Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 7 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 2410/17

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 31 maja 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 2013/16, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M.G. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji, uchylił zaskarżony rozkaz personalny oraz utrzymany nim w mocy rozkaz personalny Komendanta [...] Policji z dnia [...] lipca 2016 r.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Komendant Główny Policji rozkazem personalnym z dnia [...] września 2016 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej w skrócie "K.p.a.") oraz art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j.: Dz. U. z 2015 r., poz. 355 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania [...] M.G. – [...] od rozkazu personalnego Komendanta [...] Policji z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji z dniem 31 lipca 2016 r. utrzymał w mocy zaskarżony rozkaz personalny.

W uzasadnieniu rozkazu personalnego podał, że zgodnie z art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, policjanta można zwolnić ze służby w przypadku, gdy wymaga tego ważny interes służby. Wskazał, że pojęcie ważnego interesu służby nie zostało w ustawie sprecyzowane, ani też bliżej określone. W orzecznictwie i w doktrynie przyjmuje się, że na podstawie cytowanego przepisu można zwolnić ze służby tych policjantów, którzy w ocenie przełożonych z przyczyn pozamerytorycznych nie powinni dalej pełnić służby. Przy czym przesłanka ważnego interesu służby powinna być w każdej indywidualnej sprawie skonkretyzowana przez wskazanie okoliczności faktycznych składających się na taką ocenę. Policjantów obowiązują szczególnie rygorystyczne wymagania w zakresie przestrzegania zarówno obowiązującego prawa, jak i zasad etycznych. Od policjantów, jako funkcjonariuszy publicznych służących społeczeństwu i odpowiedzialnych za ochronę bezpieczeństwa ludzi, wymaga się zachowania w służbie szczególnej dyscypliny i daleko idącej odpowiedzialności.

Obowiązki policjanta reguluje między innymi zawarta w art. 27 ust. 1 ustawy o Policji rota ślubowania. Każdy policjant przed przyjęciem do służby ślubuje pilnie przestrzegać prawa, dyscypliny służbowej oraz wykonywać rozkazy i polecenia przełożonych, a także strzec honoru i dobrego imienia służby oraz przestrzegać zasad etyki zawodowej. Stosownie do treści art. 58 ust. 1 cyt. ustawy, policjant jest zobowiązany dochować obowiązków wynikających z roty złożonego ślubowania.

Zdaniem Komendanta Głównego Policji, ważny interes służby wymaga, aby z uwagi na cele realizowane przez Policję służbę w niej pełniły tylko osoby o nieposzlakowanej opinii (art. 25 ust. 1 ustawy o Policji), zdyscyplinowane, odpowiedzialne, gotowe do przestrzegania ustanowionych standardów etycznych oraz dbające o honor, godność i dobre imię Policji.

W rozpoznawanej sprawie organ ustalił, że [...] M.G. w dniu [...] stycznia 2015 r. aktem notarialnym Rep. A nr [...] nabył w części ułamkowej własność lokalu mieszkalnego położonego w [...], należącego do G.F. na podstawie umowy dożywocia. Z okoliczności ustalonych w związku ze skargą córki G.F. wynika, że podczas jednej z interwencji zleconej przez dyżurnego [...] Stanowiska Kierowania Komendy [...] Policji [...] M.G. wraz z [...] P.S. udali się na ul. [...], gdzie miał leżeć pijany mężczyzna. Na miejscu okazało się, że ten mężczyzna to znajomy z widzenia [...] P.S. – G.F., który nie był pijany, twierdził tylko, że czasem ma problemy z chodzeniem. Po kilku dniach od tego zdarzenia [...] P.S. oraz [...] M.G. przyjechali prywatnie do mieszkania G.F., który w trakcie spotkania mówił o swojej trudnej sytuacji mieszkaniowej, a także o tym, że ma córkę [...], ale nie utrzymuje z nią bliższych kontaktów.

Od tamtego czasu ww. policjanci bywali w jego mieszkaniu kilkanaście razy. Podczas jednego ze spotkań z G.F. policjanci zaproponowali mu rozwiązanie jego problemów finansowych, poprzez zapłacenie solidarnie za niego wszelkich zaległości w spółdzielni mieszkaniowej, opłacanie czynszu i mediów oraz zapewnienie mu opieki w potrzebie w zamian za sporządzenie umowy dożywocia.

W związku ze złożonym przez córkę G.F. zawiadomieniem o podejrzeniu popełnienia przestępstwa, Prokuratura Rejonowa [...] prowadziła postępowanie przygotowawcze o sygn. akt [...].

Ponadto w sprawie ustalono, że [...] M.G. w dniu [...] kwietnia 2016 r. aktem notarialnym Rep. A nr [...] nabył w części ułamkowej własność nieruchomości mieszczącej się w [...] przy ul. [...], należącej do A.B., na podstawie umowy dożywocia. A.B. w dniu 23 maja 2016 r. złożyła zawiadomienie o podejrzeniu popełnienia przestępstwa "oszustwa" przez dwóch policjantów, których dane były zawarte w akcie notarialnym. Wyżej wymieniona do protokołu przyjęcia ustnego zawiadomienia o przestępstwie i przesłuchania w charakterze świadka osoby zawiadamiającej zeznała, że "(...) ok. 1,5 roku temu zadzwoniłam na Policję, bo zaczęły ginąć moje koty. Wtedy przyjechało do mnie dwóch policjantów, porozmawialiśmy wtedy towarzysko. Jeden miał na imię P., drugi na literę M. Powiedzieli, że będą do mnie przyjeżdżać sprawdzać jak się czuję. Przyjeżdżali co dwa tygodnie, mówili, że robią sobie przerwy w trakcie pracy, a blisko mają rejon.

