Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 17 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Łd 854/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi po rozpoznaniu sprawy ze skargi K. R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wniosku o ustalenie prawa do pomocy finansowej do świadczenia pielęgnacyjnego, uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2015 r.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] (dalej postanowienie z [...] sierpnia 2015 r.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu zażalenia K. R. (dalej wnioskodawca bądź skarżący), utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] (dalej postanowienie z [...] lipca 2015 r.).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 20 marca 2015 r. sygn. akt II SA/Łd 91/15 (dalej wyrok II SA/Łd 91/15) uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] listopada 2014 r. i poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta [...] z [...] października 2014 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, wskazując, że organy obu instancji zamiast skupić się na ocenie wystąpienia bądź braku wystąpienia przesłanek zakreślonych treścią art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r. poz. 267 ze zm., dalej kpa) przystąpiły do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Zobowiązał organ do uwzględnienia poczynionych w wyroku uwag i wydania rozstrzygnięcia odpowiadającego przepisom obowiązującego prawa.
Rozpoznając sprawę ponownie organ I instancji postanowieniem z [...] lipca 2015 r. odmówił wnioskodawcy wszczęcia postępowania w sprawie wniosku o ustalenie prawa do pomocy finansowej do świadczenia pielęgnacyjnego, realizowanej na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji rządowego programu wspierania osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego (Dz. U z 2013 r., poz. 413, dalej rozporządzenie) na okres od [...].04.2013 r. do [...].06.2013 r.
W zażaleniu na powyższe postanowienie K. R. wniósł o zobowiązanie organu I instancji do natychmiastowego wszczęcia postępowania w sprawie o ustalenie prawa do pomocy finansowej do świadczenia pielęgnacyjnego realizowanej na podstawie rozporządzenia.
Postanowieniem z [...] sierpnia 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 61a § 1 kpa utrzymało w mocy postanowienie I instancji.
Organ wywiódł, że ustawodawca wprowadził w art. 61a § 1 kpa dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Pierwszą z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, drugą - zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w wymienionym przepisie skonkretyzowane, jednakże nie ulega wątpliwości, że dotyczy to sytuacji, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Do takich sytuacji należy rozpoznawana sprawa tj. gdy przepis ustawy wyraźnie stanowi, że postępowanie nie jest postępowaniem wnioskowym.
Przedmiotem niniejszego postępowania jest postanowienie Prezydenta Miasta [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wniosku o ustalenie prawa do pomocy finansowej do świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie z normą § 4 rozporządzenia, postępowanie w sprawie ustalenia prawa do pomocy wszczyna się z urzędu. Rozporządzenie nie przewiduje trybu wnioskowego w sprawie ustalenia prawa do pomocy finansowej realizowanej w ramach rządowego programu wspierania osób pobierających świadczenie pielęgnacyjne. Rozporządzenie weszło w życie z dniem 1 kwietnia 2013 r. i dotyczyło osób mających ustalone za miesiąc przypadający w przedziale kwiecień - grudzień 2013 r. prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Pomoc przysługiwała w wysokości 200 zł miesięcznie.
Ze względów formalnych należało odmówić wszczęcia postępowania na wniosek K. R. o ustalenie prawa do pomocy finansowej do świadczenia pielęgnacyjnego, ponieważ w świetle przepisów prawa może być ono wszczęte tylko z urzędu.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi K. R. wniósł o uchylenie postanowień organów obu instancji i nałożenie na organy obowiązku wszczęcia postępowania w sprawie wniosku o ustalenie prawa do pomocy finansowej do świadczenia pielęgnacyjnego oraz uwzględnienie syna opiekującego się matką i pobierającego w związku z tą opieką świadczenie pielęgnacyjne jako osoby, która jest uprawniona do uzyskania pomocy finansowej do świadczenia pielęgnacyjnego w okresie od [...] kwietnia 2013 r. do [...] czerwca 2013 r. w ramach rozporządzenia i zasądzenie kosztów postępowania przed organami administracyjnymi oraz sądem. Podniósł zarzut naruszenia:
- 1. przepisów postępowania, przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 61a § 1 kpa oraz § 4 rozporządzenia, przez uznanie wystąpienia okoliczności podmiotowych uniemożliwiających rozpoznanie wniosku skarżącego w postępowaniu administracyjnym;
- 2. art. 7, 8, 77 § 1 kpa.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zaprezentowane w motywach zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ppsa orzekł jak w sentencji wyroku II SA/Łd 854/15.
Sąd I instancji stwierdził, że zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie z [...] lipca 2015 r. zostały wydane z naruszeniem art. 61a § 1 kpa, które miało decydujący wpływ na wynik sprawy, co skutkowało koniecznością ich usunięcia z obrotu prawnego.
