Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 20 października 2010 r. sygn. akt VII SAB/Wa 124/10 odrzucił skargę Z.R. na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji.
Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że Z.R. pismem z dnia 15 kwietnia 2010 r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność wskazując, że Komenda Powiatowa Policji w [...] zaniedbuje i nienależycie wykonuje swoje zadania. Przy piśmie z dnia 10 czerwca 2010 r. skarżący sprecyzował skargę wskazując jako organ którego bezczynność skarży Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. W ocenie skarżącego Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji lekceważy swoje obowiązki, ponieważ nie przeprowadza nadzoru nad podległymi jednostkami Policji. Zostaje naruszona w ten sposób zasada zaufania obywateli do organów państwa oraz przepisy Konstytucji RP dot. praw człowieka i obywatela. Ze skargi Z.R. wynika, że złożył on wniosek z dnia 28 marca 2008 r. do Komendy Powiatowej w [...] o ściganie J.T. z powodu zablokowania wejścia do nieruchomości przy ul. [...] w [...]. W wyniku tego zawiadomienia do chwili obecnej Policja nie udostępniła mu wejścia do ww. nieruchomości.
Sąd I instancji uznał, iż skarga podlega odrzuceniu.
W uzasadnieniu podał, że zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: P.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów. Orzecznictwo i doktryna zgodnie przyjmują, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie określonym terminie wymieniony organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub nie podjął czynności.
Sąd I instancji wskazał, iż w niniejszej sprawie Z.R. domaga się od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji podjęcia czynności nadzorczych wobec organów Policji, które nie podjęły działań w związku ze złożonym przez skarżącego wnioskiem o ściganie. Sąd wojewódzki podkreślił, że w przypadku złożenia wniosku o ściganie postępowanie regulują przepisy Kodeksu postępowania karnego. Zgodnie z art. 306 § 3 k.p.k. jeżeli osoba lub instytucja, która złożyła zawiadomienie o przestępstwie, nie zostanie w ciągu 6 tygodni powiadomiona o wszczęciu albo odmowie wszczęcia śledztwa, może wnieść zażalenie do prokuratora nadrzędnego albo powołanego do nadzoru nad organem, któremu złożono zawiadomienie.
A zatem zainicjowane wnioskiem o ściganie postępowanie nie jest postępowaniem administracyjnym do którego mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. W postępowaniu tym nie zapadają żadne z wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4 P.p.s.a. akty administracyjne.
Dodał, iż sąd administracyjny nie jest powołany do kontrolowania działań (bezczynności) organów państwa, które podejmowane są w ramach prowadzonego przez nie postępowania karnego. Ponadto wyjaśnił, że Minister Spraw Wewnętrzny i Administracyjny nie jest powołany do sprawowania czynności nadzorczych w ramach prowadzonego postępowania karnego przez organy ścigania. Tylko w przedmiocie aktów administracyjnych wskazanych w art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. sąd administracyjny właściwy jest do rozpoznania skargi na bezczynność.
Od powyższego postanowienia wniesiono skargę kasacyjną, w której zarzucono:
- - naruszenie przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji pomimo, iż organ ten, naruszył przepisy prawa poprzez brak jakiejkolwiek reakcji na żądanie podjęcia czynności w sprawie nadzoru nad podległymi temu organowi właściwymi jednostkami Policji, co prowadzi do nierównego traktowania wnioskodawcy i naruszenia zasady zaufania obywatela do Państwa i tym samym naruszenia przepisów art. 6, 7, 8 kpa;
- - naruszenie prawa materialnego tj. § 1 ust. 2 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 16 listopada 2007 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie o w konsekwencji przyjęcie, ze Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie sprawuje kontroli nad działaniami jednostek Policji, podczas gdy organ ten kieruje i nadzoruje te działania w zakresie administracyjnym.
W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i rozpoznanie skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że skarga kasacyjna jako sformalizowany środek zaskarżenia musi spełniać wymogi formalne przewidziane dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Jej nieodzownym elementem jest wskazanie podstaw kasacyjnych, które zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej P.p.s.a., mogą przybrać postać albo naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) bądź naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).
Strona skarżąca zobowiązana jest podać wszystkie przepisy, które jej zdaniem zostały złamane kwestionowanym orzeczeniem. Nie może przy tym ulegać wątpliwości, że przedmiotowa powinność musi być zrealizowana przez wskazanie konkretnych norm prawnych, których naruszenia dopuścił się Sąd I instancji przy wydawaniu zaskarżonego orzeczenia. A w przypadku przepisów wieloczłonowych, składających się z ustępów, paragrafów i punktów, niezbędne jest podanie jeszcze jednostki redakcyjnej (jednostek redakcyjnych).
