Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 22 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 240/17

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 października 2016 r. sygn. akt II SA/Wa 796/16 oddalił skargę D.K. na decyzję Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia 8 marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przydzielenia lokalu mieszkalnego.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

D.K. w dniu 21 sierpnia 2015 r., powołując § 9 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 18 marca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz tymczasowych kwater przeznaczonych dla funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (Dz. U. z 2013 r., poz. 823, dalej w skrócie "rozporządzenie"), złożył do Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego wniosek o przydział lokalu mieszkalnego.

Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego decyzją z dnia 21 października 2015 r. nr [...], na podstawie art. 102 ust. 1 i art. 112 w zw. z art. 110 ust. 4 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (t.j.: Dz. U. z 2010 r. Nr 29, poz. 154 ze zm., dalej w skrócie "ustawa o ABW oraz AW") oraz § 2 ust. 1 pkt 2 i § 9 ust.1 cyt. wyżej rozporządzenia, odmówił D.K. przydzielenia lokalu mieszkalnego pozostającego w dyspozycji Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego.

D.K. we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

1. 1) art. 102 ustawy o ABW oraz AW w zw. z § 9 rozporządzenia, polegające na odmowie przydzielenia lokalu mieszkalnego, w sytuacji, w której spełnia wszystkie przesłanki do przydziału lokalu mieszkalnego;
2. 2) art. 7, art. 77 § 1, art. 106 § 1 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej w skrócie "K.p.a."), polegające na uznaniu w oparciu o zebrany w toku postępowania materiał i ustalone okoliczności faktyczne, iż stanowisko [...], które mogłoby żądać stwierdzenia nieważności decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego funkcjonariuszowi ABW stanowi okoliczność uzasadniającą odmowę przyznania lokalu mieszkalnego, w sytuacji, w której [...] nie jest stroną niniejszego postępowania i brak jest przepisu prawa uzależniającego wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez [...] w tej sprawie.

Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o zmianę decyzji Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia 21 października 2015 r. poprzez uwzględnienie złożonego wniosku i przydzielenie lokalu mieszkalnego.

Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, po rozpatrzeniu przedmiotowego wniosku, decyzją z dnia 8 marca 2016 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z 127 § 3 K.p.a., art. 102 ust. 1 i art. 112 w zw. z art. 110 ust. 4 ustawy o ABW oraz AW oraz § 2 ust. 1 pkt 2 i § 9 ust. 1 rozporządzenia, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji podał, że wbrew stanowisku odwołującego, organ nie kwestionował spełniania przez niego przesłanek do otrzymania lokalu mieszkalnego z zasobów Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, co czyni zarzut naruszenia art. 102 ustawy o ABW oraz AW w zw. z § 9 powołanego rozporządzenia niezasadnym. Podstawą wydania decyzji odmawiającej przyznania lokalu mieszkalnego jest fakt nieposiadania przez Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego lokali mieszkalnych, które stanowiłyby własność Skarbu Państwa i które organ mógłby rozdysponować funkcjonariuszom w drodze decyzji administracyjnej.

Wskazał, że w przypadku lokali pozostających w dyspozycji organu, tj. stanowiących własność [...] (komunalnych), w wyniku przeprowadzonych pomiędzy Szefem Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego a m.st. Warszawą uzgodnień, w dniu 12 listopada 2015 r. zostało podpisane Porozumienie w sprawie współpracy w zakresie dysponowania lokalami stanowiącymi własność [...] i pozostającymi w dyspozycji Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, z przeznaczeniem na tymczasowe zakwaterowanie dla funkcjonariuszy Agencji.

Na mocy powyższego porozumienia Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego zrzekł się prawa do dysponowania wszystkimi lokalami na rzecz [...], a co za tym idzie, z chwilą jego podpisania nie wydaje on decyzji administracyjnych w przedmiocie przydziału tych lokali mieszkalnych. Poza tymi lokalami, Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego nie posiada innych lokali, które mógłby przekazać funkcjonariuszom.