Zasadniczą kwestią jest odpowiedź na pytanie, czy organy orzekające w sprawie prawidłowo odmówiły K. R. wszczęcia postępowania w sprawie wniosku o ustalenie prawa do pomocy finansowej do świadczenia pielęgnacyjnego realizowanej na podstawie przepisów rozporządzenia na okres od [...] kwietnia 2013 r. do [...] czerwca 2013 r. argumentując, że w świetle brzmienia § 4 rozporządzenia, postępowanie w tej sprawie może być wszczęte tylko z urzędu.
Zdaniem Sądu I instancji stanowisko organów nie zasługuje na aprobatę.
Organy orzekające w tej sprawie w rozumieniu art. 153 ppsa związane były oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyroku II SA/Łd 91/15. W jego motywach Sąd zarzucił organom przystąpienie do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy zamiast dokonania oceny wystąpienia bądź braku wystąpienia przesłanek zakreślonych treścią art. 61a § 1 kpa. Wskazując na konieczność podjęcia rozstrzygnięcia odpowiadającego przepisom obowiązującego prawa, Sąd nie przesądził jednoznacznie czy organ winien podjąć rozstrzygnięcie stricte proceduralne, czy też merytorycznie orzec co do istoty sprawy.
W procedurze administracyjnej zasadą jest, że postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu (art. 61 § 1 kpa). Gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania (art. 61a § 1 kpa). Na postanowienie, o którym mowa w § 1, służy zażalenie (art. 61a § 2 kpa).
W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowało się stanowisko, że ustawodawca wprowadził w art. 61a § 1 kpa dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Pierwszą z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, a drugą zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w wymienionym przepisie skonkretyzowane, jednak nie ulega wątpliwości, że dotyczy to sytuacji, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Z taką sytuacją będziemy mieli do czynienia np. gdy żądanie wszczęcia postępowania dotyczy sprawy, w której prowadzone jest już postępowanie, wydano w sprawie rozstrzygnięcie, albo brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia zgłoszonego żądania (wyrok NSA z 7.2.2014 r., I OSK 2159/12, Lex 1497293). Przesłanka odmowy wszczęcia postępowania z innych uzasadnionych powodów dotyczy przede wszystkim sytuacji, w których sprawa w ogóle nie podlega załatwieniu przez organ administracyjny w formie decyzji, bowiem ma charakter cywilnoprawny, uprawnienia bądź obowiązki wynikają z mocy samego prawa, brak jest przepisu prawa stanowiącego podstawę materialnoprawną do wydania decyzji (wyrok WSA w Warszawie z 17.4.2014 r., II SA/Wa 241/14, Lex 1485980).
Ustawodawca w art. 61a § 1 kpa w odróżnieniu od pierwszej przesłanki, która wyraźnie odnosi się do kwestii wszczęcia postępowania na wniosek podmiotu nie będącego stroną, w przypadku drugiej przesłanki nie wskazał expressis verbis, czy chodzi tu o postępowanie, które mogłoby zostać wszczęte przez organ z urzędu, czy też na wniosek strony. Zatem chodzi o takie sytuacje, w świetle których postępowanie administracyjne w ogóle nie może zostać wszczęte, ani na wniosek strony, ani też z urzędu.
W tym stanie rzeczy okoliczność, że § 4 rozporządzenia stanowi, że postępowanie w sprawie ustalenia prawa do pomocy wszczyna się z urzędu, wbrew stanowisku organów obu instancji, nie wyklucza prawnej możliwości uruchomienia postępowania administracyjnego na wniosek skarżącego. W przeciwnym wypadku, organ mógłby dowolnie wybierać beneficjentów, wobec których wszczynałby postępowanie z urzędu i takich, którym odmawiałby wszczęcia postępowania, argumentując, że może być ono prowadzone wyłącznie z urzędu. Skoro organy orzekające nie wykazały w sposób nie budzący wątpliwości, że sprawa przyznania skarżącemu prawa do pomocy finansowej realizowanej w ramach rządowego programu wspierania osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego w ogóle nie podlega załatwieniu przez organ administracyjny w formie decyzji merytorycznej, to odmowa wszczęcia postępowania nastąpiła z istotnym naruszeniem art. 61a § 1 kpa.
Stwierdzone uchybienie miało kluczowe znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy i obligowało Sąd I instancji do uchylenia zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia z [...] lipca 2015 r.
W toku ponownie prowadzonego postępowania organ winien uwzględnić ocenę prawną zaprezentowaną w niniejszym wyroku i wszcząć z urzędu postępowanie, a następnie rozstrzygnąć co do meritum sprawę wniosku skarżącego o ustalenie prawa do pomocy realizowanej w ramach rządowego programu wspierania osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego.