Zawsze przyjeżdżali w mundurach, zawsze mówili, że są w trakcie pracy. (...) Nie posiadam nikogo bliskiego, jestem tu sama, nie ma tu innego spadkobiercy, byłam zadowolona, że ktoś się mną interesuje. Mówiłam im o tym, że jestem sama, że mogę przepisać dom testamentem, ale tylko po mojej śmierci bo nie posiadam nikogo, jestem sama. Oni chcieli żeby im ten dom przepisać, przywieźli notariusza, żebym podpisała umowę (...)".

Następnie A.B. w piśmie z dnia 7 czerwca 2016 r. sygn. akt [...], skierowanym do Prokuratora Prokuratury Okręgowej [...] wskazała, iż nie żąda ścigania [...] M.G. oraz wnosi o umorzenie prowadzonego z jej wniosku postępowania, podkreśliła przy tym, iż "(...) podczas rozpytania oraz na drugi dzień na przesłuchaniu działałam pod wpływem impulsu i namową Pana P. (...), który wprowadził mnie w błąd mówiąc, że w ogóle nie jestem wpisana w hipotekę tylko lekkomyślnie przekazałam swój dom innym osobom, co się okazało nieprawdą, bo jestem wpisana w hipotekę nie jako właściciel (...) ale jako dożywotnik i są tam wpisane moje prawa do użytkowania i dysponowania tą nieruchomością (...)".

Z treści przekazanej przez [...] M.G. kopii protokołu posiedzenia Sądu Okręgowego [...] z dnia [...] lipca 2016 r. sygn. akt [...] w przedmiocie wniosku prokuratora w trybie art. 316 § 3 Kodeksu postępowania karnego o przesłuchanie świadka wynika, iż A.B. zeznała, iż "(...) Jak była awantura o te koty, to sąsiedzi wezwali policję, bo ja myślałam, że to sąsiedzi zamordowali koty. Przyjechała policja, ale żadnej awantury nie było. Nie było żadnego krzyku ani nic, więc ja tych policjantów zaprosiłam do domu. Tak się zaczęła moja znajomość z tymi dwoma policjantami. (...) Ci policjanci mieli patrol i mnie odwiedzali czasami, przyjeżdżali. Pytali się, jak się czuję, czy mi czegoś nie potrzeba. 15 minut w czasie patrolu mają na zjedzenie obiadu i wpadali do mnie. (...) Taka sytuacja trwa do dzisiaj. Ja podpisałam z nimi umowę, która dotyczyła płatności rachunków i opieki nade mną. Umowę chyba podpisałam 3 lata temu, jak zerwałam z K. Ja napisałam tę umowę, a oni przepisali na laptopie.

Ja podpisałam umowę o spadek. Był obecny notariusz. (...) Powierzyłam tym policjantom, żeby wszystko załatwili jak trzeba i załatwili tak, że ja jestem dożywotnikiem. Pomagają mi nadal, przywieźli mnie tutaj. (...) To moja inicjatywa, bo ja muszę ten dom komuś zostawić. Postanowiłam zostawić dobrym ludziom, a nie takim ludziom, którzy mordują małe zwierzątka (...)".

Komendant Główny Policji wskazał, że policjant, aby mógł skutecznie wykonywać swoje obowiązki służbowe musi posiadać przymiot nieposzlakowanej opinii.

Pojęcie to odnosi się zarówno do sfery życia prywatnego, jak i zawodowego. Utratą tego przymiotu nie skutkuje tylko i wyłącznie karalność danej osoby. Może ją spowodować – w konkretnych okolicznościach – znalezienie się tej osoby w kręgu podejrzeń bądź insynuacji. Nieposzlakowana opinia to także ogólna ocena danej osoby w sferze etycznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 lipca 2014r., sygn. akt I OSK 1853/13).

Zdolność policjanta do dalszego pełnienia służby należy zatem rozważać nie tylko z punktu widzenia niekaralności, czy stanu zdrowia, ale również przez rzutujący na postawę zawodową pryzmat etyczno – moralny, związany z koniecznością posiadania nieposzlakowanej opinii, bez której nie jest możliwe prawidłowe wykonywanie przez niego obowiązków.

W ocenie Komendanta Głównego Policji, [...] M.G. nie posiada omówionych wyżej cech i przymiotów, które pozwalałyby mu na dalsze pozostawanie w służbie. Powinno to skutkować zwolnieniem go ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. Za przyjęciem takiego stwierdzenia przemawia fakt, iż w niewielkim odstępie czasu, działając wspólnie i w porozumieniu z tym samym policjantem, na terenie tej samej dzielnicy, tj. w rejonie, w którym realizował zadania i czynności służbowe, wykorzystując wykonywany zawód, a także informacje uzyskane w trakcie pełnionej służby, doprowadził do nabycia w drodze umów dożywocia części ułamkowych nieruchomości należących do G.F. oraz A.B. (mimo, iż wymieniona posiadała opiekuna, któremu w zamian za pomoc w drodze testamentu zapisała daną nieruchomość). Istotnym jest również to, że [...] M.G. nie dostrzega roli społecznej, jaką pełnią policjanci i jakimi przymiotami winni się oni legitymować.

