyskał wiadomość o pozostawaniu w bezczynności, udzielił skarżącym odpowiedzi na wniosek. Organ zaprzeczył przy tym aby jego działania w sprawie były motywowane taktyką procesową. Wskazał, iż wymierzenie grzywny lub zasądzenie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. są dodatkowymi środkami o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, które powinny być stosowane w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a wiec w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego zachowania, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków.
Organ podkreślił, iż jego bezczynność miała charakter incydentalny, a skarżący już kilkukrotnie występowali z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej i każdorazowo formacja udzielana była w ustawowym terminie. Ponadto skarżący w żaden sposób nie wykazali, aby charakter sprawy uzasadniał przekonanie, iż nieudzielenie informacji w terminie wpłynęło na powstanie szkody albo wywołało taki poziom stresu i frustracji, który uzasadniałby zadośćuczynienie z tego tytułu.
Jednocześnie organ wyjaśnił, że wobec zaistnienia stanu bezczynności, podjęto działania prewencyjne zmierzające do zminimalizowania ryzyka wystąpienia takich sytuacji w przyszłości. W stosunku do odpowiedzialnego za zaniedbanie pracownika wyciągnięte zostaną konsekwencje służbowe, natomiast w Wydziale Architektury i Urbanistyki przeprowadzone zostanie szkolenie wszystkich pracowników prowadzących postępowania administracyjne w zakresie dostępu do informacji publicznej. Wobec powyższych działań organ uznał, iż przyznanie sumy pieniężnej stanowiłoby wyraz nadmiernej represyjności.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie rozpoznając powyższą skargę wskazał, iż wniosek o udostepnienie informacji publicznej został złożony przez skarżących w dniu [...] czerwca 2015r., zaś skarga w niniejszej sprawie wpłynęła do organu w dniu [...] kwietnia 2016r. Wniosek o dostęp do informacji publicznych został załatwiony pismem z dnia [...] kwietnia 2016r., a to oznacza, że organ nie udzielił skarżącym odpowiedzi przez okres 10 miesięcy, a to z kolei uzasadnia stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Jednocześnie Sąd I instancji nie uwzględnił żądania przyznania skarżącym sumy pieniężnej, o której mowa w § 2 art. 149 P.p.s.a. wskazując, iż instytucja sumy pieniężnej, o której mowa w tym przepisie, poza funkcją represyjną i prewencyjną wzmacniającą gwarancje terminowego załatwiana spraw, ma też znaczenie kompensacyjne stanowiąc zadośćuczynienie za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwe działającej administracji publicznej. Odwołując się m.in. do dorobku orzecznictwa wypracowanego na gruncie ustawy z dnia 17 czerwca 2004r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowanym przez prokuratora i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki (Dz.U. z 2004r. nr 179, poz. 1843 ze zm.), Sądu I instancji skonstatował brak przesłanek do przyznania skarżącym sumy pieniężnej. Nie dostrzegł w szczególności krzywd moralnych czy też negatywnych przeżyć psychicznych skarżących, które uzasadniałyby konieczności zastosowania kompensacji.
Uznał za wiarygodne wyjaśnienia zawarte w odpowiedzi na skargę wskazujące, że bezczynność organu nie miała charakteru uporczywego i nie wynikała z lekceważenia praw skarżących, lecz była skutkiem zwykłej pomyłki i nieuwagi pracownika, który błędnie zakwalifikował pismo. Jakkolwiek takie zdarzenie nie powinno mieć miejsca, to jednak w zwykłym toku pracy może się zdarzyć. Za wiarygodne uznano także wyjaśnienia wskazujące, że gdyby organ wcześniej dostrzegłby swoje niedopatrzenie, choćby wskutek sygnalizacji stanu bezczynności ze strony skarżących, to interesujące informacje i dokumenty skarżący otrzymaliby zapewne wcześniej. Przy czym podkreślono, że skarżący takiego obowiązku sygnalizacji nie mieli.
Sąd I instancji podkreślił fakt udzielenia żądanych informacji niezwłocznie po wpływie skargi, a więc po tym jak organ zorientował się, że informacji nie udzielił. Nadto zwrócił uwagę, że inne wnioski skarżących o dostęp do informacji publicznej były załatwiane bez zbędnej zwłoki (wniosek z dnia 20 czerwca 2014r., odpowiedź w dniu 2 lipca 2014r.; wniosek z dnia 11 maja 2015r., odpowiedź z dnia 12 czerwca 2015r.; wniosek z dnia 20 stycznia 2014r., odpowiedź z dnia 3 lutego 2014r.). Tym samym Sąd uznał, iż w niniejszej sprawie miało miejsce jednorazowe niedopatrzenie organu, a tym samym nie ma potrzeby stosowania wobec organu środków represji ani też prewencji.
