Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 25 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 2408/18

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 29 marca 2018r., sygn. akt II SA/Ke 126/18, w pkt I. uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] grudnia 2017 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa użytkowania nieruchomości; w pkt II. zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach na rzecz Zakładów [...] Spółka akcyjna w Kielcach kwotę 697 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Polski Związek Działkowców Okręg [...] wnioskiem z dnia 30 maja 2016 r. zażądał stwierdzenia nabycia prawa użytkowania – w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego – części nieruchomości zajmowanej przez Rodzinny Ogród Działkowy "[...]" położony w Kielcach przy ul. [...], obejmującej działkę geodezyjną nr [...]. We wniosku wskazano, że Rodzinny Ogród Działkowy "[...]" powstał w 1968 r. jako ogród stały i miejski, zarejestrowany w Rejestrze ROD. Zdaniem wnioskodawcy ogród w zakresie objętym niniejszym wnioskiem posiada nieuregulowany stan prawny.

Prezydent Miasta Kielce decyzją z dnia [...] lipca 2017 r., na podstawie art. 75 ust. 1, 5, 6 i 7 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. z 2014 r., poz. 40 ze zm.), odmówił stwierdzenia nabycia od dnia 19 stycznia 2016r. (tj. z upływem 24 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych), przez stowarzyszenie ogrodowe prowadzące Rodzinny Ogród Działkowy "[...]" w Kielcach, tj. Polski Związek Działkowców Okręg [...] w Kielcach, prawa użytkowania nieruchomości, położonej w Kielcach przy ul. [...], oznaczonej w rejestrze ewidencji gruntów m. Kielce obręb [...] jako działka nr [...] o pow. 0,5755 ha, stanowiącej zgodnie z treścią księgi wieczystej nr [...] własność Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym Zakładów [...] Spółka Akcyjna w Kielcach. Podano, że podstawą ujawnienia w księdze wieczystej prawa użytkowania wieczystego była decyzja Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] lipca 2011 r. Jak wynika z tej decyzji Wojewoda stwierdził nabycie z mocy prawa od dnia 5 grudnia 1990 r. przez Przedsiębiorstwo Państwowe p.n.

Fabryka Samochodów [...] w Kielcach, prawa użytkowania wieczystego na okres 99 lat niniejszej nieruchomości oraz prawa własności naniesień budowlanych usytuowanych na tym gruncie. W decyzji wskazano także, że w dniu 5 grudnia 1990 r. nieruchomość ta stanowiła własność Skarbu Państwa i znajdowała się w zarządzie Kieleckich Zakładów [...] w Kielcach. Prezydent wskazał, że potwierdzeniem nabycia tytułu własności przez Skarb Państwa-Kieleckie Zakłady [...] w Kielcach niniejszego gruntu była również umowa sprzedaży na podstawie aktu notarialnego z dnia [...] listopada 1973 r., zawarta pomiędzy osobami fizycznymi (będącymi właścicielami nieruchomości), a przedstawicielem w/w przedsiębiorstwa państwowego.

Wobec tego uznano, że spełnione zostały przesłanki z art. 200 ust. 1 u.g.n., z którego wynika, że państwowe osoby prawne, które posiadały w dniu 5 grudnia 1990 r. grunty w zarządzie stają się z mocy prawa użytkownikami wieczystymi tych gruntów i właścicielami budynków, lokali i urządzeń na nich zlokalizowanych. Wskazano, że w/w decyzja Wojewody stała się ostateczna w dniu 2 sierpnia 2011 r.

Podano, że podejmowane przez PZD Okręg [...] starania o wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji potwierdzającej nabycie prawa użytkowania wieczystego przez przedsiębiorstwo państwowe, okazały się nieskuteczne, gdyż w wyniku wznowienia postępowania zakończonego w/w decyzją z dnia [...] lipca 2011 r., Wojewoda Świętokrzyski rozstrzygnięciem z dnia [...] czerwca 2016 r., odmówił uchylenia decyzji z dnia [...] lipca 2011 r. dotyczącej uwłaszczenia przedsiębiorstwa państwowego "[...]" w Kielcach, którego następcą prawnym są Zakłady [...] S.A. w Kielcach. Podkreślono, że nadal zatem w obrocie prawnym pozostaje ostateczna decyzja Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] lipca 2011 r. potwierdzająca stan prawny nieruchomości istniejący w dniu 5 grudnia 1990 r. i wskazująca podmiot, który uzyskał z mocy prawa użytkowanie wieczyste do przedmiotowej nieruchomości.

Powołując się na uzasadnienie decyzji Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] czerwca 2016 r., Prezydent Miasta Kielce stwierdził, że przedstawione przez PZD dokumenty, tj. decyzja Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Kielcach z dnia [...] stycznia 1968 r. o lokalizacji szczegółowej Pracowniczych Ogrodów Działkowych i pasów zieleni na terenie, położonym w Kielcach w dzielnicy [...] oraz decyzja Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Kielcach z [...] maja 1968 r., orzekająca o przekazaniu bezpłatnie w trwałe użytkowanie Zarządowi Wojewódzkiemu Pracowniczych Ogrodów Działkowych w Kielcach terenu Skarbu Państwa, położonego w dzielnicy [...], nie obejmowały przedmiotowej nieruchomości. Zdaniem Prezydenta, tym samym decyzje te nie mogły stanowić dowodu potwierdzającego, iż PZD dysponował do niej tytułem prawnym. Oba dokumenty bowiem wydane zostały w 1968 r. i dotyczyły gruntów, które w tej dacie stanowiły własność Skarbu Państwa. Tymczasem przedmiotowa nieruchomość stała się własnością państwową dopiero na podstawie umowy sprzedaży zawartej w formie aktu notarialnego [...] listopada 1973r.

