Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 14 listopada 2012 r. sygn. II SA/Rz 809/12 oddalił skargę M. K. i T. K. (dalej powoływani jako skarżący) na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Rzeszowie (dalej powoływany jako PWINGiK w Rzeszowie) z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków
Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Przedmiotem postępowania administracyjnego była kwestia ujawnienia w ewidencji gruntów i budynków przebiegu granicy pomiędzy działkami nr [...] i [...] w D. Starosta B. decyzjami z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] i z dnia [...] października 2008 r. nr [...] orzekł o wprowadzeniu zmian w części kartograficznej operatu ewidencji gruntów i budynków obrębu D. jednostka ewidencyjna D., zgodnie z mapą uzupełniającą wykonaną na podstawie pomiaru kontrolnego przyjętego do PODGiK w dniu [...] czerwca 2008 r. wykonanego przez geodetę uprawnionego P. P. Decyzje te uchylone zostały następnie decyzjami PWINGiK w Rzeszowie z dnia [...] września 2008 r. nr [...] i z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...].
Kolejna decyzja Starosty B. z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] utrzymana została w mocy decyzją PWINGiK w Rzeszowie z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...].
Na skutek skargi R. C., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 14 stycznia 2010 r. sygn. akt II SA/Rz 869/09 uchylił ww. decyzję oraz decyzję ją poprzedzająca z dnia [...] kwietnia 2009 r. Sąd polecił, aby przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organy wyjaśniły:
- - kto jest właścicielem działki nr [...], czy postępowanie zostało wszczęte z urzędu, czy na wniosek M. i T. K.,
- - by przeprowadzono dowód z pomiaru kontrolnego w celu ustalenia przebiegu granicy między działkami nr [...] i nr [...] wykazania w dokumentacji geodezyjnej dotyczącej podziału działki nr [...] przebiegu granicy oraz czy był on zgodny z aktualną wówczas mapą ewidencyjną.
Po ponownie przeprowadzonym postępowaniu decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] Starosta B. orzekł o wprowadzeniu zmian w części kartograficznej operatu ewidencji gruntów i budynków obrębu D. w zakresie granicy pomiędzy działkami nr [...] i [...]. Decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] PWINGiK w Rzeszowie uchylił tę decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Starosta B. decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] orzekł o wprowadzenie zmian w części kartograficznej operatu ewidencji gruntów i budynków, w zakresie przebiegu granicy pomiędzy działkami nr [...] i [...], zgodnie ze stanem wskazanym na pierworysie mapy ewidencyjnej sprzed podziału działki nr [...]. Wpis ten ma odzwierciedlenie w wykazie zmian gruntowych oraz mapie uzupełniającej opracowanych w ramach pomiaru kontrolnego w 2011 r.
Po rozpoznaniu odwołania skarżących, PWINGiK w Rzeszowie decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. utrzymał decyzję z dnia [...] czerwca 2011 r. w mocy. Organ odwoławczy uznał, że organ I instancji wywiązał się z obowiązków wynikających ze wskazań wyrażonych w uzasadnieniu wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 14 stycznia 2009 r. sygn. akt II SA/Rz 869/09. Przeprowadzono bowiem dowód z pomiaru kontrolnego (sprawdzającego) w celu ustalenia, czy przebieg granicy między działkami nr [...] i [...], wykazany w dokumentacji geodezyjnej dotyczącej podziału działki nr [...], był zgodny z aktualną wówczas mapą ewidencyjną. Wykonawca tej pracy miał ustalić, że granica pomiędzy działkami nr [...] i [...] wykazana w operacie pomiarowym z podziału działki nr [...] wykonanego w 1985 r. (KERG nr [...]) była zgodna z obowiązującą wówczas mapą ewidencyjną.
