Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 19 listopada 2004r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę Zarządu Powiatu w Puławach na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 12 maja 2004r. nr SKO. 0073/927/GG/2004 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości.
W uzasadnieniu wskazanego orzeczenia przedstawiono następujący stan faktyczny sprawy.
Decyzją z dnia 23 września 2003r., znak GGR 7430/1-44/2003 Prezydent Miasta Puławy zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonej w Puławach - obręb Włostowice, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr 5535/2 o pow. 1.0049 ha. Stwierdzono, że działka nr 5535/18 o pow. 0,0656 ha przechodzi na własność Powiatu Puławskiego z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca projekt podziału stała się ostateczna a orzeczenie o podziale prawomocne.
W dniu 24 grudnia 2003r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie wpłynął wniosek Zarządu Powiatu w Puławach o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji Prezydenta Miasta Puławy, ze względu na fakt, iż z ustaleń planu nie wynika aby ul. Kopernika miała charakter drogi powiatowej, jak to przyjęto w decyzji. Z tego względu nie można, zdaniem wnioskodawcy, uznać działki nr 5535/18 za własność Powiatu Puławskiego.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie decyzją z dnia 8 marca 2004r. nr SKO 0073/2722/GG/2003 odmówiło stwierdzenia nieważności wspomnianej decyzji Prezydenta Miasta Puławy. W uzasadnieniu stwierdzono, iż działka NR 5535/2 częściowo położona jest na obszarze KZ4 – ul. Kopernika w Puławach. Wydzielona działka 5535/18 ma stanowić przedłużenie istniejącej ul. Słowackiego, która jest zaliczana do kategorii dróg powiatowych. W myśl art. 10 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985r o drogach publicznych (Dz. U. z 2000r. Nr 71, poz. 838 z późn. zm.) nowo wybudowany odcinek drogi zostaje zaliczony do kategorii drogi, w której ciągu leży. Zatem działka nr 5535/18 jest przeznaczona pod drogę powiatową jako nowo wybudowany odcinek drogi ul. Słowackiego w Puławach.
Zarząd Powiatu w Puławach wniósł o ponowne rozpoznanie sporawy, stwierdzając, iż ustalenia planu nie dają podstaw do wysunięcia tezy, iż planowana ulica jest drogą powiatową. Oznaczenie "KZ" przypisane jej na planie nie przesądza o kategorii dróg i może oznaczać zarówno drogę gminną, powiatową, jak i wojewódzką. Nie jest też prawdą, że działka 5535/18 będzie przedłużeniem ul. Słowackiego w Puławach, ponieważ ul. Kopernika przewidziana jest w planie miejscowym poza ciągiem ul. Słowackiego. Nadto Zarząd Powiatu wskazał, iż nie brał udziału w postępowaniu w sprawie o podział nieruchomości a jedynie otrzymał decyzję zatwierdzającą podział.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia 12 maja 2004r. utrzymało w mocy własną decyzję z dnia 8 marca 2004r. W uzasadnieniu organ stwierdził, iż zarzut braku udziału w postępowaniu w sprawie podziału nieruchomości jest przesłanką do wznowienia postępowania administracyjnego.
Natomiast w myśl art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000r. Nr 46, poz. 543 z późn. zm.), działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe lub wojewódzkie z nieruchomości, których podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą z mocy prawa odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca projekt podziału stała się ostateczna a orzeczenie o podziale prawomocne. Kolegium potwierdziło swoje stanowisko, że ul. Kopernika w Puławach, obejmująca działkę nr 5535/18, stanowi ciąg drogi powiatowej. Podkreśliło przy tym, że projekt podziału działki nr 5535/2, zatwierdzony przez organ I instancji i będący istotą decyzji pierwszoinstancyjnej, jest zgodny z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego.
Na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego Zarząd Powiatu w Puławach wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie podnosząc ponownie, że nie brał udziału w charakterze strony w postępowaniu w sprawie o podział nieruchomości. Zarząd Powiatu podniósł także, iż ul. Kopernika w Puławach nie leży w ciągu jakiejkolwiek drogi powiatowej. Powiat posiada drogi o kategorii powiatowej przyjęte protokołem zdawczo-odbiorczym nr WDDM-8/99. Stan ten nie uległ zmianie do chwili obecnej. Zgodnie z art. 6a ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 o drogach publicznych ustalenie przebiegu dróg powiatowych następuje w drodze uchwały rady powiatu. Uchwała Rady Powiatu w Puławach o przebiegu dróg powiatowych nie ustaliła istnienia drogi powiatowej w miejscu położenia ul. Kopernika.