Można niewątpliwie polemizować, czy wykorzystanie informacji związanych z wykonywanym zawodem – w tym przypadku policjanta – do celów prywatnych, jak to miało miejsce w tej sprawie, a priori pozbawia taką osobę przymiotu posiadania nieposzlakowanej opinii, to jednak naruszenie zasad deontologii w niniejszej sprawie nie dotyczy jedynie faktu naruszenia zasad współżycia społecznego, ale także świadomego wykorzystania zaufania społecznego, jakim darzeni są policjanci. W obu przypadkach [...] M.G. wszedł w bliższe relacje z osobami, z którymi następnie zawarł umowy dożywocia, w związku z czynnościami podejmowanymi w ramach zadań służbowych, które wykonywał w mundurze z wykorzystaniem wizerunku formacji, w celu osiągnięcia określonych korzyści finansowych.

Ponadto organ odwoławczy podał, że zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 1996 r. o niektórych uprawnieniach pracowników urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw wewnętrznych oraz funkcjonariuszy i pracowników urzędów nadzorowanych przez tego ministra (Dz. U. Nr 106, poz. 491, ze zm.), jednostki organizacyjne urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw wewnętrznych, Policji, Państwowej Straży Pożarnej, Straży Granicznej i Obrony Cywilnej, związki zawodowe oraz funkcjonariusze i pracownicy tych jednostek nie mogą uczestniczyć w żadnej działalności, w tym gospodarczej, jeśli działalność ta mogłaby prowadzić do wykorzystania autorytetu urzędowego, informacji służbowych lub środków publicznych do celów pozasłużbowych albo w sposób sprzeczny z ich przeznaczeniem. Powyższe oznacza, że [...] M.G. swoim zachowaniem dopuścił się naruszenia danej normy prawnej.

Komendant Główny Policji zaznaczył również, iż w prowadzonych przez Prokuraturę śledztwach wprawdzie dotychczas [...] M.G. nie postawiono zarzutu popełnienia przestępstwa, to jednak w okolicznościach faktycznych tej sprawy, pomimo braku materiału dowodowego jednoznacznie potwierdzającego winę policjanta, zasadnym i możliwym jest dokonanie oceny zaistniałej sytuacji w kontekście ochrony ważnego interesu służby. Z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika bowiem, że istnienie wątpliwości co do zachowania przymiotów niezbędnych do sprawowania funkcji publicznych przez policjantów nie może w okresie toczącego się, jeszcze niezakończonego postępowania karnego, pozbawiać organów możliwości stosowania pozakarnych dolegliwości. Zasada domniemania niewinności nie może być bowiem rozumiana tak szeroko, by wykluczała wiązanie z samym faktem toczącego się postępowania karnego jakichkolwiek konsekwencji prawnych, które w innych procedurach mogą oddziaływać na sytuację podejrzanego lub oskarżonego.

W takich przypadkach, nawet zanim zapadnie prawomocny wyrok w sprawie karnej, możliwe jest ograniczenie dostępu określonych osób do służby publicznej, a także wykluczenie konkretnej osoby z grona funkcjonariuszy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 stycznia 2015 r. sygn. akt I OSK 2318/13, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 lutego 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 1201/14 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 9 września 2015 r. sygn. akt IV SA/G1 90/15).

Z tych względów Komendant Główny Policji uznał zwolnienie [...] M.G. ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji za konieczne. Stwierdził, że uzasadniona jest taka reakcja przełożonych w przypadku, gdy policjant, pomimo dotychczas nienagannej postawy i prawidłowego wypełniania obowiązków służbowych, dopuszcza się zachowania, które w sposób rażący koliduje z dobrem formacji, stanowiąc tym samym przeszkodę w dalszym pełnieniu przez niego służby.

Postępowanie [...] M.G. w świetle całokształtu okoliczności sprawy wskazuje, że nie jest on w stanie prawidłowo ocenić konsekwencji swojego zachowania i jednocześnie przesądza o braku jego wiarygodności, dowodząc tym samym, iż nie daje on rękojmi prawidłowego, zgodnego z rotą złożonego ślubowania, wypełniania misji policjanta, a tym samym, że utracił on przesłanki podmiotowe konieczne do pełnienia służby w Policji. Niedopuszczalna jest sytuacja, gdy w szeregach formacji służącej społeczeństwu, powołanej do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz do utrzymywania bezpieczeństwa i porządku publicznego, znajduje się policjant, który wykorzystuje informacje związane z wykonywanym zawodem do celów prywatnych oraz zaufanie społeczne jakim darzeni są policjanci do osiągnięcia dla siebie i swojej rodziny określonych korzyści finansowych. Umożliwienie takiemu policjantowi dalszego pełnienia służby nie tylko mogłoby skutkować powstaniem negatywnego wizerunku Policji w odbiorze społecznym i w konsekwencji utratą niezbędnego do realizacji zadań formacji społecznego zaufania, ale również działałoby w sposób demoralizujący i demotywujący na innych policjantów.

