Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 20 sierpnia 2019 r., IV SA/Wa 1140/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. J. i B. J. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy S. z dnia [...] listopada 1978 r., znak [...], orzekającej o przekazaniu na własność Państwa przez H. i K. małżonków S. gospodarstwa rolnego o powierzchni 2,82 ha, położonego w S., w skład którego wchodziły działki ewidencyjne o nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...].
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli J. J. i B. J., zaskarżając wyrok w całości zarzucili naruszenie prawa materialnego, tj.:
- 1) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 45 ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin (Dz.U.1977.32.140 ze zm.), dalej jako "u.z.e.r.", w zw. z art. 36 § 2 i art. 37 § 3 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U.1964.9.59 ze zm.), dalej jako "k.r.o.", przez ich błędną wykładnię i przyjęcie, iż złożenie wniosku o przejęcie przez Państwo gospodarstwa rolnego stanowiącego składnik majątku wspólnego małżonków przez jednego tylko małżonka oraz fakt nieodwołania się od decyzji świadczą o istnieniu prawidłowego wniosku i domniemanej zgody drugiego małżonka na przejęcie nieruchomości przez Państwo;
- 2) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 45 u.z.e.r. przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że nie jest rażącym naruszeniem prawa przejęcie na własność Państwa od rolnika gospodarstwa rolnego wówczas, gdy ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika, aby organ wydając decyzję analizował i oceniał spełnienie warunku jakim był brak następców spełniających przesłanki do przejęcia gospodarstwa rolnego, ich ewentualnych kwalifikacji i woli przejęcia gospodarstwa rolnego.
Mając na względzie powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku, zaskarżonej decyzji oraz decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2015 r., znak: [...], a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna okazała się niezasadna.
Na wstępie należy zauważyć, iż sprawę niniejszą rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U.2000.1842 ze zm.), który pozwala przewodniczącemu zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Powyższa regulacja nie przewiduje konieczności uzyskania zgody strony na rozpoznanie sprawy w powyższym trybie.
Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek.
W niniejszej sprawie przedmiotem oceny pozostaje legalność odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy S. z dnia [...] listopada 1978 r. o przekazaniu na własność Państwa przez H. i K. małżonków S. z rentę gospodarstwa rolnego o powierzchni 2.82 ha położonego w S. Analiza zarzutów kasacyjnych prowadzi do wniosku, iż na obecnym etapie postępowania akcentowane są dwie okoliczności podważające prawidłowość odmowy stwierdzenia nieważności ww. decyzji. Pierwsza dotyczy braku podpisu K. S. na wniosku o przejęcie ww. gospodarstwa rolnego. Druga związana jest natomiast z brakiem wyjaśnienia kwestii istnienia następców rolnika prowadzącego gospodarstwo rolne, a więc wystąpienia jednej z przesłanek przekazania Państwu gospodarstwa rolnego za rentę, o której stanowi art. 45 u.z.e.r.
Ocenę zasadności kasacji wypada rozpocząć od tej drugiej kwestii. Przepis art. 45 u.z.e.r. stanowił, iż w razie braku następców lub gdy następca nie spełnia warunków do przejęcia gospodarstwa rolnego albo odmówił jego przejęcia, gospodarstwo rolne na wniosek rolnika przejmuje Państwo. Autor kasacji, stawiając zarzut naruszenia tego przepisu przez jego błędną wykładnię, odwołuje się do okoliczności faktycznej sprawy w postaci zaniechania dokonania analizy i oceny spełnienia warunku braku następców spełniających przesłankę przejęcia gospodarstwa rolnego, a więc w istocie zarzuca nieustalenie powyższej okoliczności. Nieprawidłowo zatem formułuje zarzut kasacyjny naruszenia prawa materialnego. Stawiając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że mylnie zrozumiano stosowany przepis prawa, oraz podać jak w ocenie skarżącego kasacyjnie przepis ów powinien być rozumiany, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia.