W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznał za chybiony podniesiony w skardze zarzut bezprawności uznania za drogę powiatową ul. Kopernika i stwierdzenia, że w związku z tym działka nr 5535/18 przechodzi na własność powiatu.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, zdaniem sądu, w sposób trafny i przekonujący zaprezentowano argumenty za przyjęciem, iż projektowana w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ulica Kopernika będzie w przyszłości (po jej wybudowaniu) stanowić drogę powiatową.
Wprawdzie, jak podniesiono w skardze, usytuowanie tej ulicy w miejscowym uproszczonym planie zagospodarowania przestrzennego osiedla "Piaski Włostowickie" w Puławach, w obszarze oznaczonym symbolem KZ4 - jako ulicy zbiorczej układu podstawowego nie przesądza, iż ma to być droga powiatowa, bo w świetle § 4 ust. 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430), drogi zbiorcze mogą być zaliczone zarówno do kategorii dróg powiatowych jak i wojewódzkich, a wyjątkowo również do dróg gminnych, to jednak Samorządowe Kolegium Odwoławcze prawidłowo wywodzi w oparciu o dyspozycje art. 10 ust. 4 i art. 6a ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086), że w rozpatrywanym przypadku chodzi właśnie o drogę powiatową.
Zgodnie z pierwszym z tych przepisów nowo wybudowany odcinek drogi zostaje zaliczony do kategorii drogi, w której ciągu leży. Skoro wydzielona działka Nr 5535/18 stanowić będzie przedłużenie istniejącej ul. Słowackiego, zaliczonej już obecnie do kategorii dróg powiatowych i o tych samych parametrach (szerokość linii rozgraniczających - 30 m), to uzasadnione jest przyjęcie, iż również ta ulica będzie drogą powiatową. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie podzielił stanowiska strony skarżącej, że przepis ten nie ma w sprawie zastosowania, bowiem ulica Kopernika obecnie nie istnieje i jest tylko projektowana w planie miejscowym oraz nie leży w ciągu ulicy Słowackiego, gdyż w ogóle się z nią nie styka.
Jak zauważył Sąd, w skutek decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości wydzielane są m. in. działki pod drogi publiczne. Z natury rzeczy chodzi więc o drogi jeszcze nie istniejące, ale przewidziane planem. Jednakże powołany przepis może stanowić podstawę dla oceny, do jakiej kategorii w przyszłości, po wybudowaniu, droga winna być zaliczona. Konieczność poczynienia takich ustaleń już w decyzji o podziale nieruchomości wynika zaś z potrzeby określenia podmiotu, który w świetle art. 98 ust. 1 g.n. nabywa z mocy prawa własność działki gruntu wydzielonej, zgodnie z planem miejscowym, pod drogę.
Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie błędna jest także argumentacja strony skarżącej, że ulice: Słowackiego i (projektowana) Kopernika, nie będą leżały w jednym ciągu, bo wprawdzie istotnie nie będą się one stykały, ale tylko z tego względu, że rozdzielać je będzie ulica Lubelska.
Przepis art. 6a ust. 1 ustawy o drogach publicznych stanowi, że do dróg powiatowych zalicza się drogi stanowiące połączenia miast będących siedzibami powiatów z siedzibami gmin i siedzib gmin miedzy sobą (które to drogi nie są na podstawie art. 5 ust. 1 i art. 6 ust. 1 drogami krajowymi lub wojewódzkimi). Jak wyjaśnia zaskarżona decyzja, projektowana ulica Kopernika łączy się z ulicą Zabłockiego, ta zaś łączy się z ulicą Kazimierską. Wszystkie te ulice (wraz z ulicą Słowackiego) będą więc drogami powiatowymi, ponieważ połączą siedziby dwóch gmin: Puławy i Kazimierz Dolny (z których pierwsza jest jednocześnie siedzibą powiatu).