Powyższy rozkaz personalny stał się przedmiotem skargi M.G. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzucił:

1. a) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.;
2. b) naruszenie prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, tj.:
3. - art. 25 ust. 1 ustawy o Policji, poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym przyjęciu, że zostanie pomówionym o określone działania, pomimo braku zasadności i niepotwierdzenia tych pomówień, prowadzi do utraty nieposzlakowanej opinii pomówionego policjanta;
4. - art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym przyjęciu, że przesłanka ważnego interesu służby została należycie udowodniona, podczas gdy nie wskazano jakichkolwiek rzeczywistych okoliczności mogących stanowić o ważnym interesie służby, wymagających zwolnienia skarżącego ze służby w Policji – brak było jakiegokolwiek czynu zabronionego, naruszenia prawa, czy zasad etyki, brak zawinienia działań skarżącego, poprzez przekroczenie granic uznania administracyjnego: a priori zignorowanie słusznego interesu skarżącego, brak rozważenia w ogóle relacji interesu skarżącego do interesu społecznego i w konsekwencji zwolnienie go ze służby w Policji, gdy tymczasem w świetle zebranych w toku postępowania dowodów brak było podstaw do wysunięcia wobec policjanta jakichkolwiek zarzutów.

Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie obu wydanych w sprawie rozkazów personalnych.

W uzasadnieniu skargi podał, że jest osobą pokrzywdzoną pomówieniem, wskutek działania osoby trzeciej (P.K.), wykorzystującej dla swoich celów najrozmaitsze metody (jak wprowadzanie w błąd i zastraszanie świadka). Pomówienie stało się przyczyną wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie zwolnienia go ze służby w Policji. Wnioskowane przez stronę (w treści pism) i przez jego pełnomocnika (obszerne wnioski dowodowe w piśmie) zostały zignorowane (brak uwzględnienia wniosków dowodowych), a istotne kwestie niewyjaśnione, a te dowody, które zostały złożone (m.in. oświadczenia i dokumenty) świadczące na korzyść strony, zostały przez organ pominięte przy ocenie sprawy. Ustalenia organu są w znacznej większości dowolne i sprzeczne ze stanem faktycznym wynikającym z dowodów zgromadzonych w sprawie. Podkreślił, że w toku postępowania wyjaśniło się, że A.B. została wprowadzona w błąd i zastraszona przez P. K. Wycofała ona wszystkie zeznania, które mogłyby stawiać skarżącego w niekorzystnym świetle.

Wyjaśniła, że poprzednie zeznania złożyła pod wpływem tego człowieka i jego działań. Organ pomija istotny w sprawie fakt, że A.B. jest bardzo zadowolona z relacji ze skarżącym i zszokowana zwolnieniem go ze służby w Policji. Zdaniem skarżącego, w przytoczonych przez organ ustaleniach faktycznych brak jest także przykładowo: ustaleń co do konkretnych cech danej umowy dożywocia (konkretnych postanowień umowy rzeczywiście zawartej, a nie tylko regulacji kodeksowej tej instytucji), czy licznych świadczeń strony i ich znacznej wartości. Samo zawarcie umowy dożywocia, będącej umową wzajemną, gdzie świadczenia stron są równej wartości (ekwiwalentne) i która z istoty jest korzystna dla obu stron, w tym osoby, która w zamian za swoje świadczenie uzyskuje opiekę, stanowi dobrowolną i niczym nie przymuszoną wzajemną umowę w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego, którą zawrzeć może każdy obywatel Rzeczpospolitej Polskiej.

Obowiązujący porządek prawny nie przewiduje wyjątku od tej zasady, w ramach którego zaistniałoby wykluczenie w tym zakresie dla osoby pełniącej funkcję w służbach mundurowych. Nie jest to umowa darowizny, a umowa wzajemna (ekwiwalentna), a dodatkowo nieruchomość jest obciążona hipoteką, która zabezpiecza interesy dożywotnika.

W ocenie skarżącego, organ wybiórczo wskazuje, że A.B. miała opiekuna, pomija natomiast okoliczność, że faktycznie nie miała ona żadnej opieki, gdyż opiekun przestał się nią opiekować, ani nie wspomagał jej finansowo. Ten właśnie były "opiekun", manipulacją, przymusem i groźbą zmusił ją do złożenia zawiadomienia do Prokuratury na skarżącego i wywierał na nią wpływ, będąc obecny przy jej przesłuchaniu. A.B., działając swobodnie, przed sądem i przed notariuszem zaprzeczyła i wycofała zarzuty przeciwko skarżącemu. Wszystkie powyższe okoliczności wynikają z dowodów z dokumentów.

Skarżący podał również, iż zwolnienie go ze służby jest dla niego krzywdzące i niesprawiedliwe. Będąc policjantem, zawsze miał bardzo dobrą opinię, wielokrotnie był przez przełożonych nagradzany i nie toczyło się przeciwko niemu żadne podstępowanie dyscyplinarne. W okresie pracy na KRP II w Wydziale Wywiadowczo-Patrolowym był w czołówce policjantów, którzy mieli najlepsze wyniki. Zawsze miał najlepszą opinię służbową, nie przebywał na zwolnieniach lekarskich, a swoje obowiązki służbowe realizował na najwyższym poziomie z pełnym zaangażowaniem.