Mając natomiast na uwadze, że wniosek o dostęp do informacji publicznej został załatwiony, Sąd uznał, że postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu lub dokonania czynności stało się bezprzedmiotowe, co uzasadnia jego umorzenie na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. O kosztach rozstrzygnięto na podstawie art. 200 P.p.s.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wnieśli: D. L., J. K. i G. K., zaskarżając wyrok w części oddalającej wniosek o przyznanie od Prezydenta Miasta [...] na rzecz skarżących sumy pieniężnej (pkt II. wyroku) podnieśli zarzuty naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.):
- 1) art. 149 § 2 w związku z art. 134 P.p.s.a. poprzez błędne uznanie, że w sprawie brak jest przesłanek umożliwiających przyznanie skarżącym od organu sumy pieniężnej i orzeczenie o oddaleniu wniosku bez istnienia po temu podstawy normatywnej,
- 2) art. 119 pkt 4 P.p.s.a. oraz art. 122 P.p.s.a. poprzez rozpoznanie skargi w trybie uproszczonym na wyznaczonym przez przewodniczącego wydziału terminie posiedzenia niejawnego, bez wyczekania na doręczenie skarżącym odpowiedzi organu na skargę i bez umożliwienia skarżącym ustosunkowania się do twierdzeń oraz argumentacji organu zawartych w odpowiedzi na skargę.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w części oddalającej wniosek o przyznanie od Prezydenta Miasta [...] na rzecz skarżących sumy pieniężnej i przekazanie w tym zakresie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek.
Odnosząc się do pierwszego z postawionych zarzutów kasacyjnych wypada zgodzić się ze skarżącymi, iż podmiot, którego prawo do terminowego załatwienia sprawy zostało naruszone przez organy administracyjnej, ma prawo oczekiwać od sądu administracyjnego stosownej reakcji rozliczającej organy z bezczynności albo przewlekłego prowadzenia postępowania. W tym bowiem zawiera się istota sądownictwa administracyjnego jako gwaranta ochrony praw jednostki przed niezgodnym z prawem funkcjonowaniem administracji publicznej. Przenosząc jednak powyższe uwagi na grunt sformułowanego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 149 § 2 P.p.s.a. należy jasno wskazać, iż użyte w owym przepisie sformułowanie "może orzec z urzędu albo na wniosek strony" o wymierzeniu organowi grzywny lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną oznacza fakultatywność działania Sądu, ale nie tylko – jak chcą tego skarżący kasacyjnie – w zakresie wyboru środka dyscyplinującego organy administracji, lecz także w zakresie samej możliwości zastosowania owych środków.
Zawężenie uprawnienia sądu administracyjnego na gruncie art. 149 § 2 P.p.s.a. wyłącznie do wyboru środka dyscyplinującego organy administracji, pozostaje w sprzeczności wynikami wykładni gramatycznej i funkcjonalnej tegoż przepisu. Natomiast kontekst systemowy odwołujący się art. 45 ust. 1 Konstytucji RP i gwarancji wynikającej z art. 6 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950r., zmienionej następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełnionej Protokołem nr 2, w żadnym razie nie wskazuje na racjonalność postulowanego przez skarżących limitowania kompetencji sądów administracyjnych na gruncie owego przepisu.
Nie można także zgodzić się ze skarżącymi kasacyjnie, iż oddalenie żądania przyznania sumy pieniężnej nosi cechy uznaniowego działania Sądu I instancji, skoro w zaskarżony wyroku precyzyjnie zostały przywołane powody wskazujące na brak podstaw do tego aby żądana suma pieniężna spełniała funkcje kompensacyjne, represyjne czy prewencyjne. Co więcej odwołanie się Sądu do historii realizacji wcześniejszych wniosków skarżących o dostęp do informacji publicznej dostatecznie uwiarygadnia stanowisko organu, iż opóźnienie w załatwieniu wniosku z dnia 8 czerwca 2015r. miało charakter incydentalny i było następstwem błędu ludzkiego powstałego wskutek nieuważnej kwalifikacji pisma skarżących. Potwierdza powyższą konkluzję sprawne udostępnienie przez organ wnioskowanej informacji publicznej, mające miejsce po tym jak skarżący poprzez wniesienie skargi w niniejszej sprawie wyraźnie zarzucili organowi stan bezczynności, dając jednocześnie temuż organowi do zrozumienia, iż pismo z dnia 8 czerwca 2015r. nie zostało należycie zakwalifikowane.