Polski Związek Działkowców Okręg [...] złożył odwołanie od w/w decyzji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r. znak: [...], po rozpoznaniu odwołania Polskiego Związku Działkowców - Okręg [...] w Kielcach od decyzji Prezydenta Miasta Kielce z dnia [...] lipca 2017 r., uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i w to miejsce:

1. 1. stwierdziło nabycie z mocy prawa od dnia 20 stycznia 2016 r. przez Polski Związek Działkowców - Okręg [...], na czas nieoznaczony prawa użytkowania, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny, nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa zajmowanej przez Rodzinny Ogród Działkowy "[...]", położonej w Kielcach przy ul. [...], obejmującej działkę geodezyjną nr [...] (obręb [...] o pow. 0,5755 ha), dla której Sąd Rejonowy w Kielcach VI Wydział Ksiąg wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr [...];

2.stwierdziło, że nabycie prawa użytkowania określonej w pkt 1 nieruchomości następuje nieodpłatnie.

Organ odwoławczy cytując art. 75 ust. 1 i 6 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych stwierdził, że interpretacja tych przepisów, winna odbywać się z uwzględnieniem celu ustawy, jakim jest uregulowanie sytuacji prawnej gruntów zajmowanych przez rodzinne ogrody działkowe oraz zapewnienie stowarzyszeniom ogrodowym tytułu prawnego do tych gruntów, a jedyną przesłanką powstania prawa użytkowania na nieruchomości Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego zajętej przez ROD jest upływ 24 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, chyba że wcześniej zostanie wydana decyzja o likwidacji ROD.

Kolegium wskazało na treść art. 76 ust. 1 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, który w pewnych przypadkach przewidział nabycie ex lege prawa użytkowania gruntu zajmowanego przez ROD z chwilą wejścia w życie ustawy. Zdaniem SKO, żadna z przesłanek tam wymienionych nie zaistniała w niniejszej sprawie. Tym samym organ I instancji był w pełni uprawniony do wydania decyzji o likwidacji rodzinnego ogrodu działkowego, czego jednak nie zrobił.

W ocenie Kolegium, skoro zatem organ I instancji nie wydał decyzji o likwidacji ROD w terminie dwóch lat od wejścia w życie ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych, tj. do 19 stycznia 2016 r., to z upływem 24 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy (czyli od 20 stycznia 2016 r.), stowarzyszenie ogrodowe PZD – Okręg [...] – prowadzące rodzinny ogród działkowy nabyło ex lege prawo użytkowania – w rozumieniu Kodeksu cywilnego – nieruchomości zajmowanej przez Rodzinny Ogród Działkowy "[...]".

Na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wniosły Zakłady [...] S.A. w Kielcach, zarzucając:

1. 1. naruszenie art. 75 ust 1 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, poprzez nieuprawnione przyjęcie, że istniała możliwość likwidacji ogrodu działkowego prowadzonego m.in. na działce oznaczonej nr [...] przez Prezydenta Miasta Kielce w sytuacji, gdy przedmiotowa działka nie była częścią ogrodu działkowego, a w odniesieniu do jego pozostałego obszaru istniały negatywne przesłanki do ewentualnej likwidacji wskazane w art. 76 ust 1;
2. 2. w konsekwencji powyższego naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy – art. 75 ust 6 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, poprzez nieuprawnione przyjęcie, że uczestnik - Polski Związek Działkowców - Okręg [...] w Kielcach nabył od 20 stycznia 2016 r. prawo bezpłatnego użytkowania nieruchomości;
3. 3. naruszenie art. 75 ust 6 i 7 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych poprzez jego zastosowanie przy nieuprawnionym uznaniu, że PZD użytkuje działkę nr [...] od 1968 r., gdy w rzeczywistości decyzja o lokalizacji ogródków działkowych z 1968 r. nie obejmowała tej nieruchomości - którą to poprzednik prawny [...] S.A. nabył od osób fizycznych na podstawie aktu notarialnego z [...] listopada 1973 r.;
4. 4. w konsekwencji powyższego naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy poprzez nieuprawnione zastosowanie art. 75 ust 6 i 7 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych w sytuacji, gdy działka nr [...] nie została objęta decyzjami lokalizacyjnymi ogródków działkowych wydanymi w 1968 r. - co potwierdza prawomocna decyzja uwłaszczeniowa;
5. 5. błędne wskazanie w uzasadnieniu decyzji, że skarżący nie podjął działań mających na celu uregulowanie statusu prawnego nieruchomości w sytuacji przeprowadzenia na jego wniosek postępowania uwłaszczeniowego;
6. 6. błędne wskazanie w uzasadnieniu decyzji wbrew stanowi faktycznemu z decyzji uwłaszczeniowej, że uczestnik PZD użytkuje nieruchomość od 1968 r.;
7. 7. bezpodstawne uznanie w uzasadnieniu decyzji, że wydana przez SKO decyzja zmierza do ochrony stanu posiadania i usuwa niepewność prawną PZD w świetle uchwały Rady Miasta Kielce wyrażającej zgodę na nabycie nieruchomości od skarżącego.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym pełnomocnik strony skarżącej wyjaśnił, że działka nr [...] o powierzchni 0,5755 ha nie była częścią ogrodu działkowo- campingowego, o jakim była mowa w decyzji z [...] maja 1968 r. tj. nie mieściła się w powierzchni objętej tamtą decyzją 94703 m2, przy czym pogląd taki skarżący opiera na braku wykazania przez PZD, że przedmiotowa działka została objęta tamtą decyzją oraz nabyciu tej działki aktem notarialnym z [...] listopada 1973r. od osoby fizycznej przez poprzednika prawnego strony skarżącej.