Komendant Główny Policji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego rozkazu personalnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku podał, że istota niniejszej sprawy sprowadzała się do oceny, czy stan faktyczny uzasadniał zwolnienie skarżącego ze służby na podstawie przepisu art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, a więc z uwagi na ważny interes służby. Jest to uprawnienie przyznane organowi w sytuacji, gdy dojdzie do przekonania, że interes społeczny przewyższa słuszny interes strony.

Wskazał, że pojęcie "ważnego interesu służby" należy odczytywać łącznie z treścią art. 25 ust. 1 ustawy o Policji. Przepis ten stawia warunek, aby służbę w Policji pełniły tylko osoby o nieposzlakowanej opinii. Wprowadzenie tego rodzaju wymogu jest uzasadnione specyfiką pracy w organach ścigania, a także celami jakie ta formacja ma realizować. Policja ma bowiem gwarantować obywatelom ochronę przed wszelkimi działaniami sprzecznymi z prawem. Osoby egzekwujące przestrzegania prawa, a więc policjanci sami muszą prawa przestrzegać. Powinny być to zatem osoby cieszące się autorytetem w społeczeństwie, respektujące normy zasad współżycia społecznego, dotrzymujące roty ślubowania.

Tym samym muszą pozostawać poza wszelkimi podejrzeniami o to, że miałyby łamać prawo. Powodem zwolnienia policjanta ze służby na tej podstawie prawnej może być zatem tylko takie jego zachowanie, które ściąga na niego, a w konsekwencji na całą służbę, odium potępienia.

Sąd pierwszej instancji przechodząc od rozważań ogólnych na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdził, że brak było faktycznych podstaw do zastosowania wobec M.G. najostrzejszej sankcji w postaci zwolnienia ze służby w Policji. Na dobro służby nie rzutowała bowiem okoliczność toczących się dwóch postępowań karnych. Z niezakwestionowanego przez pełnomocnika organu oświadczenia M.G., złożonego na rozprawie w dniu 11 maja 2017 r. wynika, że obydwa w/w postępowania nie toczyły się przeciwko niemu, a jedynie w sprawie. Występował on w nich wyłącznie w charakterze świadka. Niewątpliwie pełnienie przez skarżącego takiej roli procesowej w toczących się postępowaniach karnych nie może być utożsamiane z utratą przez niego przymiotu nieskazitelności charakteru. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, z samego faktu toczenia postępowań karnych w sprawach, w których M.G. występował w charakterze świadka, nie można wywodzić tak daleko idących wniosków, jak utrata przez niego przymiotu policjanta, jakim jest nieposzlakowana opinia.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w niniejszej sprawie nie sposób również skutecznie zarzucić skarżącemu naruszenia normy art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 1996 r. o niektórych uprawnieniach pracowników urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw wewnętrznych oraz funkcjonariuszy i pracowników urzędów nadzorowanych przez tego ministra. Z brzmienia powołanego przepisu nie wynika bowiem zakaz zawierania przez policjantów umów cywilnoprawnych. Ustawodawca posłużył się bowiem sformułowaniem "działalność, w tym gospodarcza (...)". Domniemywać należy, iż w przypadku gdyby racjonalny ustawodawca zamierzał ograniczyć możliwość zawierania przez te osoby umów o charakterze cywilnoprawnym, to takie ograniczenie by wprost sformułował.

Ponadto zauważyć należy, iż omawiany przepis statuuje kolejną przesłankę, jaką jest wykorzystywanie autorytetu urzędowego i informacji służbowych. Takie sformułowanie prowadzi do wniosku, że niedopuszczalne jest wykorzystywanie informacji, w których posiadanie policjant mógł wejść tylko dzięki temu, że pełni służbę w Policji. Należy mieć więc tu na względzie wszelkie informacje tajne lub poufne, ewentualnie informacje o charakterze wrażliwym, w których posiadanie policjant wszedł przy okazji prowadzonych czynności służbowych.

Tymczasem ze zgromadzonego w tej sprawie materiału dowodowego nie wynika, aby informacje o trudnościach życiowych właścicieli lokali będących przedmiotem umów dożywocia należały do powyższej kategorii. Nie były to przecież informacje utajnione. Wręcz przeciwnie, trudności życiowe w/w osób musiały być znane choćby szerzej nieokreślonemu kręgowi sąsiadów tych osób. Ponadto uwzględnić należy fakt, że M.G. nie użył informacji o trudnościach życiowych dwojga osób w celach niegodziwych, czy szerzej rzecz ujmując – w celach moralnie wątpliwych. Gdy zorientował się w sytuacji życiowej obydwojga właścicieli omawianych lokali, zaproponował im pomoc i opiekę. Wykonywanie opieki nad osobami trzecimi, niespokrewnionymi, nie może być skutecznie utożsamiane z działaniami uwłaczającymi autorytetowi policjanta, czy też psującymi wizerunek służby. Takie wnioski można by wysnuć tylko w sytuacji, gdyby skarżący nie wywiązywał się z przyjętych na siebie umowami dożywocia obowiązków – wtedy istotnie można byłoby przyjąć, że sporne umowy zawarł dla pozoru, w celu osiągnięcia korzyści majątkowej i wyłudzenia praw do nieruchomości.