Skargę kasacyjną wywiodło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], reprezentowane przez r. pr. M. Z., które zaskarżyło wyrok II SA/Łd 854/15 w całości, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:
- 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) w zw. z § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji rządowego programu wspierania osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego (Dz. U. poz. 413) przez błędną wykładnię ww normy (§ 4) w konsekwencji czego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził, że miało miejsce inne naruszenie przepisów postępowania, podczas gdy powyższa norma jest przepisem prawa materialnego a nie proceduralnego;
- 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa, bowiem mimo nie przywołania przez Sąd I instancji tej normy, Sąd dokonał niewłaściwego zastosowania i błędnej wykładni normy prawa materialnego tj. § 4 rozporządzenia;
- 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 61a § 1 kpa przez błędne przyjęcie, że norma ta została naruszona, bowiem w rozpoznawanej sprawie miała miejsce inna uzasadniona przyczyna, że nie mogło być wszczęte postępowanie w sprawie ustalenia prawa do pomocy finansowej, realizowanej w ramach rządowego programu wspierania osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego;
- 4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z § 4 rozporządzenia przez pozanormatywne przyjęcie, że postępowanie w sprawie ustalenia prawa do pomocy finansowej, realizowanej w ramach rządowego programu wspierania osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego może być wszczęte z urzędu lub na wniosek strony, podczas gdy ww norma stanowi, że postępowanie to może być wszczęte wyłącznie z urzędu;
- 5. art. 153 ppsa przez nieuwzględnienie wiążącej oceny prawnej i wskazań przedstawionych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 20 marca 2015 r. sygn. akt II SA/Łd 91/15;
- 6. art. 151 ppsa przez jego niezastosowanie mimo istnienia podstaw do oddalenia skargi.
Skarżący kasacyjnie wniósł o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi skarżącego; w przypadku, gdyby wniosek ten nie został uwzględniony o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi; orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
W świetle art. 183 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1).
W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.
Istotą sprawy jest odpowiedź na pytanie, jaką instytucją jest rządowy program wspierania osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego.
Rozporządzenie z 2013 r. wydane zostało na podstawie art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r., poz. 182 ze zm.). W doktrynie trafnie wskazuje się, że art. 24 ups określa szczegółowe uprawnienie rządu do uchwalania i wdrażania programów ochronnych z zakresu pomocy społecznej. Warunki wykonania programu winny zostać określone w drodze rozporządzenia. Wybór takiego źródła prawa poprawia efektywność programu, a warunki jego realizacji nabierają mocy powszechnie obowiązującej. Przyjęcie programu nie ma charakteru obowiązkowego, a komentowany artykuł nie wskazuje, jakim konkretnie osobom wsparcie miałoby służyć (wyrok WSA w Warszawie z 18.10.2012 r., VIII SA/Wa 388/12, Lex 1242441; wyrok WSA w Szczecinie z 12.9.2012 r., II SA/Sz 625/12, Lex 1222405, aprobowane przez I. Sierpowską, Pomoc społeczna. Komentarz, Wolters Kluwer 2014, s. 174-175).
Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że przyjęcie programu nie ma charakteru obowiązkowego i zapewne dlatego programy ochrony poziomu życia obywateli są nieliczne (cz. III pkt 1.1 uzasadnienia wyroku z 31.3.2008 r., P 20/07, OTK-A 2008/2/31, dalej wyrok P 20/07).
Przyjęcie rządowego programu pomocy społecznej jest aktem planistycznym. Program tego rodzaju, uchwalony przez Radę Ministrów, ma charakter aktu fakultatywnego; Rada Ministrów – uchwalając go – korzysta z uznania administracyjnego; kieruje się własną oceną stosunków społecznych i sytuacji grup społecznych narażonych na ryzyko oznaczonego typu lub już nim dotkniętych. Program winien zawierać ustalenie zjawisk społecznych wymagających interwencji w drodze pomocy społecznej, określać czasowo i przestrzennie występujące zjawiska; wskazywać zakres działań, które mają w założeniu Rady Ministrów przeciwdziałać lub znosić niepożądane społecznie zjawiska lub ich ekspektatywy. Rządowy program pomocy społecznej jest uchwałą Rady Ministrów i nie zawiera norm prawa powszechnie obowiązującego (W. Maciejko w: W. Maciejko, P. Zaborniak, Ustawa o pomocy społecznej. Komentarz, LexisNexis 2013, s. 154).
Natomiast normy prawa powszechnie obowiązującego zawierają rozporządzenia Rady Ministrów, wydane na podstawie art. 24 ust. 2 ups. Rządowe programy pomocy społecznej wchodzą w skład zabezpieczenia społecznego (cz. III pkt 2 uzasadnienia wyroku P 20/07).