Za bezzasadne uznał WSA zawarte w skardze stwierdzenie, iż zgodnie z art. 6a ust. 3 ustawy o drogach publicznych ustalenie przebiegu istniejących dróg powiatowych następuje w drodze uchwały rady powiatu po zasięgnięciu opinii wójtów (burmistrzów, prezydentów miast) gmin, na obszarze których przebiega droga, zaś ulica Kopernika nie leży w ciągu jakiejkolwiek drogi powiatowej, a nadto uchwała Rady Powiatu w Puławach określająca przebieg dróg powiatowych, nie ustaliła istnienia drogi powiatowej Puławy-Kazimierz Dolny. Ustalenie przebiegu dróg powiatowych (art. 6a ust. 3 ustawy o drogach publicznych) następuje bowiem w stosunku do dróg istniejących. To samo należy odnieść do wymogu podjęcia uchwały o zaliczeniu drogi do kategorii dróg powiatowych (art. 6a ust. 2 ustawy o drogach publicznych). Formalne podjecie uchwały w tym przedmiocie przez Radę Powiatu nastąpi dopiero po zrealizowaniu przedmiotowej ulicy. Uchwała ta nie będzie mogła być przy tym podjęta w sposób dowolny, gdyż będzie musiała uwzględniać obowiązujące przepisy, w tym m.in. art. 6 a ust. 1 i art. 10 ust. 4 ustawy o drogach publicznych.
Natomiast z przyczyn wyżej wskazanych organ zatwierdzający projekt podziału nieruchomości obowiązany był, zdaniem sądu wypowiedzieć się, na rzecz jakiego podmiotu przechodzi z mocy prawa własność działki gruntu wydzielonej pod drogę publiczną. Nie oznacza to jednak wejścia w kompetencje Rady Powiatu, która po wybudowaniu drogi podejmie uchwałę w przedmiocie jej kategorii. Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił również, że stosownie do cyt. art. 98 ust. 1 g.n. przejście prawa własności wydzielonych pod drogi publiczne działek gruntu na rzecz określonych podmiotów następuje z mocy prawa we wskazanym w tym przepisie terminie i jest niezależne od istnienia bądź braku uchwały (lub rozporządzenia) właściwego organu o zaliczeniu drogi do odpowiedniej kategorii. Przyjęcie poglądu strony skarżącej prowadziłoby do wniosku, że wydanie decyzji zatwierdzającej na wniosek właściciela projekt podziału nieruchomości, w wyniku którego wydzielane są także działki pod drogi publiczne, nie byłoby możliwe, jeżeli właściwy organ nie zaliczył drogi do odpowiedniej kategorii. Przepisy o podziale nieruchomości nie zawierają jednak takiego ograniczenia.
Odnosząc się do zarzutu skargi, iż Zarząd Powiatu w Puławach nie brał udziału w postępowaniu o podział nieruchomości, WSA uznał, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze trafnie podniosło, że okoliczność ta mogłaby stanowić ewentualnie podstawę wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), jest zaś nieistotna w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji.
W skardze kasacyjnej wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego Zarząd Powiatu w Puławach zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowania poprzez przyjęcie że:
- 1. organ gminy stwierdzający podział nieruchomości na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami może orzekać o nadaniu drodze publicznej kategorii powiatowej,
- 2. nadanie kategorii drogi powiatowej może by dokonane w drodze decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości i z pominięciem uprawnień właściwych organów i procedury nadawania drogom kategorii przewidzianej w art. 6a ust. 2 ustawy o drogach publicznych,
- 3. kategorię drogi można nadać na podstawie analizy planu miejscowego nawet wówczas gdy zgodnie z planem droga może mieć różne kategorie,
- 4. organ gminy może decyzją podziałową orzec o własności nieruchomości,
- 5. rozstrzygnięcie o własności nieruchomości i kategorii drogi może być dokonane w uzasadnieniu decyzji o podziale nieruchomości.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący stwierdził również, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie mylnie zastosował art. 10 ust. 4 ustawy o drogach publicznych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Zgodnie z art. 176 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom określonym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany.
Z kolei art. 183 tej ustawy stanowi, iż NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.
Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 ustawy, a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany był granicami skargi kasacyjnej.
Zgodnie z art. 174 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
Autor skargi kasacyjnej powinien wskazać na konkretne przepisy prawa materialnego i procesowego, które w jego opinii zostały naruszone przez Sąd w zaskarżonym orzeczeniu.