W przedmiotowej sprawie organ jednak takich okoliczności nie wykazał. Wręcz przeciwnie, ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że M.G. ze swoich obowiązków opiekuna wywiązuje się poprawnie, co potwierdzają sami dożywotnicy. Powyższe stwierdzenie prowadzi do wniosku, że skarżący zawierając dwie umowy dożywocia nie naraził na szwank dobrego imienia formacji w której pełnił służbę. Umowy dożywocia mają charakter umów dwustronnych. Oparte są one na zgodnych i nieprzymuszonych oświadczeniach woli ich stron.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przyjął, że organ ustalając stan faktyczny nie wykazał, aby M.G., wykorzystując autorytet służby, w jakikolwiek sposób wpływał na właścicieli nieruchomości, przymuszając ich do zawarcia umów dożywocia. Ta okoliczność dodatkowo przemawia za tym, że swym działaniem nie naruszył on także zakazu wynikającego z normy art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 1996 r. o niektórych uprawnieniach pracowników urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw wewnętrznych oraz funkcjonariuszy i pracowników urzędów nadzorowanych przez tego ministra.

Z tego względu uznał, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie uzasadniał użycia przez organ najostrzejszej sankcji przewidzianej ustawą o Policji, jaką jest zwolnienie policjanta ze służby. Wskazał, że organ przy ponownym rozpoznawaniu sprawy będzie zobowiązany do jej wszechstronnego wyjaśnienia, z uwzględnieniem sposobu rozumienia prawa zaprezentowanego przez Sąd.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."), orzekł, jak w sentencji wyroku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Komendant Główny Policji, reprezentowany przez radcę prawnego i zaskarżając wyrok w całości zarzucił:

1. I. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
2. 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 P.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2014 r., poz. 1647, ze zm., dalej w skrócie "P.u.s.a."), poprzez dokonanie wadliwej kontroli postępowania organu odwoławczego, a także niedokonanie wszechstronnej i prawidłowej kontroli legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia i wadliwe uznanie, że Komendant Główny Policji naruszył przepisy prawa materialnego, co skutkowało uwzględnieniem skargi;
3. 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 133 P.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i § 2 P.u.s.a. w związku z art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, polegające na nierozważeniu i braku oceny w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wszystkich istotnych aspektów sprawy, a także uwzględnieniu skargi w następstwie wadliwego ustalenia przez Sąd pierwszej instancji stanu faktycznego sprawy, niezgodnego ze zgromadzonym materiałem dowodowym, podczas gdy za wydaniem na wskazanej podstawie wyroku powinna iść prawidłowa ocena faktów i dowodów oraz właściwe ustalenie skutków prawnych wydanych w danej sprawie decyzji, a nie jedynie przywołanie treści przepisów;
4. 3) art. 1 § 1 i § 2 P.u.s.a. w związku z art. 133 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 134 P.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, poprzez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku w sposób wykluczający kontrolę instancyjną, tj. brak wyjaśnienia, dlaczego w ocenie Sądu pierwszej instancji organ przekroczył granice uznania administracyjnego w niniejszej sprawie, co miało wpływ na treść zaskarżonego wyroku, albowiem treść uzasadnienia wyroku, w szczególności część dotycząca rozważań Sądu oraz ocena prawna kontrolowanego rozkazu personalnego, wskazują na pobieżne zapoznanie się z przedmiotem sprawy, na niezrozumienie charakteru sprawy w kontekście okoliczności, które bada się przy zwolnieniu ze służby w trybie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji;
5. 4) art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez wskazanie jako podstawy wyroku art. 145 § 1 pkt 1a P.p.s.a., a więc jednostki redakcyjnej, której dany akt prawny nie zawiera – w art. 145 § 1 P.p.s.a. zawarty został wyłącznie pkt 1, któremu podporządkowane zostały odpowiednio lit. a-c, a zatem, poprzez wydanie wyroku w oparciu o nieistniejący przepis, co wyklucza możliwość dokonania kontroli instancyjnej.
6. II. na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
7. 1) art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, poprzez bezpodstawne przyjęcie, iż organ nie miał podstaw do wydania kwestionowanego przez stronę rozkazu personalnego w sytuacji, gdy ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego jednoznacznie wynikało, iż M.G. świadomie wykorzystał zaufanie społeczne, jakim darzeni są policjanci w celu osiągnięcia określonych korzyści finansowych, a także informacje uzyskane w związku z wykonywaniem zawodu policjanta do celów prywatnych;
8. 2) art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 1996 r. o niektórych uprawnieniach pracowników urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw wewnętrznych oraz funkcjonariuszy i pracowników urzędów nadzorowanych przez tego ministra, poprzez bezpodstawne przyjęcie, iż użyte w danej normie prawnej przez ustawodawcę stwierdzenie "funkcjonariusze i pracownicy tych jednostek nie mogą uczestniczyć w żadnej działalności, w tym gospodarczej" nie obejmuje swym zakresem wszelkiej działalności, która mogłaby prowadzić do wykorzystania autorytetu urzędowego, informacji służbowych lub środków publicznych do celów pozasłużbowych albo w sposób sprzeczny z ich przeznaczeniem, a zatem poprzez oczywiście błędne przyjęcie, iż norma ta nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie w sytuacji, w której M.G. na służbie – będąc w mundurze – wszedł w bliższe relacje z osobami, z którymi następnie zawarł umowy dożywocia, a także odwiedzał je będąc na służbie – będąc w mundurze – oraz zdobył ich zaufanie wykonując dany zawód, a tym samym w sytuacji, gdy wymieniony prowadził określoną działalność w czasie służby w celu osiągnięcia określonych korzyści finansowych, a także informacje uzyskane w związku z wykonywaniem zawodu policjanta do celów prywatnych.

Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, poprzez jej oddalenie, w przypadku uznania, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Jednocześnie wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego – kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów. Podał m.in., że uchybienia Sądu pierwszej instancji, które legły u podstaw wydania zaskarżonego wyroku, polegały na:

1. 1) zupełnym pominięciu faktu, iż M.G., działając wspólnie i w porozumieniu z innym policjantem na terenie tej samej dzielnicy, tj. w rejonie, w którym realizował zadania i czynności służbowe, wykorzystał wykonywany zawód oraz mundur (do mieszkania zarówno pierwszej, jak i drugiej osoby został wpuszczony wraz z innym policjantem z uwagi na fakt, iż był w mundurze – na służbie i wykonywał obowiązki służbowe), a także informacje uzyskane w trakcie pełnionej służby (możliwość rozpytania danych osób co do ich sytuacji osobistej i majątkowej), doprowadził do nabycia w drodze umów dożywocia części ułamkowych nieruchomości należących do G.F. oraz A.B. (mimo, iż wymieniona posiadała opiekuna, któremu w zamian za pomoc w drodze testamentu zapisała daną nieruchomość);
2. 2) zupełnym pominięciu okoliczności, iż M.G. świadomie wykorzystał zaufanie społeczne, jakim darzeni są policjanci (w obu bowiem przypadkach M.G. wszedł w bliższe relacje z osobami, z którymi następnie zawarł umowy dożywocia, w związku z czynnościami wykonywanymi w ramach zadań służbowych, które wykonywał w mundurze z wykorzystaniem wizerunku formacji) w celu osiągnięcia określonych korzyści finansowych, a także informacje uzyskane w związku z wykonywaniem zawodu policjanta do celów prywatnych;
3. 3) zupełnym pominięciu treści art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, a zatem i okoliczności, iż w danym stanie faktycznym interes społeczny zdecydowanie przeważał nad interesem strony, a za pozostawieniem wymienionego policjanta w służbie nie przemawiały posiadane przez niego kwalifikacje oraz doświadczenie zawodowe;
4. 4) zupełnym pominięciu faktu, iż odmowa wszczęcia postępowania karnego wobec skarżącego nie miała wpływu na prawidłowość postępowania administracyjnego zmierzającego do zwolnienia policjanta ze służby w Policji w trybie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji i możliwość rozwiązania z policjantem stosunku służbowego na tej podstawie;
5. 5) zupełnym pominięciu okoliczności, iż bez znaczenia dla oceny zachowania policjanta w niniejszej sprawie miał fakt, czy karne "(...) postępowania nie toczyły się przeciwko policjantowi, a jedynie w sprawie (...)", a także, iż "(...) obydwa ww. postępowania karne zostały umorzone (...)", bowiem nie one stanowiły podstawę do wszczęcia i przeprowadzenia postępowania w niniejszej sprawie w oparciu o przepis art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji,
6. 6) bezpodstawnym przyjęciu za istotną na gruncie przedmiotowej sprawy okoliczności, iż "(...) funkcjonariusz nie użył informacji o powyższych trudnościach życiowych dwojga osób w celach niegodziwych, czy szerzej rzecz ujmując – w celach moralnie wątpliwych (...). Wykonywanie opieki nad osobami trzecimi, niespokrewnionymi, nie może zaś być skutecznie utożsamiane z działaniami uwłaczającymi autorytetowi funkcjonariusza, czy też psującymi wizerunek służby. Takie wnioski można by było wysnuć tylko w sytuacji, gdyby funkcjonariusz nie wywiązywał się z przyjętych na siebie umowami dożywocia obowiązków (...)";
7. 7) pominięciu treści art. 80 K.p.a. przy orzekaniu na gruncie przedmiotowej sprawy, który nie wyznacza organowi merytorycznych reguł oceny wyników postępowania dowodowego, co oznacza, że organ prowadzący postępowanie według swojej wiedzy, doświadczenia oraz wewnętrznego przekonania ocenia wartość dowodową poszczególnych środków dowodowych, a także wpływ udowodnienia jednej okoliczności na inne okoliczności (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 27 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 1940/11, 22 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 2208/13, sygn. akt I OSK 3005/13 oraz sygn. akt I OSK 2890/13).