Pełnomocnik uczestnika wyjaśnił, że działka nr [...] nie mieściła się w powierzchni 94703 m2 objętej decyzją Prezydium Miejskiej Rady Narodowej z [...] maja 1968 r. przekazującej bezpłatnie działkę nr [...] w trwałe użytkowanie pod stałe Ogrody Działkowe Zarządowi Wojewódzkiemu Pracowniczych Ogrodów Działkowych w Kielcach. Mimo tego przedmiotowa działka już od lat 60-tych użytkowana była jako teren ogrodów działkowych.

Drugi pełnomocnik uczestnika dodał, że działka nr [...] znajduje się wewnątrz Ogrodu Działkowego "[...]" w Kielcach o powierzchni ok. 17 hektarów i jest zagospodarowana jako ogród działkowy. Znajduje się na niej budynek- świetlica ogrodowa, działki indywidualne działkowców oraz alejki. Wniosek o stwierdzenie nabycia użytkowania działki nr [...] złożył Polski Związek Działkowców Okręg [...] w Kielcach, który sam nie ma osobowości prawnej, ponieważ jest jednostką terenową PZD. Wniosek złożono na podstawie pełnomocnictwa udzielonego przez Prezesa i Wiceprezesa Polskiego Związku Działkowców na podstawie odpisu z KRS. Wyraził pogląd, że decyzja powinna zostać wydana dla Polskiego Związku Działkowców bez dopisku Okręg [...].

Prokurator Prokuratury Rejonowej Kielce- Zachód w Kielcach delegowana do Prokuratury Okręgowej w Kielcach wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 29 marca 2018 r. uchylił zaskarżoną decyzję i orzekł o kosztach postępowania.

W ocenie Sądu – wbrew sugestiom organu II instancji – bezskuteczny upływ czasu od daty wejścia w życie ustawy o ogrodach działkowych oraz brak decyzji o likwidacji ROD nie są jedynymi przesłankami nabycia prawa użytkowania na podstawie art. 75 ust. 6 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych. Z treści tego przepisu wynika bowiem, że przesłanek tych jest znacznie więcej, m.in. to, aby rodzinny ogród działkowy zlokalizowany był na nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Niespełnienie tego warunku dyskwalifikuje możliwość zarówno wydania decyzji o likwidacji rodzinnego ogrodu działkowego, jak i decyzji stwierdzającej nabycie prawa użytkowania takiej nieruchomości na podstawie art. 75 ust. 6 ustawy o ogrodach działkowych.

Sąd wskazał ponadto, że oprócz przesłanek wynikających z powołanego przepisu, przy braku zaistnienia przesłanek negatywnych określonych w art. 76 ustawy, stwierdzenie nabycia użytkowania nie może naruszać przepisów ustaw regulujących uprawnienia innych niż Skarb Państwa podmiotów do nieruchomości objętej wnioskiem PZD. Chodzi tu o te prawa, których istnienia, bądź możliwości wykonywania nie da się pogodzić z prawem użytkowania uregulowanym w art. 252 i n.K.c. Do takich praw należy, zdaniem Sądu, prawo użytkowania wieczystego gruntów objętych wnioskiem o stwierdzenie nabycia użytkowania na podstawie art. 75 ust. 6 ustawy o ogrodach działkowych, nabyte wcześniej, tj. z dniem 5 grudnia 1990 r. przez inny podmiot na podstawie ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. poz. 464, z późn. zm.). Wynika to z faktu, że będąca przedmiotem niniejszej sprawy nieruchomość nie wchodzi w skład zasobu nieruchomości Skarbu Państwa.

Sąd wskazał, że jak wynika z decyzji Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] lipca 2011r., stwierdzone zostało nieodpłatne nabycie z dniem 5 grudnia 1990 r. z mocy prawa użytkowania wieczystego tej nieruchomości przez sprawujące w tym dniu nad nią zarząd przedsiębiorstwo państwowe Fabryka Samochodów [...] w Kielcach. Oznacza to, że nieruchomość ta została wówczas prawnie rozdysponowana, o czym przesądza treść art. 21 u.g.n., zgodnie z którym do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa należą nieruchomości, które stanowią przedmiot własności Skarbu Państwa i nie zostały oddane w użytkowanie wieczyste, oraz nieruchomości będące przedmiotem użytkowania wieczystego Skarbu Państwa. Nabycie prawa użytkowania nieruchomości na podstawie art. 75 ust. 6 ustawy o ogrodach działkowych może dotyczyć tylko nieruchomości Skarbu Państwa, które nie zostały jeszcze rozdysponowane i w związku z tym nadal pozostają w zasobie nieruchomości Skarbu Państwa. Nabycie użytkowania wieczystego takiej nieruchomości powoduje niedopuszczalność jej ponownego nabycia.