Lokale, które na mocy podpisanego Porozumienia pozostają w dyspozycji Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, mogą być przeznaczane tylko na tymczasowe kwatery dla funkcjonariuszy ABW, zgodnie z obowiązującymi w ABW w tym zakresie przepisami. Stronie przysługuje zatem ewentualnie prawo do ubiegania się o przydział takiej kwatery tymczasowej, zgodnie z art. 110 ust. 4 ustawy o ABW oraz AW.

Ponadto Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego podał, że nie budzi wątpliwości fakt, że [...] kwestionowało ważność decyzji Szefa ABW przydzielających lokale komunalne funkcjonariuszom ABW. Podkreślił, że jako organ administracji publicznej jest zobowiązany do działania na podstawie i w granicach prawa. Prowadząc postępowanie w niniejszej sprawie nie mógł zatem tej kwestii pominąć. Wskazał, że ewentualne stwierdzenie nieważności decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego miałoby daleko idące skutki nie tylko dla organu, ale również dla osoby, której lokal zostałby przydzielony.

W konsekwencji Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego stwierdził, że w obecnym stanie faktycznym i prawnym nie ma możliwości zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych D.K. w formie przydzielenia mu lokalu mieszkalnego, ponieważ nie dysponuje wolnymi lokalami stanowiącymi własność Skarbu Państwa. W takiej sytuacji wyżej wymienionemu funkcjonariuszowi przysługuje prawo skorzystania z mających subsydiarny, ekwiwalentny charakter uprawnień pozwalających wypełnić ustawowe prawo zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych. Organ podał również, iż na mocy obowiązujących przepisów D.K. został zakwaterowany na koszt ABW w pokoju internatowym w Centralnym Ośrodku Szkolenia ABW w Emowie.

Jednocześnie wyjaśnił, że na mocy art. 106 ustawy o ABW oraz AW może on skorzystać z prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz na podstawie art. 108 tej ustawy z prawa do jednorazowej pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi D.K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

1. 1) prawa materialnego, tj. art. 102 ustawy o ABW oraz AW w zw. z § 9 i § 2 rozporządzenia, polegające na odmowie przydzielenia lokalu mieszkalnego w drodze decyzji administracyjnej funkcjonariuszowi ABW spełniającemu wszelkie przesłanki do przydziału lokalu na gruncie w/w przepisów;
2. 2) przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 106 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a., polegające na uznaniu, w oparciu o zebrany w toku sprawy materiał i ustalone okoliczności faktyczne, iż okoliczności leżące po stronie organu, takie jak zrzeczenie się prawa do dysponowania lokalami mieszkalnymi na rzecz [...] czy też stanowisko [...], wyrażone w innych niesprecyzowanych sprawach, które mogłoby żądać stwierdzenia nieważności decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego funkcjonariuszowi ABW, stanowią okoliczność uzasadniającą odmowę przyznania skarżącemu lokalu mieszkalnego w sytuacji, w której [...] nie jest stroną niniejszego postępowania i brak jest przepisu prawa uzależniającego wydanie decyzji od zajęcia przez nie stanowiska w tej sprawie.

Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku podał, że Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego nie kwestionuje prawa skarżącego do lokalu mieszkalnego. Prawo to wynika z art. 102 ust. 1 ustawy o ABW oraz AW, który stanowi, że funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje, z uwzględnieniem członków rodziny, prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej. Przepisy powołanej ustawy nie przewidują ani możliwości, ani konieczności potwierdzenia tego prawa w drodze decyzji administracyjnej, co oznacza, że gdyby taka decyzja została wydana, byłaby aktem nieważnym, jako pozbawionym podstawy prawnej. Działanie organu administracji publicznej w formie administracyjnej może nastąpić tylko wówczas, gdy przepis prawa taką formę przewiduje, czyli musi posiadać wyraźną podstawę prawną.

Konieczność wydania decyzji administracyjnej zachodzi wówczas, gdy dochodzi do realizacji prawa do lokalu mieszkalnego. Może to nastąpić w przypadku, gdy właściwy organ dysponuje lokalem mieszkalnym, który może stanowić przedmiot jego przydziału.