Zabezpieczenie społeczne opiera się na zasadach pomocniczości i solidarności, zakotwiczonych w preambule Konstytucji RP. Z zasady pomocniczości wynika podział zadań między obywateli, stowarzyszenia, fundacje, samorządy terytorialne i państwo (W. Łączkowski, Etyczne aspekty finansowania potrzeb socjalnych ze środków publicznych, RPEiS 2004/1/s. 8 i n.). Rozmiar świadczeń zabezpieczenia społecznego w znacznym stopniu zależy od kondycji danej gospodarki, dla której nie może być nadmiernym, a jedynie adekwatnym obciążeniem. Także Trybunał Konstytucyjny wskazał, że ustawodawca ma co do zasady dużą swobodę regulacyjną stanowienia unormowań dotyczących polityki gospodarczej i społecznej, w tym określania rodzajów poszczególnych świadczeń oraz przesłanek ich przyznawania. Na ustawodawcy ciąży także powinność przyjęcia rozwiązań optymalnych z punktu widzenia potrzeb obywateli, korzystnych dla nich w możliwe wysokim stopniu.
Reguła ta intensyfikuje się w wypadku instytucji pomocy społecznej, które - inaczej niż świadczenia o charakterze ubezpieczeniowym - nie są oparte na zasadzie wzajemności, lecz stanowią formę redystrybucji dochodu narodowego za pośrednictwem budżetu państwa (taki charakter ma świadczenie pielęgnacyjne). Dokonując wyboru określonego systemu tzw. osłony socjalnej, ustawodawca realizuje dyrektywy konkretnej polityki społecznej, za której efekty ponosi ostatecznie odpowiedzialność polityczną przed wyborcami (cz. III pkt 8 uzasadnienia wyroku K 27/13).
Skoro przyjęcie programu nie ma charakteru obowiązkowego, to Rada Ministrów musi mieć pewien margines swobody dla wyboru priorytetów, jeśli na wprowadzenie danego programu się zdecydowała. Postępowanie administracyjne, rozstrzygające o prawidłowości przyznania bądź odmowy przyznania świadczenia na podstawie rozporządzenia określającego warunki realizacji programu pomocy społecznej mającego na celu ochronę poziomu życia osób, rodzin i grup społecznych (art. 24 ust. 1 i 2 ups), nie może służyć poszerzeniu grup osób, rodzin i grup społecznych, do których dany program jest adresowany. Nie może mu służyć także postępowanie sądowoadministracyjne, kontrolujące prawidłowość wydania decyzji w konkretnej sprawie.
Analiza dotychczasowych uchwał Rady Ministrów (wydanych na podstawie art. 24 ust. 1 ups) i rozporządzeń Rady Ministrów (wydanych na podstawie art. 24 ust. 2 ups) wskazuje, że w dotychczasowej praktyce rządowe programy pomocy społecznej adresowane były do 4 grup osób, rodzin i grup społecznych, z których istotne dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy są rządowe programy pomocy społecznej adresowane do osób pobierających świadczenie pielęgnacyjne: uchwałą z dnia 9 maja 2012 r. nr 75/2012 Rada Ministrów w sprawie ustanowienia rządowego programu wspierania niektórych osób pobierających świadczenie pielęgnacyjne (M.P. z 2012 r., poz. 318) przyjęła rządowy program wspierania niektórych osób pobierających świadczenie pielęgnacyjne. Realizacja programu, polegała na udzielaniu pomocy finansowej matce, ojcu lub opiekunowi faktycznemu dziecka pobierającym świadczenie pielęgnacyjne przyznane na podstawie ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. nr 139, poz. 992, ze zm.), w wysokości 100 zł miesięcznie; program był realizowany w okresie od dnia 1 kwietnia do dnia 30 czerwca 2012 r. (§ 1 ust. 1-3 uchwały).
Uchwałą z dnia 25 czerwca 2012 r. nr 104/2012 Rada Ministrów ustanowiła rządowy program wspierania niektórych osób pobierających świadczenie pielęgnacyjne (M.P. z 2012 r., poz. 455). Realizacja programu, o którym mowa w ust. 1, polegała na udzielaniu pomocy finansowej matce, ojcu lub opiekunowi faktycznemu dziecka pobierającym świadczenie pielęgnacyjne przyznane na podstawie ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. nr 139, poz. 992, ze zm.), w wysokości 100 zł miesięcznie. Program był realizowany w okresie od dnia 1 lipca do dnia 31 grudnia 2012 r. (§ 1 ust. 1-3 uchwały). Uchwałą z dnia 24 grudnia 2013 r. nr 104/2012 Rada Ministrów ustanowiła rządowy program wspierania osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego (M.P. z 2013 r., poz. 1040). Realizacja programu, o którym mowa w ust. 1, polegała na udzielaniu pomocy finansowej osobom pobierającym świadczenie pielęgnacyjne przyznane na podstawie art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1456, 1623 i 1650), w wysokości 200 zł miesięcznie.
