Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 24 listopada 2005 r. sygn. akt II SA/Bk 312/05 oddalił skargę G. K. na decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia przedemerytalnego.
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.
Starosta [...] decyzją z dnia [...] przyznał G. K. zasiłek przedemerytalny od dnia 5 grudnia 2001 r.
W związku ze zmianą z dniem 1 stycznia 2002 r. brzmienia art. 37 k ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, w dniu 28 lutego 2003 r. G. K. złożył wniosek o przyznanie mu świadczenia przedemerytalnego.
Starosta [...] decyzją z dnia [...] odmówił ww. przyznania świadczenia przedemerytalnego, w wysokości 90% kwoty emerytury od dnia 01.03.2003 r., gdyż w dniu rejestracji w charakterze bezrobotnego, tj. w dniu 4 grudnia 2001 r. nie spełniał on przesłanek do uzyskania świadczenia przedemerytalnego, a jedynie do przyznania zasiłku przedemerytalnego. Natomiast przepis art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2001 r. o zmianie z dniem 1 stycznia 2002 r. między innymi ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz.U. z 2001 r. Nr 154, poz. 1793) stanowi, że osoby, które przed dniem wejścia w życie ustawy zarejestrowały się w powiatowym urzędzie pracy i spełniały warunki do nabycia prawa do zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub stypendium nabywają oraz zachowują do nich prawo na dotychczasowych zasadach.
W dniu 2 lipca 2003 r. G. K. złożył ponowny wniosek o przyznanie świadczenia przedemerytalnego, dołączając dokumenty potwierdzające jego zatrudnienie w zakresie niezbędnym do przyznania tego prawa.
Po wznowieniu postępowania w sprawie ustalenia prawa do świadczenia przedemerytalnego zakończonego prawomocną decyzją z dnia [...], Starosta [...] decyzją z dnia [...] odmówił uchylenia decyzji z dnia [...], którą odmówiono już G. K. przyznania prawa do świadczenia przedemerytalnego z uwagi na to, że nie spełniał on warunków określonych w art. 37 k ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2001 r., tj. wymaganego okresu zatrudnienia co najmniej 40 lat.
W dniu 14 maja 2004 r. G. K. złożył kolejny wniosek o zmianę decyzji i ponowne rozpatrzenie wniosku o przyznanie prawa do świadczenia przedemerytalnego na zasadach określonych w przepisach ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 2002 r., mając na uwadze ich właściwą interpretację. Starosta [...] decyzją z dnia [...] odmówił wznowienia postępowania w sprawie ustalenia uprawnień do świadczenia przedemerytalnego. Jednakże na skutek złożonego przez skarżącego odwołania organ drugiej instancji uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania, przy zastosowaniu trybu przewidzianego dla zmiany decyzji ostatecznej.
Starosta [...] rozpoznając sprawę ponownie, decyzją z dnia [...] zmienił własną decyzję z dnia [...] i na podstawie art. 37 k ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 2002 r. odmówił skarżącemu przyznania prawa do świadczenia przedemerytalnego od dnia 1 marca 2003 r.
W odwołaniu od tej decyzji G. K. podniósł, iż w dniu rejestracji w urzędzie pracy nie poinformowano go o uchwalonych zmianach ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, czym uniemożliwiono mu wstrzymanie się z wnioskiem o przyznanie zasiłku przedemerytalnego i wystąpienie w terminie późniejszym o przyznanie korzystniejszego świadczenia przedemerytalnego.
Wojewoda Podlaski decyzją z dnia [...] zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. W uzasadnieniu decyzji podkreślił, iż w chwili rejestracji, tj. 4 grudnia 2001 r. skarżący spełniał warunki jedynie do przyznania zasiłku przedemerytalnego i taki został mu przyznany. Natomiast nie może on uzyskać prawa do świadczenia przedemerytalnego na podstawie przepisów prawa obowiązujących od 1 stycznia 2002 r., gdyż przesłanki do nabycia tego świadczenia należało spełnić w dniu rejestracji. Znowelizowany przepis art. 37 k może mieć zastosowanie tylko do osób, które zarejestrowały się w urzędach pracy po dniu 31 grudnia 2001 r.
Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi G. K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z wnioskiem o zmianę zasiłku przedemerytalnego na świadczenie przedemerytalne. Skarżący podniósł, że gdyby udzielono mu rzetelnej informacji to nie zarejestrowałby się jako bezrobotny w grudniu 2001 r., lecz dopiero w styczniu 2002 r., a to pozwoliłoby mu uzyskać prawo do świadczenia przedemerytalnego.
Wojewoda Podlaski w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalając skargę stwierdził, iż w dacie rejestracji skarżącego w charakterze bezrobotnego, tj. 4 grudnia 2001 r., nie posiadał on okresu zatrudnienia uprawniającego do uzyskania świadczenia przedemerytalnego. Obowiązujący wówczas przepis art. 37 k ust. 1 pkt 3 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu dla uzyskania prawa do świadczenia przedemerytalnego wymagał wykazania przez mężczyznę, że do dnia rozwiązania stosunku pracy, z przyczyn dotyczących zakładu pracy, osiągnął okres uprawniający do emerytury, wynoszący co najmniej 40 lat. W tym czasie skarżący legitymował się okresem zatrudnienia wynoszącym 39 lat i 2 miesiące.
Zatem jedynym świadczeniem, o które mógł się on skutecznie ubiegać w dacie rejestracji, był zasiłek przedemerytalny przyznawany do 31 grudnia 2001 r. w oparciu o obowiązujący wówczas art. 37 j ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Zasiłek przedemerytalny został skarżącemu przyznany decyzją Starosty [...] w dniu 14 grudnia 2001 r. i późniejszymi regulacjami prawnymi nie został jego pozbawiony.
Sąd pierwszej instancji wskazał, że sytuację prawną skarżącego występującego w lutym 2003 r. o świadczenie przedemerytalne z powołaniem się na art. 37 k ust. 1 pkt 2 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu w brzmieniu wprowadzonym ustawą z dnia 17 grudnia 2001 r. zmieniającą wyżej wymienioną ustawę, zdeterminowała rejestracja dokonana w grudniu 2001 r. W świetle art. 37 l ust. 1 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu po nowelizacji, prawo do świadczenia przedemerytalnego przysługuje osobie, która spełniła warunki do jego nabycia w dniu rejestracji w powiatowym urzędzie pracy. Prawo to ustala się na wniosek tej osoby.
W dacie rejestracji skarżący nie spełniał warunków do nabycia prawa do świadczenia przedemerytalnego. Zaczął je spełniać dopiero po dniu 31 grudnia 2001 r. (w następstwie nadania innego brzmienia art. 37 k ust. 1 pkt 2 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu), tj. już po dokonanej rejestracji. Znowelizowany ustawą z dnia 17 grudnia 2001 r. przepis art. 37 k ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu znalazł zastosowanie wyłącznie do osób zarejestrowanych w urzędach pracy po dniu 31 grudnia 2001 r.
W związku z powyższym dokonanej przez skarżącego w grudniu 2001 r. rejestracji w urzędzie pracy w charakterze bezrobotnego nie można było skutecznie cofnąć. Akt rejestracji wiązał organ zatrudnienia i stawał się zdarzeniem prawnym wywołującym skutki określone ustawą o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu.
Z tych przyczyn Sąd pierwszej instancji w działaniu organu nie dopatrzył się naruszenia obowiązujących przepisów prawa i na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie Ppsa, skargę oddalił.
Dodatkowo podkreślił, że zasada udzielania obywatelowi rzetelnej informacji o prawnych przesłankach nabycia uprawnień dotyczy aktualnego stanu prawnego, tj. przepisów prawnych obowiązujących w dacie zdarzenia wywołującego określone skutki prawne i nie obejmuje zamierzeń ustawodawcy, nawet jeżeli mają one formę projektów nowych ustaw, czy też nowelizacji przepisów. Odmienny pogląd skarżący może udowadniać przed sądem cywilnym w postępowaniu opartym o przepis art. 417 kodeku cywilnego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł G. K., reprezentowany przez radcę prawnego, i zaskarżając wyrok w całości wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA w Białymstoku do ponownego rozpoznania w innym składzie, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi kasacyjnej, poprzez zmianę wyroku WSA w Białymstoku i orzeczenie o prawie skarżącego do świadczenia przedemerytalnego od 1 stycznia 2002 r. oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego z urzędu według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi skarżący zarzucił:
- 1) naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ww. ustawy), a mianowicie:
- a) zasady udzielania należytej i wyczerpującej informacji stronie o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków (art. 9 k.p.a.), poprzez niewłaściwe poinformowanie skarżącego przez urzędnika PUP w [...] o skutkach złożenia w dniu 4.12.2001 r. wniosku o zasiłek przedemerytalny;
- b) art. 77 § 1 w związku z art. 75 § 1 k.p.a., poprzez niewyczerpujące zebranie dowodów i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego, w szczególności pominięcie dowodu z zeznań świadków L. S. i S. K. na okoliczność wprowadzenia w błąd G.K. w dniach 4−5 grudnia 2001 r. przez pracownika Powiatowego
Urzędu Pracy w [...], co do warunków otrzymania świadczenia przedemerytalnego.