Sąd I instancji podkreślił, że zaistniała w niniejszej sprawie kolizja roszczeń stron, tj. PZD i skarżącej spółki do tej samej nieruchomości, musi być rozstrzygnięta z uwzględnieniem powyższych uwarunkowań, a także w oparciu o zasadę pierwszeństwa nabycia prawa wywodzącą się jeszcze z prawa rzymskiego (prior tempore potior iure). Wskazano bowiem, że nabycie prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości na podstawie wniosku Zakładów [...] S.A. z dnia 20 lipca 2009 r. nastąpiło już z dniem 5 grudnia 1990 r., podczas gdy wniosek o stwierdzenie nabycia użytkowania tej samej nieruchomości z dniem 20 stycznia 2016r. został złożony przez Polski Związek Działkowców dopiero w dniu 30 maja 2016 r.

Kolejnym argumentem przekonującym – zdaniem Sądu – o niedopuszczalności stwierdzenia nabycia z mocy prawa użytkowania przedmiotowej nieruchomości w trybie art. 75 ust. 6 ustawy o ogrodach działkowych, a w konsekwencji i wadliwości zaskarżonej decyzji, jest fakt niespełnienia wynikającego z treści art. 75 ust. 1 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych wymogu, aby przedmiotem nabycia prawa użytkowania przez stowarzyszenie ogrodowe prowadzące rodzinny ogród działkowy, była nieruchomość stanowiąca własność Skarbu Państwa. Z ostatecznej decyzji Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] lipca 2011 r. wynika bowiem, że przedsiębiorstwo państwowe Fabryka Samochodów [...] w Kielcach, oprócz prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,5755 ha, nabyło również prawo własności znajdującego się na tej działce budynku świetlicy.

W konsekwencji budynek ten przestał być własnością Skarbu Państwa, w związku z czym w ogóle nie mógł być przedmiotem postępowania, o jakim mowa zarówno w art. 75 ust. 1, jak i 75 ust. 6 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych. Zatem w części dotyczącej tego budynku, zaskarżona decyzja była – zdaniem Sądu – niewątpliwie wadliwa. Sąd I instancji zauważył przy tym, że w okolicznościach niniejszej sprawy wykonanie decyzji stwierdzającej nabycie użytkowania przedmiotowej działki przez PZD, pozostającej w użytkowaniu wieczystym skarżącej spółki byłoby niewykonalne.

Sąd zauważył, że Kodeks cywilny przewiduje wprawdzie możliwość ustanowienia użytkowania na prawie, co mogłoby rozwiązać kwestię korzystania z gruntu pozostającego zarówno w użytkowaniu wieczystym, jak i w użytkowaniu, ale do powstania użytkowania na prawie użytkowania wieczystego konieczna byłaby czynność prawna pomiędzy uprawnionymi, albo wyraźny przepis prawa. Natomiast o porozumieniu pomiędzy PZD, a skarżącą spółką nie ma w niniejszej sprawie mowy, a przepis, na który powołał się PZD wnioskujący o stwierdzenie nabycia użytkowania, nie przewiduje jego powstania z mocy prawa na prawie użytkowania wieczystego, a jedynie na własności (art. 75 ust. 1 i 6 ustawy o ogrodach działkowych).

Ubocznie Sąd zauważył, że zaskarżone rozstrzygnięcie byłoby wadliwe nawet przy przyjęciu poglądu SKO w Kielcach, co do dopuszczalności stwierdzenia nabycia użytkowania przedmiotowej nieruchomości.

Sąd wskazał, że powołany jako podstawa prawna zaskarżonej decyzji art. 75 ust. 6 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, jako nabywcę prawa użytkowania wskazuje stowarzyszenie ogrodowe prowadzące rodzinny ogród działkowy. Natomiast jako nabywcę prawa użytkowania przedmiotowej nieruchomości wskazano w zaskarżonej decyzji Polski Związek Działkowców – Okręg [...]. Sąd stwierdził, że z art. 75 ust. 6, art. 65 ust. 1 pkt 1 i art. 80 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych wynika, że osobowość prawną, a w konsekwencji i zdolność prawną, czyli zdolność do bycia podmiotem praw i obowiązków, na przykład wynikających z prawa użytkowania nabywanego na podstawie art. 75 ust. 6 ustawy o ogrodach działkowych, ma jedynie Polski Związek Działkowców z siedzibą w Warszawie. Nie mają jej natomiast jego jednostki terenowe, w tym i okręgi. Żaden bowiem przepis ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, a w szczególności art. 75 ust. 6 tej ustawy nie przyznają okręgom jako jednostkom terenowym Polskiego Związku Działkowców zdolności prawnej, co pozwoliłoby stosować do nich odpowiednio przepisy o osobach prawnych w myśl art. 33¹ § 1 kc.