Program był realizowany początkowo w okresie od dnia 1 stycznia do dnia 31 marca 2014 r., a po nowelizacji chwałą Rady Ministrów z dnia 12 marca 2014 r. nr 29 (M.P. z 2014 r., poz. 206), przedłużono jego realizację do 31 grudnia 2014 r.
Dla wykonania tych programów, Rada Ministrów wydała kolejno rozporządzenia z: 1. 4 października 2011 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji rządowego programu wspierania osób pobierających świadczenie pielęgnacyjne (Dz. U. nr 212, poz. 1262);
- 2. 27 grudnia 2011 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji rządowego programu wspierania osób pobierających świadczenie pielęgnacyjne (Dz. U. nr 295, poz. 1746);
- 3. 9 maja 2012 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji rządowego programu wspierania osób pobierających świadczenie pielęgnacyjne (Dz. U. poz. 551), którym ustalono, że prawo do pomocy przysługuje matce, ojcu lub opiekunowi faktycznemu dziecka mającym ustalone za miesiąc kwiecień, maj lub czerwiec 2012 r. prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przyznane na podstawie ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. nr 139, poz. 992, ze zm.); pomoc przysługiwała w wysokości 100 zł miesięcznie (§ 2 ust. 1 i 2 rozporządzenia);
- 4. 25 czerwca 2012 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji rządowego programu wspierania niektórych osób pobierających świadczenie pielęgnacyjne (Dz. U. poz. 732), którym ustalono, że prawo do pomocy przysługuje matce, ojcu lub opiekunowi faktycznemu dziecka mającym ustalone za miesiąc lipiec, sierpień, wrzesień, październik, listopad lub grudzień 2012 r. prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przyznane na podstawie ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. nr 139, poz. 992, ze zm.); pomoc przysługuje w wysokości 100 zł miesięcznie (§ 2 ust. 1 i 2 rozporządzenia);
- 5. Istotne dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy – rozporządzenie z Rady Ministrów 26 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji rządowego programu wspierania osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjne (Dz. U. poz. 413), którym ustalono, że prawo do pomocy przysługuje osobom mającym ustalone za miesiąc kwiecień, maj, czerwiec, lipiec, sierpień, wrzesień, październik, listopad lub grudzień 2013 r. prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przyznane na podstawie ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. nr 139, poz. 992, ze zm.) zwanej dalej "ustawą", spełniającym warunki określone w art. 17 ustawy; pomoc przysługuje w wysokości 200 zł miesięcznie (§ 2 ust. 1 i 2 rozporządzenia);
- 6. 24 grudnia 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji rządowego programu wspierania osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego (Dz. U. poz. 1741), którym ustalono, że prawo do pomocy przysługuje osobom mającym ustalone prawo do świadczenia pielęgnacyjnego za miesiące styczeń, luty lub marzec 2014 r., przyznane na podstawie art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1456, 1623 i 1650); pomoc przysługuje w wysokości 200 zł miesięcznie (§ 2 ust. 1 i 2 rozporządzenia).
Rozporządzenie z 2013 r., weszło w życie z dniem 1 kwietnia 2013 r. (§ 7 rozporządzenia), a wygasło z dniem 31 grudnia 2013 r., wskazując jednoznacznie, że prawo do pomocy w ramach rządowego programu wspierania osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego, przysługuje osobom mającym ustalone za miesiąc kwiecień, maj, czerwiec, lipiec, sierpień, wrzesień, październik, listopad lub grudzień 2013 r. prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przyznane na podstawie ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. nr 139, poz. 992, z późn. zm.), zwanej dalej "ustawą", spełniającym warunki określone w art. 17 ustawy (§ 4 ust. 1). Pomoc przysługuje w wysokości 200 zł miesięcznie (ust. 2). Pomoc jest przyznawana niezależnie od dochodu (ust. 3).
Przy wcześniejszych programach rządowych pomoc adresowana była do matki, ojca lub opiekuna faktycznego dziecka pobierających świadczenie pielęgnacyjne przyznane na podstawie ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. nr 139, poz. 992, ze zm.), nie zaś do innych osób pobierających świadczenie pielęgnacyjne z tytułu opieki nad inną niż dziecko osobą najbliższą, będącą osobą niepełnosprawną (§ 1 ust. 1-3 - M.P. z 2012 r., poz. 318 i § 1 ust. 1-3 uchwały – M.P. 2012, poz. 455). Tym samym Rada Ministrów, kierując się uznaniem administracyjnym w wyborze osób, rodzin i grup społecznych, których ochronę poziomu życia chciała poszczególnymi rządowymi programami pomocy społecznej uzyskać (art. 24 ust. 1 i 2 ups), w istocie odwoływała się do uregulowań ustawowych prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w pierwotnym brzmieniu ustawy o świadczeniach rodzinnych.
