Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 14 maja 2018 r. odrzucił skargę R. K. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie w zakresie nieprzedstawienia propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej. Jak wywodził skarżący, obowiązek ten wynikał z art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1948, ze zm., dalej: p.w.KAS).
Odrzucając skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, ze zm., dalej: p.p.s.a.) Sąd I instancji uznał, że żaden z przepisów p.w.KAS nie nakłada na organ obowiązku przedstawienia funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia lub dalszego pełnienia służby. Pisemna propozycja dyrektora IAS nie posiada znamion decyzji administracyjnej, ani postanowień wydawanych w postępowaniu administracyjnym, egzekucyjnym, czy zabezpieczającym. Nie ma również charakteru czynności lub aktu z zakresu administracji publicznej, dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego, określonego w k.p.a. lub Ordynacji podatkowej albo postępowania, do którego mają zastosowanie przepisy tych ustaw.
Brak zatem przedstawienia propozycji służby nie może być oceniany w kategoriach bezczynności, albowiem jest sposobem działania przewidzianym przez ustawodawcę - w art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w.KAS wskazano bowiem wprost, że brak propozycji służby powoduje materialnoprawne skutki w postaci wygaśnięcia stosunku służbowego.
W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego postanowienia R. K., reprezentowany przez adwokata, zarzucił naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 oraz art. 58 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. w zw. z art. 165 ust. 3 i 7 oraz art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 170 ust. 2 i 3 p.p.s.a. oraz art. 171 ust. 1 pkt 1 i 2 p.w.KAS poprzez błędną wykładnię prowadzącą do ustalenia przez Sąd, iż sytuacja braku przedstawienia przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie propozycji służby dla skarżącego do dnia 31 maja 2017 r. (aż do teraz) nie ma charakteru bezczynności lub przewlekłego postępowania, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. w sytuacji, w której ma ona taki charakter i istniał po stronie organu obowiązek prawny złożenia takiej propozycji (a zatem sposób jego realizacji, brak realizacji w ogóle lub przewlekła realizacja podlega kontroli sądu administracyjnego w trybie wskazanych przepisów).
Z ostrożności procesowej podniesiono również zarzut obrazy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. oraz art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. w zw. z art. 165 ust. 3 i 7 oraz art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 170 ust. 2 i 3 p.p.s.a. oraz art. 171 ust. 1 pkt 1 i 2 p.w.KAS poprzez brak merytorycznego rozpoznania złożonej skargi (niezasadne jej odrzucenie) i tym samym brak analizy czy w sprawie skarżacego organ pozostawał w stanie bezczynności lub przewlekłości postępowania w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a., chociaż istniejący stan faktyczny i prawny obligował do tego Sąd.
Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Warszawie, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego postanowienia determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie.
Podkreślić wypada, że problematyka zatrudnienia w ramach przekształconej Krajowej Administracji Skarbowej była przedmiotem uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 lipca 2019 r., I OPS 1/19. Zgodnie z tą uchwałą przekształcenie, z dniem określonym w propozycji zatrudnienia, na podstawie art. 171 ust. 1 pkt 2 p.w.KAS, dotychczasowego stosunku służby w służbie przygotowawczej lub stałej w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę odpowiednio na czas nieokreślony albo określony, nie wiąże się z obowiązkiem właściwego organu do wydania decyzji orzekającej o zakończeniu stosunku służbowego. W uzasadnieniu tej uchwały wskazano, że przekształcenie w znaczeniu prawnym oznacza, że dotychczasowy stosunek prawny ulega transpozycji w nowy. Stary stosunek prawny nie zostaje zakończony, lecz zmieniony, a więc nie ma potrzeby wydawania aktu administracyjnego lub podejmowania czynności, które jednoznacznie określałyby datę i przyczyny zakończenia poprzedniego stosunku prawnego.
Podkreślono, że zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 p.w.KAS pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie stanowi ani decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., ani też innego niż decyzja czy postanowienie aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Jest ona natomiast ofertą zawarcia nowego stosunku pracy na podstawie umowy o pracę. Jednakże aby ten skutek nastąpił i umowa została zawarta, konieczne jest przyjęcie przez funkcjonariusza złożonej mu oferty. Nie ulega zatem wątpliwości, że przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy dochodzi do skutku za zgodną wolą obu stron. Skoro w omawianym przypadku nie dochodzi do wygaśnięcia dotychczasowego stosunku służbowego na podstawie art. 170 ust. 1 przepisów wprowadzających, to brak jest podstaw, aby przyjąć, że ma tu zastosowanie art. 170 ust. 3 tej ustawy nakazujący traktowanie wygaśnięcia stosunku służbowego jak zwolnienia ze służby, którego należy dokonywać w formie decyzji.
W konsekwencji uznać więc należy, że w przypadku przekształcenia dotychczasowego stosunku służbowego nie ma w ustawie podstawy prawnej do wydania decyzji w przedmiocie stwierdzenia jego wygaśnięcia. Dodatkowo należy zaznaczyć, że propozycja warunków zatrudnienia lub służby stanowi mieszczącą się w granicach władztwa służbowego, a nie administracyjnego, czynność zmierzającą do powstania stanu faktycznego, z którego wystąpieniem przepisy łączą określone skutki prawne. Brak władztwa administracyjnego przejawiającego się jako władcze rozstrzygnięcie o sytuacji prawnej podmiotu zewnętrznego, wyklucza zatem przeprowadzenie kontroli sądowoadministracyjnej.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skoro organ nie miał obowiązku wydania decyzji administracyjnej bądź innego aktu, to niemożliwe było również dopuszczenie się przez niego do stanu bezczynności, którego wystąpienie mogłoby zostać zaskarżone do sądu administracyjnego.
W świetle powyższych wywodów nietrafnymi okazały się zarzuty skargi kasacyjnej. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a., orzekł jak w postanowieniu.