Wskazanie w zaskarżonej decyzji jako nabywcy użytkowania przedmiotowej działki Polskiego Związku Działkowców - Okręg [...], jest niezgodne z prawem, gdyż ta jednostka terenowa PZD z siedzibą w Warszawie nie może być podmiotem przyznanego jej prawa użytkowania.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Wniesiono także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Jednocześnie zrzeczono się rozprawy.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1. 1) naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:
2. - obrazę art. 75 ust. 6 w związku z art. 75 ust. 1 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. 2017 r., poz. 2176), poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż nabycie przez stowarzyszenie ogrodowe prowadzące rodzinny ogród działkowy, prawa użytkowania w rozumieniu ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny, nieruchomości zajmowanej przez ten rodzinny ogród działkowy, nie może naruszać praw osób trzecich, w szczególności nie może dotyczyć nieruchomości na których ustanowione jest prawo użytkowania wieczystego, podczas gdy z art. 75 ust. 6 w związku z art. 75 ust. 1 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych nie wynika, aby przesłanką negatywną nabycia prawa użytkowania nieruchomości zajmowanej przez stowarzyszenie ogrodowe, była okoliczność że nieruchomość znajduje się w użytkowaniu wieczystym osoby trzeciej,
3. - obrazę art. 21 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz.121), poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na ustaleniu, że nabycie, prawa użytkowania w rozumieniu ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny, nieruchomości zajmowanej przez rodzinny ogród działkowy, może dotyczyć wyłącznie nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa, która znajduje się w zasobie nieruchomości Skarbu Państwa w myśl przywołanego wyżej przepisu, podczas gdy w art. 75 ust. 6 w związku z art. 75 ust. 1 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych, brak jest takiego wymogu,
4. - obrazę art. 75 ust. 6 w związku z art. 75 ust. 1 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych, poprzez ich niezastosowanie w związku z uznaniem, że Kolegium na mocy kwestionowanej decyzji z dnia [...] grudnia 2017 r. znak: [...], objęło swoim rozstrzygnięciem również znajdujący się na działce nr [...] o pow. 0,5755 ha budynek świetlicy, podczas gdy Kolegium w kwestionowanej decyzji stwierdziło nabycie z mocy prawa z dniem [...] stycznia 2016 r. przez Polski Związek Działkowców – Okręg [...], prawa użytkowania nieruchomości gruntowej stanowiącej własność Skarbu Państwa obejmującej działkę geodezyjną nr [...] (obręb [...] o pow. 0,5755 ha), dla której Sąd Rejonowy w Kielcach VI Wydział Ksiąg wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr [...],
5. - obrazę art. 75 ust. 6 w związku z art. 75 ust. 1 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych, poprzez ich niezastosowanie na skutek błędnego przyjęcia, że Kolegium stwierdziło nabycie prawa użytkowania nieruchomości gruntowej przez jednostkę organizacyjną Polskiego Związku Działkowców, tj. Okręg [...] nie posiadającą zdolności prawnej, podczas gdy z sentencji decyzji jednoznacznie wynika, iż jako nabywcę prawa użytkowania nieruchomości wskazano Polski Związek Działkowców – jako osobę prawną, a dodatkowe oznaczenie w postaci Okręgu [...] miało jedynie na celu wskazanie jednostki organizacyjnej (stationes stowarzyszenia ogrodowego – Polskiego Związku Działkowców) z której działalnością wiąże się roszczenie o ustanowienie prawa użytkowania;
6. 2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
7. - obrazę art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. – dalej “p.p.s.a.") w związku z art. 29 K.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że Kolegium stwierdziło nabycie prawa użytkowania nieruchomości gruntowej przez jednostkę organizacyjną Polskiego Związku Działkowców, tj. Okręg [...] nie posiadającą zdolności prawnej, podczas gdy z sentencji decyzji jednoznacznie wynika, iż jako nabywcę prawa użytkowania nieruchomości wskazano Polski Związek Działkowców – jako osobę prawną, a dodatkowe oznaczenie w postaci Okręgu [...] miało jedynie na celu wskazanie jednostki organizacyjnej (stationes stowarzyszenia ogrodowego – Polskiego Związku Działkowców), z której działalnością wiąże się roszczenie o ustanowienie prawa użytkowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że z zaświadczenia wystawionego przez Polski Związek Działkowców z dnia 5 czerwca 1996 r. znak: [...], wynika, iż Pracowniczy Ogród Działkowy "[...]" położony w Kielcach, istnieje od 1968r. i został wpisany do rejestru prowadzonego przez Krajową Radę Polskiego Związku Działkowców pod numerem [...], jako spełniający warunki pracowniczego ogrodu działkowego stałego.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu, interpretacja przepisów art. 75 ust. 1 i 6 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, winna odbywać się z uwzględnieniem celu ustawy, jakim jest uregulowanie sytuacji prawnej gruntów zajmowanych przez rodzinne ogrody działkowe oraz zapewnienie stowarzyszeniom ogrodowym tytułu prawnego do tych gruntów, a jedyną przesłanką powstania prawa użytkowania na nieruchomości Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego zajętej przez ROD jest upływ 24 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, chyba że wcześniej zostanie wydana decyzja o likwidacji ROD. Wskazano, żw w niniejszej sprawie organ I instancji był w pełni uprawniony do wydania decyzji o likwidacji rodzinnego ogrodu działkowego, czego jednak nie zrobił.