Również zapowiedzi organu odnoszące się do: zdyscyplinowania pracownika odpowiedzialnego za wadliwą kwalifikację pisma z dnia 8 czerwca 2015r., jak i przeprowadzenia szkolenia pracowników organu w zakresie oceny pism zawierających także wnioski o udostępnienie informacji publicznej, zasadnie pozwoliły Sądowi I instancji dojść do przekonania, iż w niniejszej sprawie nie ma potrzeby stosowania wobec organu środków represyjnych czy też prewencyjnych. Efektywność sądowej kontroli administracji – wbrew temu co postulują skarżący kasacyjnie – nie realizuje się bowiem jedynie wówczas gdy stosowane są przez sąd środki dyscyplinujące. Obowiązkiem sądu jest natomiast zapewnić ową efektywność uwzględniając specyficzne okoliczności konkretnej sprawy. Te uwzględnione w zaskarżonym wyroku nie noszą cech dowolnej oceny.
Natomiast podnoszona w skardze kasacyjnej kwestia ewentualnej niewielkiej przydatności "prejudycjalnej" zaskarżonego wyroku, którym odmówiono zasądzenia sumy pieniężnej, pozostaje bez wpływu na ocenę powyższych okoliczności, bowiem odwołuje się ona do oceny ewentualnych skutków owego wyroku w zakresie rozstrzygnięcia o rażącym naruszeniu prawa stwierdzoną bezczynnością, nie zaś do oceny przyczyn odmowy zasądzenia sumy pieniężnej.
Nie jest także trafny zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a., postawiony w związku z art. 149 § 2 P.p.s.a. Zgodnie bowiem z art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ten ma prawo, a jednocześnie i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nawet wówczas, gdy w skardze dany zarzut nie został podniesiony. Nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także zgłoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Dla skuteczności zarzutu skargi kasacyjnej opartego na tym przepisie należy wykazać, że sąd I instancji rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy (vide: wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2012r. sygn. akt II OSK 1580/11, https://orzeczenia.nsa.gov.pl), a także w przypadku gdy powinien był wyjść poza granice zakreślone zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, a tego nie uczynił, i że owo zaniechanie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2014r. sygn. akt II GSK 1560/12, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Żadna z powyższych okoliczności w skardze kasacyjnej nie została przywołana.
Nie może być uznany za trafny także zarzut naruszenia art. 119 pkt 4 P.p.s.a. oraz art. 122 P.p.s.a. Pierwszy z ww. przepisów stanowi, iż sprawa może być rozpoznana przez sąd w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania; drugi natomiast wskazuje, iż sąd rozpoznający sprawę w trybie uproszczonym może przekazać sprawę do rozpoznania na rozprawie. Nie budzi wątpliwości, iż przedmiotem skargi w niniejszej sprawie była bezczynność organu administracji w udostępnieniu informacji publicznej, co odpowiada dyspozycji art. 119 pkt 4 P.p.s.a. Z kolei przepis art. 122 P.p.s.a. przyznaje sądowi kompetencje do tego aby sprawę skierowaną na posiedzenie niejawne przekazać do rozpoznania na rozprawie, przy czym przepis ów nie krępuje sądu żadnymi normatywnymi kryteriami owego przekazania.
Skarżący kasacyjnie wadliwego zastosowania owej regulacji upatrują jednak nie w tym, iż sprawa została rozpozna na posiedzeniu niejawnym zamiast na rozprawie, ale wyłącznie w tym, iż termin posiedzenia niejawnego został wyznaczony w sposób, który uniemożliwiał doręczenie skarżącym odpowiedzi organu na skargę, a w konsekwencji ustosunkowanie się skarżących do twierdzeń i argumentacji organu. Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu należy wyraźnie wskazać, iż powyższe przepisy nie reglamentują kwestii doręczeń odpowiedzi na skargę i prawa strony do repliki. Tym samym nie mogły być naruszone działaniami przewodniczącego wydziału lub Sądu podejmowanymi w niniejszej sprawie, które skarżący kasacyjnie uznają za nielegalne.
Tym samym skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a.