- 2) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 ww. ustawy), a mianowicie:
- a) art. 67 ust. 2 Konstytucji RP z 2.04.1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 487) w związku z art. 37 k ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu w brzmieniu od 1.01.2002 r. oraz ust. 1 art. 3 ustawy z 20 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu oraz ustawy o systemie oświaty (Dz.U. z 2003 r. Nr 6, poz.
- 65) − poprzez odmówienie prawa do świadczenia przedemerytalnego osobie, która do dnia 12 stycznia 2002 r. spełniła warunki do jego nabycia, mając 55 lat życia i ponad 35 lat okresu zatrudnienia, a stosunek pracy został rozwiązany z przyczyn dotyczących zakładu pracy;
- b) art. 37 l ust. 1 ustawy z 14.12.1994 r. w brzmieniu wprowadzonym od 1.01.2002 r. poprzez przyjęcie, że ma on zastosowanie także do skarżącego, który zarejestrował się 4.12.2001 r.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podniósł, iż wniosek o przyznanie prawa do zasiłku przedemerytalnego złożył w zaufaniu do przedstawiciela organu władzy publicznej. Wskazał, że ustawa zmieniająca ustawę z dnia 14.12.1994 r., zgodnie ze znanym na dzień rejestracji skarżącego 4 grudnia 2001 r. projektem, została przyjęta przez Sejm w dniu 17 grudnia 2001 r., a ogłoszona w Dz.U. Nr 154, poz. 1793 w dniu 29 grudnia 2001 r. Tak krótkie vacatio legis uniemożliwiło skarżącemu zapoznanie się z tymi przepisami i podjęcie odpowiedniej decyzji, w tym przypadku cofnięcia wniosku o zasiłek przedemerytalny i skorzystanie po dniu 31 grudnia 2001 r. z korzystniejszego świadczenia przedemerytalnego.
Wojewoda Podlaski w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna złożona w rozpoznawanej sprawie odpowiada wymogom przewidzianym w art. 174 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
W sytuacji gdy autor skargi kasacyjnej zarzuca zarówno naruszenie prawa materialnego (art. 174 pkt 1 Ppsa), jak i naruszenie przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 Ppsa) w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że przyjęty w zaskarżonym wyroku stan faktyczny jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony można przystąpić do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd przepis prawa materialnego.
Zarzut naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów kodeksu postępowania administracyjnego nie jest zasadny.
Od dnia 1 stycznia 2004 r. postępowanie przed sądami administracyjnymi regulują przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego regulują postępowanie przed organami administracji publicznej. Nie dotyczą zatem postępowania sądowego, którego celem jest jedynie kontrola tego, czy m.in. postępowanie przed organami administracji publicznej zostało przeprowadzone zgodnie z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego je regulującymi. Brak wskazania w skardze kasacyjnej przepisu postępowania sądowego, który ewentualnie został naruszony powoduje, że skarga kasacyjna w tym zakresie jest pozbawiona uzasadnionych podstaw. Naczelny Sąd Administracyjny będąc związany granicami skargi kasacyjnej, a więc m.in. treścią przytoczonych w niej podstaw kasacyjnych, nie jest uprawniony do jej "uzupełnienia" o przepisy prawa, które nie zostały w niej powołane.