W ocenie SKO ustawodawca chcąc definitywnie uregulować stan prawny istniejących ROD, przewidział, że pomimo funkcjonowania ogrodu na nieruchomości do którego stowarzyszenie ogrodowe nie ma tytułu prawnego i nie zachodzi żadna z przesłanek określonych w art. 76 ust. 1 ustawy, w celu uchylenia niepewności prawnej, przy jednoczesnej akceptacji funkcjonowania tego ogrodu, przez właściciela gruntu (co objawia się bezskutecznym upływem 2 letniego terminu do wydania decyzji o likwidacji ogrodu) dochodzi do nabycie ex lege prawa użytkowania, z chwilą upływu 24 miesięcznego terminu liczonego od dnia wejścia w życie ustawy, jeśli organ nie wydał decyzji o likwidacji ogrodu w tym terminie. W ten sposób definitywnie rozwiązuje się kwestę tytułu prawnego do nieruchomości zajmowanych przez ROD, nawet kosztem akceptacji stanu bezprawności, jaki istniał dotychczas.

Skarżący kasacyjnie organ zwrócił uwagę, że przepisy ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych nie uzależniają dopuszczalności stwierdzenia nabycia przez stowarzyszenie ogrodowe prawa użytkowania na podstawie art. 75 ust. 6 powołanej ustawy od przesłanki "nienaruszania" praw innych osób. Wskazano, że wśród przesłanek odmowy wydania decyzji, o której mowa w art. 75 ust. 7 w zw. z ust. 1 i 6 w/w ustawy, ustawodawca nie wskazał przesłanek, na które powołuje się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach. Podkreślono, że ustawa wymaga, aby nieruchomość na której znajduje się ogród działkowy stanowiła własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Nie ma natomiast wymogu aby nieruchomość ta była w zasobie nieruchomości Skarbu Państwa. Ustawodawca nie wskazał również, że przesłanką negatywną wydania kwestionowanej decyzji jest okoliczność, że nieruchomość znajduje się w użytkowaniu wieczystym.

Wobec tego uznano, że nie ma podstaw do przyjęcia, iż ustanowienie użytkowania wieczystego na nieruchomości zajmowanej przez ROD "[...]" w Kielcach obejmującej działkę nr [...] o pow. 0,5755 ha, jest okolicznością wyłączającą możliwość wydania kwestionowanej decyzji.

Skarżący kasacyjnie organ nie zgodził się z Sądem, że decyzja Kolegium była niewykonalna z uwagi na fakt, że na spornej nieruchomości znajduje się również budynek stanowiący własność podmiotu innego niż Skarb Państwa. Wskazano, że Sąd błędnie przyjął, iż Kolegium na mocy kwestionowanej decyzji objęło swoim rozstrzygnięciem również prawo własności znajdującego się na działce nr [...] budynku świetlicy. Wskazano, że Kolegium w kwestionowanej decyzji stwierdziło nabycie z mocy prawa z dniem 20 stycznia 2016 r. przez Polski Związek Działkowców – Okręg [...], prawa użytkowania nieruchomości gruntowej stanowiącej własność Skarbu Państwa obejmującej działkę geodezyjną nr [...] (obręb [...] o pow. 0,5755 ha), dla której Sąd Rejonowy w Kielcach VI Wydział Ksiąg wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr [...]. Decyzja ta nie obejmowała z oczywistych względów nieruchomości budynkowej zlokalizowanej na tej nieruchomości.

W ocenie SKO nie ma również podstaw do przyjęcia, że decyzja Kolegium stwierdzała nabycie prawa użytkowania przez jednostkę terenową PZD z siedzibą w Warszawie. W sentencji decyzji wskazano bowiem jako nabywcę prawa użytkowania Polski Związek Działkowców – jako osobę prawną. Dodatkowe oznaczenie w postaci Okręgu [...] miało jedynie na celu wskazanie jednostki organizacyjnej (stationes stowarzyszenia ogrodowego – Polskiego Związku Działkowców), z której działalnością wiąże się roszczenie o ustanowienie prawa użytkowania. Jest to rozwiązanie przejęte z postępowań w których występują stationes fisci Skarbu Państwa.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, Zakłady [...] S.A. w Kielcach, reprezentowane przez radcę prawnego, podzielając stanowisko Sądu I instancji, wniosły o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o przeprowadzenie rozprawy, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.

Wskazać należy, że zgodnie z art. 75 ust. 1 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, w stosunku do rodzinnego ogrodu działkowego, zlokalizowanego na nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, do której stowarzyszenie ogrodowe prowadzące rodzinny ogród działkowy nie może wykazać tytułu prawnego, właściciel nieruchomości w terminie 24 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy może wydać decyzję o likwidacji rodzinnego ogrodu działkowego. Natomiast w myśl ust. 6 tego przepisu, w przypadku zaniechania wydania decyzji, o której mowa w ust. 1, z upływem 24 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, stowarzyszenie ogrodowe prowadzące rodzinny ogród działkowy nabywa prawo użytkowania - w rozumieniu ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny - nieruchomości zajmowanej przez ten rodzinny ogród działkowy.