Błędna wykładnia prawa materialnego oznacza wady popełnione podczas ustalania znaczenia normy prawnej i może polegać na nieprawidłowym odczytaniu normy prawnej wyrażonej w przepisie, mylnym zrozumieniu jego treści lub znaczenia prawnego (vide: wyrok NSA z dnia 13 września 2005 r., II OSK 16/05; wyrok NSA z dnia 23 lutego 2005 r., OSK 539/04; www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Skuteczność tak podniesionego zarzutu należy oceniać w oderwaniu od ustaleń faktycznych, a jedynie w odniesieniu do bezspornych okoliczności faktycznych sprawy i uzasadnienia (vide: J.P.Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2011, uwaga 3 do art. 174).
Jednocześnie należy zaakcentować, iż zarzuty naruszenia prawa materialnego nie mogą służyć podważeniu ustaleń faktycznych (vide: wyrok NSA z dnia 14 października 2004 r., FSK 568/04; wyrok NSA z dnia 2 października 2009 r., II FSK 684/08, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Niezależnie od powyższych uwag wypad dostrzec, iż okoliczności sprawy wskazują, że w dacie przekazania gospodarstwa rolnego za rentę H. i K. małżonkowie S. nie mieli następców spełniających warunki do przejęcia gospodarstwa rolnego. Kwestia ta – wbrew zarzutom kasacji – była przedmiotem badania organu administracji przed wydaniem decyzji z dnia [...] listopada 1978 r., skoro w uzasadnieniu tej decyzji powołano się na brak takich następców. Okoliczność, iż powyższe ustalenie, stanowiące podstawę faktyczną decyzji o przekazaniu Państwu gospodarstwa rolnego nie wynika z dowodów utrwalonych w aktach sprawy, nie stanowi jeszcze podstawy do zakwestionowania prawidłowości zastosowania przepisu art. 45 u.z.e.r. Zarzutu formułowanego w tym zakresie nie potwierdziło bowiem postępowanie dowodowe przeprowadzone w toku postępowania nieważnościowego. Wynik tego postępowania potwierdził natomiast, że dzieci H. i K. małżonków S. w dniu wydania decyzji o przekazaniu gospodarstwa rolnego za rentę, tj. [...] listopada 1978 r., nie spełniały warunków do jego przejęcia, stosownie do art. 45 u.z.e.r.
Żadne z dzieci nie spełniało bowiem w powyższej dacie któregokolwiek z warunków wskazanych w § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 listopada 1964 r. w sprawie przenoszenia własności nieruchomości rolnych, znoszenia współwłasności takich nieruchomości oraz dziedziczenia gospodarstw rolnych (Dz.U.1972.31.215 ze zm.). Okoliczność, iż w okresie późniejszym, tj. w latach 1980 – 1981, M. M. – córka H. i K. małżonków S. ukończyła szkołę rolniczą, nie podważa konstatacji organu, iż w dniu decyzji o przekazaniu gospodarstwa rolnego takich następców rolnika nie było.
Jednocześnie należy podkreślić, iż w toku postępowania nieważnościowego nie ujawniono innych osób, w szczególności takich, o których stanowił art. 75 ust. 1 pkt 2 u.z.e.r., mogących wypełniać kryteria następcy H. i K. małżonków S. Na istnienie takich osób nie wskazywali także uczestnicy postępowania nieważnościowego.
Konkludując powyższe uwagi należy wskazać,, iż brak jest podstaw do potwierdzenia zasadności zarzutu kasacyjnego naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 45 u.z.e.r. przez jego błędną wykładnię.