Jako nietrafny ocenić należy zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 67 ust. 2 Konstytucji RP w związku z art. 37 k ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu w brzmieniu od 1 stycznia 2002 r. oraz ust. 1 art. 3 ustawy z dnia 20 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu oraz ustawy o systemie oświaty (Dz.U. z 2003 r. Nr 6, poz. 65), gdyż odmówiono prawa do świadczenia przedemerytalnego osobie, która do dnia 12 stycznia 2002 r. spełniała warunki do jego nabycia oraz art. 37 l ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. w brzmieniu wprowadzonym od 1 stycznia 2002 r. poprzez przyjęcie, że nie ma on zastosowania do skarżącego.
Na wstępie podkreślić należy, że zarzut naruszenia prawa materialnego powinien zostać uzasadniony. Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno zawierać rozwinięcie zarzutu przez wyjaśnienie na czym polegała błędna wykładnia przepisu i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu niż zastosowana w zaskarżonym wyroku lub uzasadnienie zarzutu niewłaściwego zastosowania przepisu.
W przedmiotowej sprawie autor skargi kasacyjnej powołał jedynie przepisy prawa materialnego, które jego zdaniem zostały naruszone, lecz nie podał w tym zakresie uzasadnienia. Podkreślić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie jest uprawniony do powtórnego badania zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego w jego całokształcie (postanowienie NSA z dnia 15 marca 2004 sygn. akt FSK 63/04).
Brak uzasadnienia zarzutu naruszenia wskazanych przepisów prawa materialnego uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu zbadanie jego zasadności.
W związku z powyższym należy jedynie zauważyć, że w dniu rejestracji, tj. 4 grudnia 2001 r., G. K. nie spełniał warunku do przyznania mu świadczenia przedemerytalnego określonego w art. 37 k ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (tekst jednolity Dz.U. z 2001 r. Nr 6, poz. 65 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2001 r., gdyż nie posiadał wymaganego 40-letniego okresu zatrudnienia uprawniającego do emerytury. Legitymował się jedynie okresem wynoszącym 39 lat i 2 miesiące. Ponieważ w tym czasie spełniał warunki do przyznania zasiłku przedemerytalnego określone w art. 37 j ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy, został on mu przyznany decyzją Starosty Bielskiego z dnia 14 grudnia 2001 r.
Sąd pierwszej instancji za organem administracji publicznej prawidłowo uznał, że G. K. nie mógł uzyskać prawa do świadczenia przedemerytalnego na podstawie art. 37 k ust. 1 pkt 2 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu zmienionego przez art. 3 pkt 14 ustawy z dnia 17 grudnia 2001 r. o zmianie ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, ustawy o ochronie roszczeń pracowniczych w razie niewypłacalności pracodawcy, ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, ustawy o zakazie stosowania wyrobów zawierających azbest, ustawy o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego oraz ustawy o ułatwieniu zatrudnienia absolwentom szkół (Dz.U. Nr 154, poz. 1793), który stwarzał uprawnienie do świadczenia przedemerytalnego dla mężczyzn, którzy ukończyli 55 lat i osiągnęli okres uprawniający do emerytury co najmniej 35 lat.
Przepis ten obowiązywał dopiero od dnia 1 stycznia 2002 r. i nie miał znaczenia przy ocenie uprawnień skarżącego do świadczeń przewidzianych w ustawie o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu określonych na podstawie przepisów obowiązujących w dniu rejestracji. Powyższe uwagi dotyczą także art. 37 l powołanej ustawy w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2002 r. Z przepisu tego wynika, że warunki do nabycia świadczenia przedemerytalnego należy spełnić w dniu rejestracji. Przepis ten ma zastosowanie do osób zarejestrowanych w urzędzie pracy od 1 stycznia 2002 r., a taka sytuacja nie dotyczy skarżącego.
Podstawy do przyznania skarżącemu prawa do świadczenia przedemerytalnego nie stwarzał także art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu oraz ustawy o systemie oświaty (Dz.U. z 2003 r. Nr 6, poz. 65), który umożliwił ubiegania się o przyznanie prawa do zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego bezrobotnym, którzy do dnia 12 stycznia 2002 r. spełnili warunki do nabycia tych świadczeń na zasadach określonych w ustawie z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2001 r. Jak wyżej wskazano skarżący warunku do przyznania świadczenia przedemerytalnego nie spełniał. Brak było zatem podstaw prawnych do przyznania mu tego świadczenia.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw oddalił.