Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 12 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Lu 387/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę K.Ż. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu z dnia 29 lutego 2012 r. nr SKO.191/12 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż decyzją z dnia 29 lutego 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zamościu po rozpatrzeniu odwołania K.Ż. od decyzji Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Chrzanowie w sprawie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przytoczył treść art. 17 ust 1 i ust.1 a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), stwierdzając, że spełniony został warunek, o którym mowa w ust. 1, bowiem A.S. – babka skarżącej zaliczona została na stałe do osób niepełnosprawnych w stopniu znacznym.
W ocenie Kolegium nie została spełniona natomiast przesłanka wynikająca z art. ust. 1 a, dotycząca obowiązku alimentacyjnego oraz warunek rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Przepis art.129 §1 kodeksu rodzinnego i opiekuńczego stanowi, że obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych przed wstępnymi, a jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych – obciąża bliższych stopniem przed dalszymi. Odwołanie do przepisów kodeksu rodzinnego i opiekuńczego zawartych w art.17 ust.1 ustawy o świadczeniach rodzinnych oznacza, że dla ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ma znaczenie stopień bliskości i pokrewieństwa osoby wnioskodawcy w stosunku do osoby, nad którą ma sprawować opiekę. Zgodnie z art. 132 kodeksu rodzinnego i opiekuńczego obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi. Z akt sprawy wynika, iż w pierwszej kolejności obowiązek alimentacyjny wobec A.S. ciąży na jej córce A.Z..
Zebrane w sprawie dowody nie wskazują, by istniały przeszkody w sprawowaniu opieki przez nią. Za przeszkodę taką nie może być uznany fakt pobierania emerytury przez córkę, chociaż art. 17 ust. 5 pkt 1 wyklucza możliwość przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego. Ponadto z ustaleń dokonanych w toku postępowania administracyjnego wynika, że K.Ż. jest właścicielką gospodarstwa rolnego o pow. 11,19 ha i jest objęta ubezpieczeniem społecznym jako rolnik. Powyższa okoliczność stanowi kolejny argument przesądzający o niespełnieniu warunków do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, bowiem posiadanie gospodarstwa rolnego stanowi negatywną przesłankę do przyznania tego świadczenia.
W skardze na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego K.Ż. zarzuca błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę decyzji, polegający na przyjęciu, że istnieje osoba spokrewniona z niepełnosprawną w stopniu bliższym niż skarżąca, a jednocześnie będąca w stanie sprawować opiekę, podczas gdy takiej osoby nie ma. Ponadto zarzuca niewłaściwe zastosowanie art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, a mianowicie stwierdzeniu, iż fakt pozostawania podatnikiem podatku rolnego z posiadanego gospodarstwa rolnego jest równoznaczny z niespełnieniem przesłanek przewidzianych w w/w przepisie.
W uzasadnieniu skargi skarżąca potwierdziła, iż mieszka z nią również jej matka A.Z., która jest córką niepełnosprawnej babki A.S. Jednakże w ocenie skarżącej jej matka ze względu na wiek i stan zdrowia nie jest w stanie sprawować osobistej opieki nad A.S. Skarżąca nie zgadza się także z przyjęciem przez organy administracji, że posiadanie gospodarstwa rolnego jest przeszkodą w uzyskaniu świadczenia pielęgnacyjnego. Podkreśla, że mimo iż jest właścicielką gospodarstwa rolnego, to faktycznie nie wykonuje prac w tym gospodarstwie, gdyż poświęca się opiece nad babcią A.S..
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wnosi o oddalenie skargi, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wydając zaskarżony wyrok Sąd pierwszej instancji wskazał, iż bezsporny w niniejszej sprawie jest fakt, iż A.S., w związku z opieką nad którą skarżąca ubiega się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, jest osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności, wymagającą stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji orzeczoną na stałe (orzeczenie Powiatowego Zespołu do spraw Orzekania o niepełnosprawności w Lublinie z dnia 24 listopada 2011 r. – k. 8 akt administracyjnych). Jest ona wdową i ma córkę A.Z..
W świetle powołanego art. 17 ust.1a ustawy, skoro niepełnosprawna A.S. ma córkę, to przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego dla skarżącej, będącej jej wnuczką, mogło nastąpić wyłącznie w razie ustalenia, że córka nie jest w stanie sprawować stałej opieki nad matką, a także stwierdzenia, że skarżącą obciąża obowiązek alimentacyjny. Zgodnie z art.128 k.r.o. obowiązek dostarczenia środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Obowiązek ten, jak wynika z art.129 §1 k.r.o. obciąża zstępnych bliższych stopniem przed dalszymi. Obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami (art.132 k.r.o.).