Odnosząc się z kolei do braku podpisu K. S. na wniosku o przejęcie gospodarstwa rolnego, trzeba wskazać na trafność argumentacji Sądu I instancji przywołanej w tym zakresie. Przepis art. 44 u.z.e.r. stanowił bowiem, iż przekazanie następcy lub Państwu gospodarstwa rolnego objętego wspólnością ustawową nie wymaga zgody małżonka, który ma prawo do emerytury lub renty inwalidzkiej na podstawie niniejszej ustawy lub innych przepisów albo dla którego praca w gospodarstwie rolnym nie stanowiła głównego źródła utrzymania bądź też jeżeli gospodarstwo rolne wykazuje niski poziom produkcji rolnej w rozumieniu przepisów szczególnych. Z okoliczności faktycznych niniejszej sprawy, które nie zostały zakwestionowane w skardze kasacyjnej, wynika natomiast, iż K. S. w dacie przekazania gospodarstwa rolnego miał już przyznaną emeryturę w związku z zatrudnieniem poza rolnictwem i świadczenie to w owym czasie pobierał.
Skoro więc przepis art. 44 u.z.e.r. nie wymagał dla przekazania gospodarstwa rolnego objętego wspólnością ustawową zgody tego małżonka, który miał już prawo do emerytury, to tym samym zgoda wyrażona przez H. S. była prawnie skuteczna. W konsekwencji, jeśli na gruncie wymagań formułowanych przez przepis art. 44 u.z.e.r. nie była konieczna zgoda K. S. na przekazanie gospodarstwa rolnego, to tym samym brak podpisu współmałżonka na wniosku o przekazanie gospodarstwa rolnego za rentę nie może być traktowany jako brak formalny tegoż wniosku.
W badanej sprawie nie doszło także do naruszenia art. 45 u.z.e.r. w zw. z art. 36 § 2 i art. 37 § 3 k.r.o., w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia decyzji z dnia [...] listopada 1978 r. o przekazaniu Państwu gospodarstwa rolnego. Według ogólnej zasady wynikającej z art. 36 i art. 37 k.r.o., do dokonania przez jednego z małżonków czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu majątkiem wspólnym, w tym także do czynności, której przedmiotem jest zbycie własności nieruchomości wchodzącej w skład majątku objętego wspólnością ustawową, potrzebna jest zgoda drugiego małżonka, wyrażona w formie wymaganej dla danej czynności prawnej. Jeżeli czynność prawna została dokonana przez jednego z małżonków bez wymaganej zgody drugiego z nich, jej ważność uzależniona jest od potwierdzenia tego drugiego małżonka, za wyjątkiem jednostronnych czynności prawnych, które bez wymaganej zgody drugiego małżonka są nieważne.
Należy jednak mieć na uwadze, iż w rozpatrywanej sprawie doszło do przekazania gospodarstwa rolnego Państwu w trybie art. 52 ust. 2 u.z.e.r. Przepis art. 44 tej ustawy przewidywał wyjątek od określonych w przepisach k.r.o. ogólnych zasad zarządu przez małżonków majątkiem wspólnym. Statuował bowiem normę prawną, której zastosowanie następowało wg zasady kolizyjnej – lex specialis derogat legi generali. Jak już była o tym mowa, przekazanie przez jednego z małżonków gospodarstwa rolnego Państwu nie wymagało zgody drugiego małżonka m.in. w sytuacji jeżeli ów małżonek miał prawo do emerytury.
Tym samym, ww. przepisy k.r.o. znajdowały zastosowanie tylko w tych sytuacjach, gdy po stronie drugiego małżonka nie zachodziła żadna z przesłanek wskazanych w art. 44 u.z.e.r. Wówczas, do zgody małżonka na przekazanie gospodarstwa rolnego znajdowały zastosowanie ogólne zasady prawa rodzinnego wynikające z art. 36 i art. 37 k.r.o. (vide: postanowienie SN z dnia 15 maja 1981 r., III CRN 73/81, OSNC 1982/1/12).
Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a.
Uzasadnienie wyroku sporządzono stosownie do art. 193 zdanie 2 p.p.s.a. z uwagi na oddalenie skargi kasacyjnej. W takiej sytuacji przepis ten wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie 1 p.p.s.a., zawężając je do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.