Rada Ministrów, wydając rozporządzenie z 2013 r., nie naruszyła delegacji ustawowej, zawartej w art. 24 ust. 1 i 2 ups. Początkowo bowiem świadczenie pielęgnacyjne było adresowane do rodziców niepełnosprawnego dziecka, którzy zrezygnowali z pracy lub niepodejmowali aktywności zawodowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad dzieckiem. Poszerzenie kręgu beneficjentów świadczenia pielęgnacyjnego w kolejnych latach było związane z wykonaniem wyroków Trybunału Konstytucyjnego z: 18.7.2008 r., P 27/07, OTK-A 2008/6/107; 22.7.2008 r., P 41/07, OTK-A 2008/6/109, a następnie wejściem w życie ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z realizacją wydatków budżetowych (Dz. U. nr 219, poz. 1706), która znosiła kryterium dochodowe jako przesłankę nabycia tego świadczenia (cz. III pkt 3 uzasadnienia wyroku K 27/13). Z uwagi na odmienność uregulowania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ustawą oraz o prawie do pomocy w ramach rządowego programu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego (na podstawie art. 24 ust. 1 i 2 ups), wyroki Trybunału Konstytucyjnego nie były bezpośrednio wiążące dla Rady Ministrów przy podejmowaniu decyzji o wprowadzeniu kolejnego programu rządowego i zakresie adresatów tego programu, skoro ustawodawca zrealizował owe wyroki, prawidłowo nowelizując ustawę świadczeniową.
Przechodząc do rozpoznania zarzutów skargi kasacyjnej należy zauważyć, że zarzuty 1-4 i 6 zastały skonstruowane niestarannie. Jako wzorce kontroli autor skargi kasacyjnej wskazał art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.; s. 1-2 skargi kasacyjnej) – zatem w brzmieniu pierwotnym, ze zmianami. Sąd administracyjny kontroluje zgodność z prawem zaskarżonej decyzji (postanowienia) na podstawie Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w brzmieniu obowiązującym w dniu wyrokowania.
Tym samym wzorcem kontroli są normy prawne wywiedzione z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w brzmieniu t.j. Dz. U. z 2012, poz. 270 ze zm., ostatnia zmiana Dz. U. z 2015 r., poz. 1311). Mimo tej wady, owe zarzuty nadawały się do rozpoznania (uchwała I OPS 10/09).
Kluczowym dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji rządowego programu wspierania osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego (Dz. U. poz. 413). Wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej, § 4 rozporządzenia, regulujący sposób wszczęcia postępowania, zawiera normy procesowe, a nie materialnoprawne. Za taką oceną norm zawartych w § 4 rozporządzenia przemawia charakter norm zawartych w art. 61 § 1 kpa. W zakresie normatywnym, istotnym dla rozstrzygnięcia tego zagadnienia, jest zwrot "Postępowanie administracyjne wszczyna się... z urzędu". W doktrynie trafnie wskazuje się, że art. 61 § 1 musi być interpretowany w związku z przepisami prawa materialnego, które nie tylko wyznaczają rodzaj spraw załatwianych w formie decyzji administracyjnej, ale i normują inicjatywę co do powstania danej treści stosunku materialnoprawnego (B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego.
Komentarz, C.H. Beck 2016, s. 343, nb 1). O tym, kto jest inicjatorem postępowania, decyduje rodzaj sprawy; w nielicznych przypadkach wypowiada się sam kodeks, przede wszystkim przepisy prawa materialnego (rzadziej prawa ustrojowego; Z. Janowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, W.Pr. WPN 1999, s. 188, uw. 1a). Zgodnie z orzecznictwem NSA, art. 61 § 1 kpa nie stanowi samoistnej normy prawnej do określenia zasady skargowości bądź oficjalności. O tym, czy w danym rodzaju postępowania obowiązuje zasada skargowości czy zasada oficjalności, przesądzają przepisy prawa materialnego (R. Stankiewicz w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2014, s. 279-280, nb 2). Przepis § 4 rozporządzenia nie zawiera norm materialnoprawnych, lecz z uwagi na konieczność szybkiego i sprawnego działania w interesie społecznym, zawiera normę procesową, rozstrzygającą o obowiązywaniu w postępowaniu o przyznanie pomocy z rządowego programu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego, wyłącznie zasady oficjalności.
Ratio legis takiej konstrukcji wszczęcia postępowania to chęć uniknięcia – co do zasady - odrębnych postępowań tylko o przyznanie takiej pomocy, by umożliwić wypłacanie pomocy w terminie wypłaty świadczenia pielęgnacyjnego, przez ten sam organ właściwy (§ 3 ust. 1 rozporządzenia). Normy materialnoprawne zawierają natomiast przepisy § 2 ust. 1-3 rozporządzenia.