W odniesieniu do prawa materialnego, którego obrazę skarżący zarzuca w niniejszej sprawie, winien wykazać, na czym polegała dokonana przez Sąd I instancji błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie naruszonych przepisów. Powyższe zasady przesądzają o znacznym stopniu sformalizowania postępowania kasacyjnego.
Tymczasem w niniejszej sprawie autor skargi kasacyjnej bardzo ogólnie powołuje podstawy kasacyjne w postaci naruszenia prawa materialnego, nie wskazując których dokładnie przepisów prawa materialnego one dotyczą. Siłą rzeczy nie przedstawia także na czym polega ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie. Dotyczy to zwłaszcza naruszenia przepisów ustawy z dnia 21.03.97 o gospodarce nieruchomościami.
W skardze kasacyjnej podniesiono jedynie, że niewłaściwe było przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, iż nadanie kategorii drogi powiatowej może być dokonane z pominięciem uprawnień właściwych organów i procedury nadawania drogom kategorii przewidzianej w art. 6 a ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000r. Nr 71, poz. 838 z późn. zm.). Stwierdzenie to należy uznać za mało precyzyjne i niewystarczające. Zarzut nie został bowiem w skardze kasacyjnej należycie uzasadniony. Skarżący nie przedstawił także, jaka w jego opinii powinna być właściwa wykładnia tego przepisu.
Przede wszystkim jednak należy zauważyć, iż treść uzasadnienia wyroku w niniejszej sprawie nie wskazuje na to, aby sąd przyjął taką wykładnię przepisu art. 6 a ust. 2 ustawy o drogach publicznych jak sugeruje skarżący. W żadnym bowiem miejscu nie wspomina sąd o tym, iż nadanie kategorii drodze publicznej jest, zgodnie z prawem, możliwe z pominięciem zasad prawem przewidzianych. Sąd Wojewódzki wskazuje natomiast, że "ustalenie przebiegu dróg powiatowych (art. 6a ust. 3 ustawy o drogach publicznych) następuje w stosunku do dróg istniejących. To samo należy odnieść do wymogu podjęcia uchwały o zaliczeniu drogi do kategorii dróg powiatowych (art. 6a ust. 2 ustawy o drogach publicznych). Formalne podjęcie uchwały w tym przedmiocie przez Radę Powiatu nastąpi po zrealizowaniu przedmiotowej ulicy. Uchwała ta nie będzie mogła być przy tym podjęta w sposób dowolny, gdyż będzie musiała uwzględniać obowiązujące przepisy (m.in. cyt. art. 6a ust. 1 i art. 10 ust. 4 ustawy o drogach publicznych).
Natomiast z przyczyn wyżej wskazanych organ zatwierdzający projekt podziału nieruchomości obowiązany był wypowiedzieć się, na rzecz jakiego podmiotu przechodzi z mocy prawa własność działki gruntu wydzielonej pod drogę publiczną. Nie oznacza to jednak wejścia w kompetencje Rady Powiatu, która po wybudowaniu drogi podejmie uchwałę w przedmiocie jej kategorii."
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący sugeruje również, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie mylnie zastosował art. 10 ust. 4 ustawy o drogach publicznych. Jednakże zamiast precyzyjnie uzasadnić na czym polega w tym wypadku niewłaściwa interpretacja lub zastosowanie tego przepisu, oraz zaprezentować jego właściwą interpretację i zastosowanie - autor skargi przedstawił jedynie okoliczności faktyczne sprawy.
Podsumowując, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż w niniejszej sprawie przedstawione w skardze kasacyjnej zarzuty obrazy przepisów prawa materialnego były zbyt ogólnikowe, ponieważ nie wskazano, o które dokładnie przepisy chodzi. Natomiast zarzuty naruszenia art. 6 a ust. 2 oraz art. 10 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych nie zostały w sposób należyty uzasadnione. Skarżący nie wykazał, na czym polegała dokonana przez Sąd I instancji błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie przepisów prawa materialnego oraz jaka powinna być ich właściwa wykładnia i zastosowanie. Z tych powodów zarzut naruszenia prawa materialnego nie mógł zostać uwzględniony.
Biorąc powyższe pod uwagę, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.