Wobec tego warunkiem uzyskania ex lege przez stowarzyszenie ogrodowe prawa użytkowania nieruchomości, na zasadzie art. 75 ust. 6 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych jest spełnienie następujących przesłanek: istnienie na nieruchomości rodzinnego ogrodu działkowego w dacie wejścia w życie ustawy oraz w kolejnych 24 miesiącach, przynależenie własności nieruchomości do Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, brak tytułu prawnego do nieruchomości po stronie prowadzącego ogród stowarzyszenia ogrodowego, niewydanie w terminie do 19 stycznia 2016 r. przez właściciela nieruchomości decyzji o jego likwidacji. Ponadto ważny jest brak wystąpienia choćby jednego z warunków, o których mowa w art. 76 ust. 1 ustawy, skutkującego nabyciem owego użytkowania przez to stowarzyszenie z dniem wejścia w życie ustawy.

Powyższe oznacza zatem, że nabycie prawa użytkowania nieruchomości na podstawie art. 75 ust. 6 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych może dotyczyć tylko nieruchomości Skarbu Państwa, które nie zostały jeszcze rozdysponowane i w związku z tym nadal pozostają w zasobie nieruchomości Skarbu Państwa, na co słusznie wskazał Sąd I instancji. Zauważyć natomiast należy, że w niniejszej sprawie wskutek tego, że Wojewoda Świętokrzyski decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. odmówił uchylenia decyzji uwłaszczeniowej z dnia [...] lipca 2011 r., nadal w obrocie prawnym decyzja ta pozostaje. Potwierdza ona stan prawny przedmiotowej nieruchomości istniejący w dniu 5 grudnia 1990 r. i wskazuje podmiot, który uzyskał z mocy prawa użytkowanie wieczyste nieruchomości oraz prawo własności posadowionego na niej budynku, tj. przedsiębiorstwo państwowe Fabrykę Samochodów [...] w Kielcach. Oznacza to zatem, że przedmiotowa nieruchomość została wówczas rozdysponowana w myśl art. 21 u.g.n.

Zgodnie bowiem z tym przepisem, do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa należą nieruchomości, które stanowią przedmiot własności Skarbu Państwa i nie zostały oddane w użytkowanie wieczyste, oraz nieruchomości będące przedmiotem użytkowania wieczystego Skarbu Państwa. Skoro w niniejszej sprawie prawo użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości nabyło z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. "[...]" z siedzibą w Kielcach (którego następcą prawnym są Zakłady [...] S.A.), to uznać należy, że w dniu wejścia w życie ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, tj. w dniu 19 stycznia 2014 r., nieruchomość ta była trwale rozdysponowana i Skarb Państwa nie posiadał jej w swoim zasobie. Zaznaczyć także należy, że określony w decyzji Wojewody z dnia [...] lipca 2011 r. sposób korzystania z przedmiotowej nieruchomości ma takie znaczenie, że wyłącza możliwość korzystania w taki sam sposób z tej nieruchomości przez osoby trzecie.

Wskazać także należy, że z w/w decyzji Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] lipca 2011 r. wynika, iż oprócz użytkowania wieczystego nieruchomości nr [...], przedsiębiorstwo państwowe Fabryka Samochodów [...] w Kielcach, nabyło również prawo własności znajdującego się na tej działce budynku świetlicy.

Podkreślić w tym miejscu należy, że system prawa powinien być spójnym układem rozwijających się regulacji prawnych według określonych zasad. Zatem przy odczytywaniu normy prawnej zawartej w przepisie nie można poprzestać na odwołaniu się wyłącznie do reguł wykładni językowej, ale konieczne jest także skonfrontowanie jej rezultatów z wynikiem interpretacji uzyskanym przy zastosowaniu reguł wykładni funkcjonalnej, czy systemowej, tak by w konsekwencji ich stosowania nie doprowadzić do sytuacji nałożenia obowiązków lub przyznania uprawnień pozostających obiektywnie w sprzeczności z istniejącym porządkiem prawnym, czy niewykonalnych. Odstąpienia od tej konfrontacji nie może uzasadniać nawet pozorna jednoznaczność i jasność omawianego przepisu. Zważyć bowiem należy, że mimo jasności i oczywistości przepisu, niezbędne jest odstąpienie od sensu językowego wykładni w każdym wypadku, gdy ten sposób interpretacji tekstu normatywnego prowadzi do rażąco niesprawiedliwych lub irracjonalnych konsekwencji, gdy przemawiają za tym szczególnie ważne racje prawne, społeczne, ekonomiczne lub moralne.

Taka zaś sytuacja ma miejsce przy odwołaniu się do wykładni językowej art. 75 ust. 6 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych i jego zastosowania w zgodzie z tą wykładnią. Prowadziłoby to bowiem do uzyskania ograniczonego prawa rzeczowego do nieruchomości przez podmiot posiadający ją dotychczas bez tytułu prawnego, kosztem praw rzeczowych przynależnych do niej innym podmiotom, a więc swoistego wywłaszczenia, co nie było celem ustawodawcy. Natomiast przyjęte w przepisach przejściowych rozwiązanie – polegające na usankcjonowaniu stanów faktycznych istniejących na gruntach Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego (związanych z funkcjonującymi na tych terenach w określonym okresie rodzinnych ogrodów działkowych) – miało w istocie służyć uporządkowaniu ich stanów prawnych, a nie pozbawienia innych podmiotów z przynależnych im praw do nieruchomości, zwłaszcza takich, których ochrona zrównana jest z tą jaka przysługuje właścicielowi.