Tym samym Sąd I instancji nie miał obowiązku przywołania art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa, co czyni 2 zarzut nieuprawnionym.
Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 61a § 1 kpa. Wbrew ocenie autora skargi kasacyjnej, w kontrolowanej sprawie nie miała miejsca jakakolwiek inna uzasadniona przyczyna, dla której należałoby uznać, że postępowanie nie może być wszczęte. Nie ulega wątpliwości, że skarżący występujący z żądaniem jest stroną, bowiem legitymuje się ostateczną decyzją z dnia [...] września 2011 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] września 2011 r.) o przyznaniu skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością opieki nad Z. R. na okres od [...] sierpnia 2011 r. na czas nieokreślony. Decyzja z [...] września 2011 r. została zmieniona decyzją z [...] stycznia 2012 r. nr [...]. Decyzja z [...] września 2011 r., zmieniona decyzją z [...] stycznia 2012 r., wygasła z mocy prawa z dniem [...] czerwca 2013 r.
W sprawie nie zachodziła także żadna przesłanka przedmiotowa ani inna przyczyna uzasadniająca wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania (B. Adamiak – op. cit. s. 352, nb 7, 8; R. Stankiewicz – op. cit., s. 290-291, nb 4). Taką inną przyczyną nie może być nie przewidywanie trybu wnioskowego w § 4 rozporządzenia (jak to w nad wyraz skąpym uzasadnieniu postanowienia z [...] lipca 2015 r. ujął organ I instancji). Kolegium błędnie przyjęło, że druga z przesłanek art. 61a § 1 kpa "dotyczy sytuacji, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania... gdy przepis ustawy wyraźnie stanowi, iż postępowanie nie jest postępowaniem wnioskowym", przy czym Kolegium nadmieniło, że "nie rozpoznaje niniejszej sprawy merytorycznie, ograniczając się jedynie do stwierdzenia, iż w rozpatrywanym przypadku wystąpiły przesłanki określone w art. 61a § 1 kpa". Stanowisko Kolegium jest dowolne i trafnie Sąd I instancji uchylił zaskarżone postanowienie.
Przeciwko wykładni zaprezentowanej w zaskarżonym postanowieniu przemawia pogląd powszechnie aprobowany w doktrynie i orzecznictwie (na tle układu podmiotowego), zgodnie z którym ustalenie zasadności wyprowadzenia przez jednostkę interesu prawnego w sprawie jest jednym ze szczególnie złożonych działań prawnych organu administracji publicznej. Działań, które wymagają przeprowadzenia złożonego procesu wykładni przepisów prawa materialnego oraz działań w zakresie ustalenia stanu faktycznego (np. w sprawach pozwolenia na budowę). Do tego rodzaju sytuacji prawnej pozostaje nadal prawidłową, odpowiadającą standardom państwa prawnego, wykładnia co do obowiązku wszczęcia postępowania i zakończenia tego postępowania decyzją o umorzeniu w razie braku podstaw prawnych do wyprowadzenia interesu prawnego jednostki żądającej wszczęcia postępowania (B. Adamiak – op. cit. s. 351, nb 6).
Pogląd ten znajduje odpowiednie zastosowanie w kontrolowanej sprawie, w której nie ma od początku jakichkolwiek wątpliwości co do interesu prawnego skarżącego, lecz Prezydent Miasta [...] w postanowieniu z [...] października 2014 r. wskazał merytorycznie, że "nie spełnia Pan warunków określonych w art. 17" uśr (Dz. U. z 2006 r. nr 139, poz. 992 ze zm., bowiem "na podstawie zgromadzonych dokumentów wynika, że nie można ustalić, kiedy powstała niepełnosprawność Pani Z. R., w związku z powyższym nie spełnia Pan kryteriów określonych w art. 17 pkt 1a ustawy obowiązującej od 2013-01-01". W uzasadnieniu postanowienia z [...] listopada 2014 r. Kolegium wskazało, że skarżący "nie spełnia kryteriów określonych w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych obowiązujących od 01.01.2013 r."... "nie spełnia warunków do przyznania pomocy finansowej na podstawie rozporządzenia... nie ma podstaw do wszczęcia postępowania".
Zatem organy obu instancji miały pełną świadomość, że dokonane w krótkim czasie zasadnicze zmiany stanu prawnego szeregiem nowelizacji (w tym niespotykane wygaszenie z mocy prawa decyzji ostatecznych ustawą z dnia 7 grudnia 2012 r. Dz. U. z 2012 r., poz. 1548); 4 wyroki Trybunału Konstytucyjnego (K 27/13, SK 7/11; K 38/13, P 33/13), stworzyły nad wyraz skomplikowaną sytuację prawną skarżącego, co przy konieczności "ustalenia od kiedy powstała niepełnoprawność Z. R." czyniła koniecznym wszczęcie postępowania z urzędu na podstawie § 4 rozporządzenia. W tej sytuacji stanowisko Kolegium, że "nie rozpoznaje sprawy merytorycznie", w sposób nieuprawniony zamyka skarżącemu drogę do jej merytorycznego rozpoznania, choć normodawca jednoznacznie wskazał, że przyznanie oraz odmowa przyznania pomocy następuje w drodze decyzji administracyjnej (§ 3 ust. 2 rozporządzenia).