Dlatego w ocenie organu odwoławczego zasadne było przywrócenie przebiegu granicy zgodnie z tą mapą. PWINGiK w Rzeszowie ustalił ponadto, że właścicielem działki nr [...] jest wyłącznie R. C., a postępowanie w sprawie wszczęto na wniosek M. i T. K. Natomiast mając na względzie fakt, że granica pomiędzy działkami nr [...] i [...] jest sporna, organ odwoławczy uznał, że stronom pozostaje ustalenie prawnego przebiegu granicy w odrębnym postępowaniu rozgraniczeniowym, które przeprowadza właściwy wójt (burmistrz lub prezydent miasta). Ewidencja gruntów pełni tylko funkcje informacyjno-techniczne i nie rozstrzyga sporów o prawa do gruntów. Przez żądanie wprowadzenia zmian w ewidencji nie można dochodzić ani udowadniać praw do nieruchomości.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na powyższą decyzję skarżący zarzucili naruszenie przepisów art. 7b ust. 2 pkt 2 oraz art. 20 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287) oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków Dz.U. Nr 38, poz. 454), przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności art. 6, 7, 8, 9, 10, 11, 24 - 27, 75, 77 § 1, 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej "Kpa").
Skarżący zarzucili również sporządzenie mapy uzupełniającej z dnia [...] kwietnia 2011 r. przez geodetę J.K. F., który poprzednio wydał w ich sprawie decyzję z dnia [...] października 2008 r. pełniąc funkcję geodety powiatowego. Okoliczność ta stanowić powinna podstawę wyłączenia tej osoby jako biegłego.
W odpowiedzi na skargę PWINGiK w Rzeszowie wniósł o jej oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 14 listopada 2012 r. powyższą skargę oddalił. Sąd wskazał, że organy w rozpoznawanej wykonały zalecenia zawarte w wyroku tego Sądu z dnia 14 stycznia 2010 r. sygn. akt II SA/Rz 869/09, wobec czego nie podzielił zarzutu skargi wskazującego na błąd w ustaleniach faktycznych oraz dowolność i sprzeczność oceny materiału dowodowego.
W ocenie Sądu, z decyzji objętej skargą jednoznacznie wynika, że przebieg granicy między działkami nr [...] i nr [...] został przyjęty na podstawie mapy, która jest ostatnim dokumentem geodezyjnym mającym moc wiążącą dla danych ujawnionych w ewidencji gruntów, która jak trafnie wskazują organy, jest rejestrem danych wskazanych przepisami prawa. Nie rozstrzyga ona kwestii prawnych związanych z własnością, a więc także przebiegu granicy, w sytuacji gdy granica jest sporna. Ewidencja ujawnia przebieg granic wynikający z prawem wskazanych dokumentów i odnosi się do ostatniego wpisu w niej ujawnionego, jeżeli został dokonany w prawem przewidzianym trybie.
Analiza akt sprawy wskazuje, że dokumenty, na które powołują się skarżący, nie mogą być podstawą wprowadzenia zmian w przebiegu granicy między działkami skarżących i uczestnika z tego powodu, że w ewidencji został ujawniony już wcześniej inny stan tej granicy, niż to wynika z tych dokumentów. Zmiana w tym zakresie byłaby możliwa tylko w sytuacji, gdyby skarżący przedstawili dokument, który pojawiłby się po dacie rozgraniczenia 1985 r. i byłby jednym z wskazanych w przepisach rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Jednak takimi nie są te, na które powołują się skarżący. Natomiast może nim być dokument, który powstałby na skutek rozgraniczenia spornej granicy.
Z tego powodu Sąd nie dopatrzył się naruszenia art. 7b ust. 2 pkt 2 oraz art. 20 ust. 1 i 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego wraz z przepisami rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Na podstawie tych przepisów organy geodezyjne nie mogą wprowadzać zmian danych ewidencyjnych na podstawie dokumentów przedkładanych przez skarżących, bo nie są to te dokumenty, na które wskazuje ww. rozporządzenie.
Sąd podał, że skarżący wskazali na naruszenie art. 24 – 27 Kpa, bowiem w ich ocenie, sporządzenie dokumentów przez geodetę P. F. narusza zasady obiektywizmu i bezstronności, gdyż wydawał w ich sprawie pierwszą decyzję w 2008 r., jako pracownik Starostwa Powiatowego w B. Zarzut ten jest chybiony, gdyż wskazane przepisy dotyczą wyłączenia pracownika lub organu od załatwienia sprawy. W rozpoznawanej sytuacji wskazany geodeta nie działał w takim charakterze.
Skutkiem tego musi być przyjęcie, że zarzuty skargi wskazujące na naruszenie przepisów postępowania art. 6, 7, 8, 9, 10, 11, 75, 77 § 1 i 107 Kpa są niezasadne. Sąd dokonując kontroli postępowania w 2010 r. wypowiedział się co do warunków związanych z wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy, a to oznacza, że uznał jego wadliwość w tym zakresie, w którym sformułował wytyczne. W pozostałej części przyjął, że organy prawa nie naruszyły.