Stosownie do treści art. 104 ust. 1 ustawy o ABW oraz AW, na lokale mieszkalne dla funkcjonariuszy przeznacza się lokale uzyskane w wyniku działalności inwestycyjnej właściwej Agencji oraz pozostające i przekazane do dyspozycji Szefa tej Agencji.

Z akt sprawy wynika, że złożony przez D.K. w trybie § 9 ust. 1 rozporządzenia wniosek o przydzielenie lokalu mieszkalnego, nie mógł zostać przez organ pozytywnie rozpatrzony, gdyż organ tego rodzaju lokalu nie posiadał. W tej sytuacji jedynym możliwym sposobem zakończenia postępowania wszczętego na wniosek skarżącego było wydanie decyzji o odmowie przydziału lokalu mieszkalnego.

Z powyższych względów Sąd pierwszej instancji przyjął, że podniesione w skardze zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego są niezasadne.

Odnosząc się zarzutów naruszenia przez organ przepisów postępowania uznał, że nie zasługują one na uwzględnienie. Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego podjął wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a w szczególności wyjaśnił okoliczności związane z lokalami komunalnymi znajdującymi się w jego dyspozycji i sposób, w jaki może nimi dysponować. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia warunki określone w art. 107 § 3 K.p.a.

Ponadto Sąd pierwszej instancji zauważył, iż fakt powołania w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji art. 110 ust. 4 ustawy o ABW oraz AW był nieprawidłowy, gdyż przepis ten nie był w sprawie stosowany, to jednak stwierdził, że uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."), skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł D.K., reprezentowany przez adwokata i zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. zarzucił:

1. 1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 102 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz. U. z 2015 r., poz. 1929, ze zm.) w zw. z § 9 i § 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 18 marca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz tymczasowych kwater przeznaczonych dla funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 823), polegające na przyjęciu, że jedynym możliwym sposobem zakończenia postępowania wszczętego na wniosek skarżącego było wydanie decyzji o odmowie przydziału lokalu mieszkalnego, w sytuacji, gdy skarżący spełnia przesłanki do otrzymania lokalu mieszkalnego, a organ nie posiada lokalu, który mógłby zostać przydzielony skarżącemu, co skutkowało oddaleniem skargi;
2. 2) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 141, art. 151 oraz art. 134 § 1 P.p.s.a., polegające na oddaleniu skargi w sytuacji, w której decyzja została wydana w oparciu o błędne ustalenia faktyczne, a organ nie wyjaśnił dostatecznie istoty sprawy i nieprecyzyjnie wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz istotne jego motywy, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku, poprzez uchylenie decyzji Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia 8 marca 2016 r. nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia 21 października 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przydzielenia funkcjonariuszowi Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego lokalu mieszkalnego oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania za obie instancje, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Ewentualnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przytoczył argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych zarzutów. Powołał treść art. 102 ust. 1, art. 108 ust. 1, a także art. 109 ustawy o ABW oraz AW. W ocenie autora skargi kasacyjnej brzmienie art. 109 omawianej ustawy tworzy przysługujące D.K. prawo podmiotowe do ubiegania się o przydział lokalu mieszkalnego, bądź pomoc finansową. Z akt postępowania wynika, że żadnej z tych form zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych nie otrzymał.

Skarżący kasacyjnie, powołując pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 29 kwietnia 2009 r., sygn. akt OPS 7/08 wskazał, że realizacja omawianego uprawnienia zależy przede wszystkim od tego, czy funkcjonariusz występujący o przydzielenie lokalu mieszkalnego ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Przywołane wyżej przepisy jednoznacznie określają, że pomoc funkcjonariuszowi w uzyskaniu lokalu mieszkalnego musi przyjąć jedną z dwu form: przydziału lokalu mieszkalnego albo pomocy finansowej.

W niniejszej sprawie z przeprowadzonego przez organ postępowania dowodowego wynika, iż D.K. nie posiada zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych. Prawo do lokalu mieszkalnego funkcjonariuszy służb mundurowych wynika z istoty stosunku służbowego wiążącego organy z funkcjonariuszami. Skoro od formacji tych wymaga się dyspozycyjności (przeniesienie D.K. do służby do Warszawy z innego województwa, gdzie pozostała jego narzeczona i najbliższa rodzina), to należy zapewnić im warunki, w których ta dyspozycyjność będzie mogła być zrealizowana. Obowiązek zapewnienia odpowiedniego lokalu w tym miejscu, gdzie aktualnie funkcjonariusz stale służbę pełni ciąży na organie.