Wbrew zarzutowi 4, Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku nie zawarł poglądu, że przedmiotowe postępowanie "może być wszczęte z urzędu lub na wniosek strony". Sąd trafnie uznał, że § 4 rozporządzenia nie wyklucza prawnej możliwości uruchomienia postępowania administracyjnego na "wniosek" [w istocie "żądanie"] skarżącego, a organ winien wszcząć z urzędu postępowanie, a następnie rozstrzygnąć co do meritum sprawę wniosku skarżącego o ustalenie prawa do pomocy realizowanej w ramach rządowego programu wspierania osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego (s. 5 uzasadnienia wyroku II SA/Łd 854/15).
Zarzut naruszenia art. 153 ppsa nie zasługiwał na uwzględnienie. Autor skargi kasacyjnej błędnie odczytuje ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania, wyrażone w wyroku II SA/Łd 91/15. Uwadze autora skargi kasacyjnej uszło, że wyrok II SA/Łd 91/15 zapadł w zasadniczo różnej sytuacji procesowej. Sąd wyrokiem II SA/Łd 91/15 uchylił postanowienie z [...] listopada 2014 r. i poprzedzające je postanowienie z [...] października 2014 r., bowiem organy obu instancji błędnie – na wstępnym etapie postępowania, mającym charakter ściśle procesowy – dokonały oceny spełnienia bądź braku spełnienia przesłanek materialnoprawnych przyznania rozważanej pomocy finansowej. Tymczasem taka ocena mogła nastąpić wyłącznie w toku właściwego postępowania administracyjnego, które winno zakończyć się załatwieniem sprawy przez wydanie decyzji [o czym wprost stanowi § 3 ust. 2 rozporządzenia].
Sąd w wyroku II SA/Łd 91/15 zakwestionował stanowisko organów, że skoro skarżący nie spełnia warunków do przyznania pomocy finansowej na podstawie przepisów rozporządzenia, to brak jest podstaw do wszczęcia postępowania. Nie przesądzając o prawidłowości stanowiska organów w sprawie przyznania skarżącemu prawa do pomocy finansowej na podstawie § 2 rozporządzenia, Sąd uznał za konieczne uchylenie postanowienia z [...] listopada 2014 r. i poprzedzającego je postanowienia z [...] października 2014 r. Mimo bowiem powołania w obu postanowieniach jako podstawy prawnej art. 61a § 1 kpa, organy błędnie postanowieniami dokonały oceny przesłanek materialnoprawnych (co czynić mogły wyłącznie decyzjami) i błędnie na tej podstawie uznały, że "brak jest podstaw do wszczęcia postępowania". Wskazania Wojewódzkiego Sądu: "kontynuując postępowanie organ powinien uwzględnić poczynione wyżej uwagi i wydać rozstrzygnięcie odpowiadające przepisom obowiązującego prawa" nie sposób utożsamiać z odmową wszczęcia postępowania na gruncie art. 61a § 1 kpa, do czego błędnie ograniczyły się w istocie organy obu instancji w postanowieniu z [...] sierpnia 2015 r. i postanowieniu z [...] lipca 2015 r., oparłszy się na błędnej wykładni § 4 rozporządzenia.
Skutkiem błędnego rozumienia przez organy obu instancji oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania, organy obu instancji uchyliły się od decyzji merytorycznych, które wobec braku podstaw do odmowy wszczęcia postępowania z urzędu, nie zostały w kontrolowanej sprawie podjęte. Wyrok II SA/Łd 854/15 zapadł już w innej sytuacji procesowej i wobec trafnej oceny dokonanej przez Sąd I instancji, koniecznym stało się wskazanie, że obowiązkiem organu będzie uwzględnienie oceny prawnej wyrażonej w wyroku II SA/Łd 854/15 i wszczęcie postępowania z urzędu (§ 4 rozporządzenia), a następnie merytoryczne rozstrzygnięcie o wniosku skarżącego o ustalenie prawa do pomocy realizowanej w ramach rządowego programu wspierania osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego (§ 2 ust. 1-3, § 3 ust. 2 rozporządzenia).
Art. 151 ppsa zawiera normę wynikową. Skoro Sąd I instancji trafnie zastosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa, to brak było podstaw do zastosowania art. 151 ppsa.
Na podstawie art. 184 ppsa skargę kasacyjną należało oddalić.