Skarżący wnieśli od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku oraz decyzji organów obu instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucili naruszenie:
- 1) art. 1 § 2, art. 106 § 3, art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 135, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1, art. 151, art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, dalej "Ppsa"), które mogło mieć wpływ na wynik sprawy;
- 2) naruszenie przez organ II instancji art. 7b ust. 2 pkt 2 oraz art. 20 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne;
- 3) naruszenie przepisów postępowania administracyjnego w szczególności art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 11, art. 24-27, art. 75, art. 77 § 1, art. 84 ust. 2, art. 107, art. 156 § 1 pkt 2 Kpa;
- 4) błąd w ustaleniach faktycznych, dowolność i sprzeczność oceny zebranego materiału;
- 5) nie przeprowadzenie dowodów wnioskowanych przez skarżących w skardze;
- 6) nie rozpatrzenie zarzutów skargi,
- 7) że sporządził mapę uzupełniającą z dnia [...] kwietnia 2011 r. geodeta J.K. F. w sytuacji kiedy uprzednio brał udział w wydaniu decyzji z dnia [...] października 2008 r. i pełnił wówczas funkcję geodety powiatowego, co skutkowało wyłączeniem go jako biegłego geodety od dokonywania pomiaru kontrolnego i wykonywania mapy uzupełniającej z dnia [...] kwietnia 2011 r.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przywołano argumentacje na poparcie powyższych zarzutów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Sąd z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania - ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.
Dla skutecznego podania podstawy kasacyjnej konieczne jest szczegółowe wskazanie naruszonego przez Sąd I instancji przepisu oraz uzasadnienie zarzutu jego obrazy. Tego rodzaju stan rzeczy sprawia, że zarzuty skargi kasacyjnej wywierają doniosły wpływ na przebieg i wynik postępowania kasacyjnego, wyznaczając zakres kontroli instancyjnej.
Ze względu na to, że skarga kasacyjna jest bardzo sformalizowanym środkiem prawnym, jest obwarowana przymusem adwokacko–radcowskim (art. 175 § 1–3 Ppsa). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni tej skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny.
W przedmiotowej sprawie niestety skarga kasacyjna w większej części wymyka się w ogóle spod kontroli instancyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie był władny ocenić zarzutów nr 2-7 ponieważ nie spełniają one nawet minimalnych warunków, jakim powinno odpowiadać prawidłowe postawienie zarzutu. Zarzucanie naruszenia przepisu przez organ a nie Sąd I instancji dyskwalifikuje te zarzuty. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny, działając jako sąd kasacyjny, nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów lub też stawiania hipotez co do tego, jakiego przepisu dotyczy podstawa kasacji – zarzuty nr 4-7. Warunek przytoczenia podstaw zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis prawa materialnego lub przepisów postępowania miał doznać naruszenia (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 marca 2004 r. sygn. akt FSK 41/04, ONSAiWSA 2004/1/9, czy wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 czerwca 2004 r. sygn. akt OSK 421/04, LEX nr 146732).
Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 1 § 2, art. 106 § 3, art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 135, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1, art. 151 i art. 153 Ppsa należy go uznać za całkowicie nieuzasadniony. W przedmiotowej sprawie, jak słusznie wskazał Sąd I instancji, organy orzekały w warunkach związania wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 14 stycznia 2010 r. i zalecenia zawarte w tym wyroku wyznaczyły konieczny zakres postępowania, które uzupełniająco miały przeprowadzić organy. Stan faktyczny jest zresztą oczywisty – przebieg granicy został przyjęty na podstawie mapy, która jest chronologicznie ostatnim dokumentem mogącym stanowić podstawę ujawnienia w ewidencji gruntów. Trudno jest zatem Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu nawet hipotetycznie założyć, jak w tym oczywistym stanie faktycznym Sąd I instancji miałby naruszyć wskazane przepisy procesowe.
Przedstawiona argumentacja prowadzi do wniosku, że sprawa co do istoty została prawidłowo rozpatrzona, a dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie ocena prawidłowości zaskarżonej decyzji w pełni odpowiada prawu.
W tej sytuacji skarga kasacyjna, jako nieposiadająca usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 Ppsa.