W ocenie autora skargi kasacyjnej, okoliczności leżące po stronie organu, który nie zapewnił funkcjonariuszom odpowiedniej puli lokali mieszkalnych, choć ma taki ustawowy obowiązek, jest bez znaczenia. W gestii organu jest zorganizowanie posiadanej puli lokali w taki sposób, aby funkcjonariusze spełniający ustawowe kryteria mieli zapewnioną realizację przyznanego im przez ustawodawcę prawa do lokalu mieszkalnego.

W piśmie procesowym z dnia 4 stycznia 2017 r. pełnomocnik skarżącego kasacyjnie oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy w niniejszej sprawie.

Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Odnosząc się do podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów stwierdził, że są one niezasadne, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Na marginesie podał, że D.K. zgodnie ze swoją prośbą rozkazem personalnym Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia 15 kwietnia 2016r. nr 1917 został ze służby w ABW zwolniony z dniem 30 sierpnia 2016r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., to jednak istota podniesionych w niej zarzutów sprowadza się do zakwestionowania stwierdzenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który zaaprobował stanowisko Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, że w przypadku gdy nie posiada lokalu mieszkalnego, wydanie decyzji odmawiającej D.K. przydzielenia lokalu mieszkalnego pozostającego w dyspozycji organu prawa nie narusza.

Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności przedmiotem rozważań uczynił zarzut naruszenia powołanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego, albowiem zarzut naruszenia przepisów postępowania stanowi procesową konsekwencję zakwestionowanej przez autora skargi kasacyjnej, wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego, a więc jest procesowym odzwierciedleniem koncepcji materialnej, przedstawionej przez autora skargi kasacyjnej.

W sprawie jest niesporne, że w świetle art. 102 ust. 1 ustawy o ABW oraz AW D.K. funkcjonariuszowi ABW w służbie stałej przysługuje, z uwzględnieniem członków rodziny, prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej oraz że stosownie do treści § 9 cyt. rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 18 marca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz tymczasowych kwater przeznaczonych dla funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego złożył on wniosek o przydzielenie przedmiotowego lokalu. Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, jak i Sąd pierwszej instancji, nie kwestionowali spełnienia przez wyżej wymienionego funkcjonariusza przesłanek do otrzymania lokalu mieszkalnego z zasobów ABW.

Z art. 104 ust. 1 omawianej ustawy wynika, że na lokale mieszkalne dla funkcjonariuszy przeznacza się lokale uzyskane w wyniku działalności inwestycyjnej właściwej Agencji oraz pozostające i przekazane do dyspozycji Szefa tej Agencji. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego nie dysponuje innymi lokalami niż te, o których mowa w zawartym przez niego z Miastem Stołecznym Warszawa w dniu 12 listopada 2015 r. Porozumieniu w sprawie współpracy w zakresie dysponowania lokalami stanowiącymi własność [...] i pozostającymi w dyspozycji Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, z przeznaczeniem na tymczasowe zakwaterowanie dla funkcjonariuszy Agencji. Na mocy powołanego Porozumienia Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego zrzekł się prawa dysponowania wszystkimi lokalami będącymi własnością [...] oraz zobowiązał się, że przedmiotowe lokale będzie przeznaczał na tymczasowe zakwaterowanie dla wskazanych przez siebie funkcjonariuszy zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami resortowymi. Oznacza to, iż odnośnie tych lokali Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego był uprawniony do wydania decyzji o przydziale kwatery tymczasowej, a nie o przydziale lokalu mieszkalnego.