Również elementem konstrukcyjnym skargi kasacyjnej jest także uzasadnienie podstaw kasacyjnych, co łączy się z wymogiem określenia, jaką postać miały zgłoszone naruszenia prawa, wyjaśnienia na czym uchybienia te miały polegać, a w przypadku wytyku złamania przepisów postępowania - wykazania dodatkowo, że naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy. Ponadto uzasadnienie musi współgrać i stanowić rozwinięcie postawionych w petitum skargi kasacyjnej zarzutów.
Ustawodawca zawarł w ustawie procesowej również postanowienia dotyczące zasady związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 183 § 1 zd. 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania (sądowoadministracyjnego), której przesłanki są wymienione w zamkniętym katalogu w § 2. Granice skargi kasacyjnej są z kolei wyznaczane przez treść przytoczonych podstaw kasacyjnych. Zarzuty muszą być tak sformułowane, aby ich zakres nie budził wątpliwości. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza bowiem, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów skargi kasacyjnej, ich uzupełniania, formułowania domysłów co do tego, o naruszenie jakiego to przepisu mogło chodzić w świetle wywodów skargi kasacyjnej, jak też stawiania hipotez w zakresie uzasadnienia postawienia zarzutu obrazy danego przepisu (por. wyrok NSA z dnia 24 marca 2006 r. sygn. akt I FSK 741/05, Lex nr 201531; wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2005 r. sygn. akt I FSK 383/05, Lex nr 18517; wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2005 r. sygn. akt FSK 2574/05, Lex nr 173331; wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2005 r. sygn. akt I FSK 4/05, Lex nr 173353; wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2005 r. sygn. akt OSK 1436/04, Lex nr 23857 i wiele innych).
Z tego względu zarzuty muszą wskazywać, jaki konkretnie przepis prawa został naruszony z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu (ewentualnie innych jednostek redakcyjnych) oraz w jakiej formie.
W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że całkowicie chybiony okazał się zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. Przepis te nie miał i nie mógł mieć zastosowania w niniejszej sprawie. Stanowi on jedną z podstaw uchylenia zaskarżonej decyzji lub postanowienia przez wojewódzki sąd administracyjny i ma zastosowanie na etapie merytorycznego rozpoznania skargi. Tymczasem w niniejszej sprawie Sąd I instancji doszedł do przekonania, że zaskarżona bezczynność jako nieobjęta zakresem właściwości sądu administracyjnego podlega odrzuceniu.
Zwrócić także trzeba uwagę na fakt, iż w niniejszej sprawie NSA ocenia postanowienie WSA w Warszawie odrzucające skargę, a zatem orzeczenie kończące sprawę w sposób formalny. Konsekwencją powyższego jest z kolei to, iż wydając tego rodzaju rozstrzygnięcie Sąd I instancji badał dopuszczalności skargi pod kątem procesowym. Sąd ten nie dokonywał natomiast merytorycznej oceny sprawy, a ściślej nie wykładał, ani nie stosował wskazywanych przez skarżącego przepisów prawa materialnego tj. § 1 ust. 2 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 16 listopada 2007 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji. Z tych też względów zarzuty "materialne" skargi kasacyjnej dokonania błędnej wykładni ww. przepisów, ich niewłaściwego zastosowania lub w ogóle ich niezastosowania, nie mogą być uznane za uzasadnione.
Jeszcze raz bowiem podkreślić należy, iż w sprawie rozważana była procesowa dopuszczalność skargi, a obecnie, przed NSA, prawidłowość rozstrzygnięcia Sądu I instancji, który zakończył sprawę na etapie formalnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zakwestionował dopuszczalność skargi, opierając swoje rozstrzygnięcie na podstawie przepisu procedury sądowoadministracyjnej, tj. na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Tak więc jedyną podstawą prawną jaka legła u podstaw wydania zaskarżonego postanowienia była wskazana podstawa proceduralna, natomiast wnoszący skargę kasacyjną podstawy tej nie zakwestionował i nie zarzucił naruszenia normy prawnej, jaką Sąd I instancji zastosował.
Należy podkreślić, iż oddalenie albo odrzucenie skargi przez sąd I instancji jest bowiem konsekwencją zastosowania przez ten sąd innych przepisów postępowania sądowego. Niewskazanie w skardze kasacyjnej żadnego z tych innych przepisów uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu zbadanie, czy przy wydawaniu zaskarżonego postanowienia naruszono przepisy postępowania przed sądami administracyjnymi.
Dlatego też, wobec faktu związania granicami skargi kasacyjnej jak również braku prawidłowo sformułowanych zarzutów skargi kasacyjnej, które nie znajdują odzwierciedlenia w uzasadnieniu, nie jest możliwa skuteczna kontrola zaskarżonego orzeczenia Sądu I instancji.
Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji postanowienia.