Możliwość przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego mogłoby być zatem rozważane dopiero w razie ustalenia, iż rzeczywiście, a nie tylko potencjalnie, obciąża ją obowiązek alimentacyjny względem babci. To zaś wymagałoby wykazania, że zachodzą wymienione wyżej okoliczności z art. 132 k. r. o.
Sąd pierwszej instancji wskazał, iż wprawdzie według oświadczenia skarżącej, jej matka A.Z. ma ustalone prawo do emerytury. Jest ona osobą w wieku 69 lat. Może ona zatem świadczyć alimenty na rzecz matki lub sprawować osobistą opiekę. Przepisy ustawy nie wyjaśniają, w jakich przypadkach należy przyjąć, że osoba spokrewniona w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki " nie jest w stanie" tej opieki świadczyć. Oceny tej okoliczności dokonują zatem organy administracji zgodnie z logiką i zasadami doświadczenia życiowego. Zdaniem Sądu nie ulega jednak wątpliwości, że przesłanka ta dotyczy okoliczności uniemożliwiających w sposób obiektywny, a więc niezależny od woli osób spokrewnionych pierwszym stopniu z osobą niepełnosprawną, sprawowanie przez tą osobę opieki nad chorym krewnym. Tymczasem z treści skargi nie wynika, by matka skarżącej chorowała czy też sama wymagała opieki. Nie może zostać uznane za prawdziwe twierdzenie skarżącej, że jej matka nie jest w stanie sprawować opieki ze względu na wiek i stan zdrowia, skoro nie zostało poparte to żadnymi dowodami. W tej sytuacji, wobec niespełnienia przesłanek z art.17 ust. 1 a ustawy, organy nie miały podstaw do przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia.
Sąd pierwszej instancji wskazał, iż dodatkowym argumentem przemawiającym za odmową przyznania świadczenia pielęgnacyjnego był fakt posiadania przez skarżącą gospodarstwa rolnego. Słusznie przyjęły organy, iż istotą świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia, które jest przyznawane opiekunowi osoby niepełnosprawnej, a nie osobie wymagającej opieki, jest zrekompensowanie tej osobie rezygnacji z aktywności zawodowej poprzez wypłatę jej określonej przepisami kwoty (art. 17 ust. 3 ustawy). W myśli art. 3 pkt 22 ustawy pojęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej oznacza wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkowstwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej.
Skarżąca nie spełnia przesłanki zawartej w art.17 ust.1 ustawy stanowiącej, iż warunkiem koniecznym do przyznania świadczenia jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Skarżąca nie zrezygnowała z jakiejkolwiek pracy zarobkowej, prowadzi gospodarstwo rolne. Za gołosłowne uznać należy stwierdzenie, że nie pracuje w tym gospodarstwie, bowiem poświęciła się opiece nad babcią.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła K.Ż. zarzucając mu naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, tj.:
- a) błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych do bezspornego stanu faktycznego występującego w niniejszej sprawie poprzez stwierdzenie, że nie spełnia on przesłanek wymaganych przez wyżej wskazany przepis dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia, o które ubiegał się skarżący,
- b) błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez zbyt szeroką interpretację zawartej w tym przepisie definicji "zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej",
- c) błędną wykładnię i nie zastosowanie przepisu art. 17 ust. 1 a ustawy o świadczeniach rodzinnych do stanu faktycznego występującego w niniejszej sprawie, w sytuacji, w której stan faktyczny wypełnia przesłanki zastosowania w/w przepisu, oraz zbyt przyjęcie przez Sąd zbyt wąskiej interpretacji pojęcia "osoby nie będącej w stanie świadczyć opieki".
Powołując się na wymienione podstawy skargi kasacyjnej wniesiono o: przyjęcie skargi kasacyjnej do rozpoznania, zmianę wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie i uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w
Zamościu z dnia 17 maja 2011 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Kierownika
Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Radecznicy z dnia 8 kwietnia 2011 r. i orzeczenie co do meritum sprawy, ewentualnie o:
- 3. uchylenie w całości wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie i uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu z dnia 17 maja 2011 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Radecznicy z dnia 8 kwietnia 2011 r.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu tylko okoliczności wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. powodujące nieważność postępowania. Ponieważ wskazane w tym przepisie przesłanki w omawianej sprawie nie wystąpiły Sąd rozpoznawał sprawę w granicach określonych zarzutami przytoczonymi w skardze kasacyjnej. Zarzuty te należało uznać za nieusprawiedliwione. Przepis art. 17 ust.1 ustawy o świadczeniach rodzinnych wskazuje kategorie osób, którym przysługuje świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Aby świadczenie takie zostało przyznane muszą zatem zostać spełnione dwa warunki wynikające z treści tego przepisu t.j. osoba ubiegająca się musi należeć do kategorii osób wskazanych w tej normie a ponadto musi zrezygnować z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki. W omawianej sprawie żaden z powyższych warunków nie został spełniony.
Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 15 listopada 2006 r. (sygn. akt P 23/05) wskazał, że prawo ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne wywodzi się z obowiązku alimentacyjnego, o którym mowa w art. 128 k.r.o. Obowiązek ten obciąża krewnych w linii prostej przy czym kodeks rodzinny i opiekuńczy ustala kolejność zobowiązanych (art.132 k.r.o.). Obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności, albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi, lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami.
Jak trafnie wskazuje Sąd I instancji przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na rzecz wnuczki niepełnosprawnej A.S. mogłoby nastąpić wyłącznie w razie ustalenia, że jej córka A.Z. nie jest w stanie sprawować opieki. Ustalenia takie nie zostały w niniejszej sprawie poczynione, a okoliczności uniemożliwiające sprawowanie opieki muszą być przesłankami obiektywnymi i nie zależą od woli czy też ustaleń osób spokrewnionych z osobą niepełnosprawną. Tak więc skarżąca, przy ustalonym stanie faktycznym, nie należy do grona osób, które mogą ubiegać się o świadczenie pielęgnacyjne / zob. wyrok NSA z 18 lipca 2012 r. w sprawie sygn. akt I OSK 198/12 /.
Nie został też spełniony drugi ze wskazanych wcześniej warunków bowiem rezygnacja z pracy w gospodarstwie rolnym nie jest rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej o czym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd wyrażony w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 11 grudnia 2012 r. w sprawie sygn. akt I OPS 5/12, gdzie stwierdzono, że prowadzenie gospodarstwa rolnego przez rolnika stanowi negatywną przesłankę przyznania tej osobie świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 22 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. W uzasadnieniu uchwały NSA wskazał, że wykładnia logiczna i systemowa postanowień art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych skłania do zajęcia stanowiska, że rezygnacja z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nie może budzić wątpliwości.
Musi to być stan trwały, czyli osoba taka musi zrezygnować definitywnie zarówno z aktualnego zatrudnienia, jak i nie podejmować tego zatrudnienia w przyszłości. W przypadku rolnika oznaczałoby to konieczność rezygnacji z prowadzenia gospodarstwa rolnego.
W ocenie składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, rolnicy prowadzący gospodarstwo rolne nie mogą w równej mierze zrezygnować z zatrudnienia bądź innej pracy zarobkowej, co osoby wykonujące, określone w art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych, formy aktywności zawodowej. Są bowiem w innej sytuacji ekonomicznej i socjalnej, aniżeli osoby świadczące pracę na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonujące pracę lub świadczące usługi na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkowstwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych, a także prowadzące pozarolniczą działalność gospodarczą, zwłaszcza gdy się bierze pod uwagę sposób i warunki uzyskiwania środków utrzymania. W wypadku osób rezygnujących z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej świadczenie pielęgnacyjne ma zrekompensować utratę szans zarobkowych na skutek poświęcenia czasu wyłącznie na opiekę nad bliską osobą niepełnosprawną.
Ponadto należy zauważyć, że wszystkie formy aktywności wymienione w art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych podlegają obowiązkowemu ubezpieczeniu społecznemu określonemu w przepisach ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jedn. Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze zm.). W wypadku rolników ich odmienne szanse i możliwości zarobkowe oraz różny tytuł ubezpieczenia wynikają zarówno z faktu prowadzenia gospodarstwa rolnego, jak i z odmiennego reżimu zabezpieczenia społecznego określonego w ustawie o ubezpieczeniu społecznym rolników. Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, ubezpieczenie społeczne rolników, jeżeli nie podlegają oni obowiązkowi ubezpieczeń społecznych na podstawie ustawy systemowej, regulują odrębne przepisy, tj. ustawa o ubezpieczeniu społecznym rolników. Jest to celowe działanie ustawodawcy, który dostosował system ubezpieczeń m.in. do charakteru pracy i warunków panujących na wsi.
Z tych wszystkich względów zarzuty naruszenia art. 17 ust. 1 i art. 3 pkt. 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych uznać należy za bezzasadne.
Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.