W rozpoznawanej sprawie spór prawny wymaga wyjaśnienia, czy w przypadku, gdy D.K. spełnia przesłanki do otrzymania lokalu mieszkalnego, a organ takiego lokalu nie posiada – Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego był uprawniony do wydania decyzji odmownej w tym zakresie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie naruszył powołanych wyżej przepisów prawa materialnego i zasadnie stwierdził, że w takiej sytuacji jedynym możliwym sposobem zakończenia przez organ postępowania wszczętego wnioskiem skarżącego kasacyjnie było wydanie decyzji o odmowie przydzielenia mu lokalu mieszkalnego. Wprawdzie autor skargi kasacyjnej trafnie zauważył, iż w gestii organu jest zorganizowanie posiadanej puli lokali w taki sposób, aby funkcjonariusze spełniający ustawowe przesłanki mieli zapewnioną realizację przyznanego im przez ustawodawcę prawa do lokalu mieszkalnego, to jednak nie dostrzegł, że w okolicznościach tej sprawy nie istnieje przedmiot (lokal mieszkalny), który mógłby zostać D.K. przydzielony.

Jednocześnie wskazać należy, iż Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji szczegółowo wyjaśnił wyżej wymienionemu funkcjonariuszowi możliwość skorzystania z innych form zastępczych, pozwalających na zaspokojenie potrzeby mieszkaniowej.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zamierzonego przez autora skargi kasacyjnej skutku nie mógł odnieść również zarzut naruszenia przepisów postępowania tj. art. 141, art. 151 oraz art. 134 § 1 P.p.s.a. Na wstępie zauważyć należy, iż sposób sformułowania zarzutu nie spełnia wymogów określonych w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 176 P.p.s.a., gdyż nie zawiera uzasadnienia i nie wykazuje, że naruszenie tych przepisów mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ogranicza się bowiem do ogólnikowego stwierdzenia, iż ich naruszenie polegało na oddaleniu skargi w sytuacji, w której decyzja została wydana w oparciu o błędne ustalenia faktyczne, a organ nie wyjaśnił dostatecznie istoty sprawy i nieprecyzyjnie wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz istotne jego motywy, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Wskazana ułomność nie czyniła jednak niemożliwym merytorycznego rozpoznania przedmiotowego zarzutu.

W tym względzie należy odwołać się do stanowiska prezentowanego przez Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09. Z analizy treści tego zarzutu wynika, że skarżący kasacyjnie nie podziela stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który dokonał kontroli legalności zaskarżonej decyzji i zastosował jedną z instytucji określonych w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a mianowicie sposób rozstrzygnięcia przewidziany w art. 151 tej ustawy.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. wskazać należy, iż przepis ten stanowi, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis ten można naruszyć w przypadku, gdy strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy uchybienia popełnione na etapie postępowania administracyjnego bądź powołała w postępowaniu sądowym dowody, które zostały przez sąd pominięte, względnie, gdy w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, iż bez względu na treść zarzutów sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku (por. wyroki NSA z dnia 17 kwietnia 2013 r., sygn. akt I GSK 1151/11, 11 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1234/12, 28 lutego 2012r., sygn. akt II OSK 2395/10), a także wtedy gdy sąd pierwszej instancji rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy (por. wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2012 r., sygn. akt IIOSK 1580/11). W niniejszej sprawie podane wyżej sytuacje nie miały miejsca.

Nietrafny jest także zarzut naruszenia art. 141 P.p.s.a. Z treści skargi kasacyjnej wynika, iż jej autor zarzuca naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. Jest to przepis o charakterze formalnym. Określa on jedynie warunki konstrukcyjne uzasadnienia wyroku. Wadliwość pisemnych motywów wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego opartego na podstawie z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. jedynie w przypadku, gdy w uzasadnieniu wyroku brak jest ustawowych elementów lub gdy jest ono sporządzone w taki sposób, że nie jest możliwa kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. W rozpoznawanej sprawie żadna z tych sytuacji nie wystąpiła. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi zawarte w tym przepisie. Okoliczność, że skarżący kasacyjnie nie zgadza się z argumentacją przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie oznacza, że w sprawie przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. został naruszony.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 w związku z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a., podlega oddaleniu.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1, art. 205 § 2 i art. 209 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.), z uwzględnieniem stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 19 listopada 2012 r. sygn. akt II FPS 4/12 (publ. LEX nr 1226661).