Przyjęcie odmiennej wykładni powyższego przepisu jest nie do pogodzenia z demokratycznymi zasadami państwa prawnego. Prowadziłoby to bowiem do nieuzasadnionego aksjologicznymi względami faworyzowania posiadaczy nieruchomości w stosunku do podmiotów, których prawa do tych nieruchomości mają umocowanie w konkretnym tytule prawnym i z tego powodu podlegają prawnej ochronie. Stwierdzić więc należy, że niewskazanie w treści art. 75 ust. 6 ustawy o ogrodach działkowych zastrzeżenia, iż nabywane prawo nie może naruszać praw osób trzecich, nie oznacza, że takie w jego treści normatywnej w rzeczywistości nie zostało ujęte.

Wobec tego uznać należy, że poza przesłankami wyrażonymi wprost w redakcji przepisu art. 75 ust. 6 powołanej ustawy (przy braku zaistnienia przesłanek negatywnych określonych w art. 76 ust. 1 tej ustawy), stwierdzenie nabycia użytkowania, nie może nastąpić w sytuacji, gdy prowadziłoby to do naruszenia przepisów ustaw regulujących uprawnienia innych niż Skarb Państwa podmiotów do nieruchomości objętej wnioskiem Polskiego Związku Działkowców, których istnienie, bądź możliwość prawidłowego wykonywania nie da się pogodzić z prawem użytkowania uregulowanym w art. 252 i następne K.c. Ustawa o rodzinnych ogrodach działkowych funkcjonuje bowiem w określonym systemie prawnym, co powoduje, że przy stosowaniu i wykładni jej przepisów, nie można abstrahować od uwarunkowań prawnych wynikających także z przepisów zawartych w innych aktach normatywnych, a mających zastosowanie w stosunku do przedmiotu, którego dotyczy aktualnie prowadzone na podstawie tej ustawy postępowanie.

Do takich należą z całą pewnością unormowania zawarte w przepisach Kodeksu cywilnego oraz ustawie o gospodarce nieruchomościami dotyczące prawa użytkowania wieczystego, w sytuacji gdy tego rodzaju prawo przynależy do nieruchomości objętej wnioskiem stowarzyszenia ogrodowego.

Wskazać należy, że zgodnie z art. 252 K.c. rzecz można obciążyć prawem do jej używania i do pobierania jej pożytków (użytkowanie). Już samo zatem zestawienie wynikające z tego unormowania cech użytkowania wskazuje, że równoczesne wykonywanie tego prawa i prawa użytkowania wieczystego nie jest możliwe. Jeśli przy tym uwzględnić fakt, że w niniejszej sprawie prawo zarządu do objętej postępowaniem nieruchomości powstało na długo przed wejściem w życie ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych i w stosunku do użytkowania jest prawem silniejszym, przyjąć należy, że w takiej sytuacji wykluczona została możliwość obciążenia jej ograniczonym prawem rzeczowym w trybie art. 75 ust. 6 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych.

Skoro zatem nieruchomość, której część zajęta jest pod rodzinne ogrody działkowe, w dacie wejścia w życie ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych stanowiła przedmiot zarządu, a następnie użytkowania wieczystego przedsiębiorstwa państwowego Fabryki Samochodów [...] w Kielcach, będącego poprzednikiem prawnym Zakładów [...] S.A. w Kielcach, to wydanej w takim stanie faktycznym i prawnym decyzji o odmowie stwierdzenia nabycia przez Polski Związek Działkowców prawa użytkowania przedmiotowej nieruchomości nie można skutecznie postawić zarzutu naruszenia art. 75 ust. 6 w zw. z art. 75 ust. 1 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych.

Wobec tego uznać należy, że zarzuty skargi kasacyjnej w tym zakresie są niezasadne.

Niezależnie od powyższego, podobnie jak Sąd I instancji ubocznie wskazać należy, że z decyzji SKO z dnia [...] grudnia 2017 r., jednoznacznie wynika, iż Kolegium stwierdziło nabycie użytkowania przedmiotowej nieruchomości przez jednostkę organizacyjną Polskiego Związku Działkowców – Okręg [...], a nie – jak podnosi skarżący organ w skardze kasacyjnej – przez Polski Związek Działkowców jako osobę prawną. Wynika to wprost ze sformułowania sentencji tejże decyzji. Nie jest natomiast wymagane oznaczanie jednostki organizacyjnej, która nie posiada własnej osobowości prawnej. Okręg [...] nie jest bowiem w kręgu podmiotów, które mogą nabyć użytkowanie w trybie przepisów o rodzinnych ogrodach działkowych, na co zasadnie wskazano w odpowiedzi na skargę kasacyjną. Wobec tego ten zarzut skargi kasacyjnej także należy uznać za bezpodstawny.

Zatem, wobec okoliczności faktycznych i prawnych niniejszej sprawy uznać należy, że zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.