M.G. we wniesionej osobiście odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Ustosunkowując się do zarzutów naruszenia przepisów wymienionych w skardze kasacyjnej stwierdził, że są one niezasadne, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 P.p.s.a. Wprawdzie co do zasady w pierwszej kolejności rozważeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, to jednak w rozpoznawanej sprawie, z uwagi na powiązanie naruszeń przepisów postępowania z naruszeniami określonych przepisów prawa materialnego, na wstępie należało odnieść się do zarzutów naruszenia prawa materialnego w kontekście dokonanej przez organy i niezaaprobowanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wykładni i zastosowania tych przepisów. W tym przypadku zarzuty naruszenia przepisów postępowania są procesowym odzwierciedleniem koncepcji materialnej, przedstawionej przez autora skargi kasacyjnej.

Istota podanych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który stwierdził, że w okolicznościach niniejszej sprawy organ nie wykazał, że [...] M.G. dopuścił się naruszenia art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 1996 r. o niektórych uprawnieniach pracowników urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw wewnętrznych oraz funkcjonariuszy i pracowników urzędów nadzorowanych przez tego ministra oraz że zastosowanie wobec niego art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji – skutkujące zwolnieniem go ze służby na podstawie tego przepisu było zasadne.

Sąd pierwszej instancji przyjął, że nabycie przez wyżej wymienionego części ułamkowych dwóch nieruchomości na podstawie umów dożywocia – umów dwustronnych, z których się on w pełni wywiązuje, nie mogło być ocenione przez organ jako świadome wykorzystanie przez niego zaufania społecznego, jakim darzeni są policjanci, w celu osiągnięcia określonych korzyści finansowych, a także informacji uzyskanych w związku z wykonywaniem zawodu policjanta do celów prywatnych. Nie zaaprobował również stwierdzenia organu, że M.G. dopuścił się naruszenia art. 7 ust. 1 w/w ustawy z dnia 21 czerwca 1996 r., gdyż jego zachowanie nie stanowiło działalności gospodarczej, podczas której wykorzystał on autorytet urzędowy, informacje służbowe do celów pozasłużbowych albo w sposób sprzeczny z ich przeznaczeniem.

Naczelny Sąd Administracyjny w niespornych okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy za niezbędne uznał rozważenie, czy zachowanie [...] M.G. mieściło się w kategorii zawartej w art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji przesłanki "ważnego interesu służby", uzasadniającej zwolnienie go ze służby w Policji na tej podstawie prawnej. Wprawdzie ustawa o Policji pojęcia "ważnego interesu służby" nie definiuje, to w orzecznictwie przyjmuje się, że przy odczytywaniu tego zwrotu należy sięgać do przepisów określających cele i zadania Policji oraz szczególny status policjantów tej formacji.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o Policji, jest ona umundurowaną i uzbrojoną formację służącą społeczeństwu i przeznaczoną do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz do utrzymywania bezpieczeństwa i porządku publicznego. Podstawowe zadania Policji określa ust. 2-4 tego przepisu. Realizacja tych zadań przez policjantów wymaga spełnienia przez nich warunków określonych w art. 25 ust. 1 tej ustawy w tym m.in. nieposzlakowanej opinii. Stosownie do treści art. 58 ust. 1 i art. 27 ust. 1 omawianej ustawy policjant jest obowiązany dochować obowiązków wynikających z roty złożonego ślubowania. Rota ta obejmuje m.in. pilne przestrzeganie prawa, dochowanie wierności konstytucyjnym organom Rzeczypospolitej Polskiej, przestrzeganie dyscypliny służbowej oraz wykonywanie rozkazów i poleceń przełożonych, a także strzeżenie tajemnic związanych ze służbą, honoru, godności i dobrego imienia służby oraz przestrzeganie zasad etyki zawodowej.

Zauważyć należy, iż z okoliczności faktycznych sprawy nie wynika, aby w stosunku do M.G. wystąpiły wątpliwości dotyczące legitymowania się przez niego "nieposzlakowaną opinią" zarówno w sferze zawodowej, jak i prywatnej, czy też utratą przez niego tego przymiotu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawidłowo stwierdził, że występowanie przez niego w wyżej wymienionych postępowaniach karnych, które następnie zostały umorzone, w charakterze świadka nie stanowi podstawy do oceny tego rodzaju zachowania w kontekście utraty nieposzlakowanej opinii, czy też dobrego imienia służby.

Wbrew twierdzeniu autora skargi kasacyjnej, ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, aby M.G. świadomie wykorzystał zaufanie społeczne, jakim darzeni są policjanci i na skutek uzyskania w trakcie pełnionej służby informacji, doprowadził do nabycia w drodze umów dożywocia części ułamkowych dwóch nieruchomości należących do G.F. i A.B. Niewątpliwie policjanta powinna cechować uczciwość, kultura i skromność. Nie można jednak nie uwzględniać faktu, że policjant powinien mieć wewnętrzne przekonanie o nadrzędnym celu, jakim jest niesienie pomocy potrzebującym. Taka sytuacja wystąpiła w rozpoznawanej sprawie.

W związku z powyższym, twierdzenie skarżącego kasacyjnie, że informacje uzyskane w związku z pełnieniem służby w Policji (możliwość rozpytania w/w osób co do ich sytuacji majątkowej i osobistej) M.G. wykorzystał w celu osiągnięcia określonych korzyści finansowych, jest nieuprawnione, gdyż w żaden sposób nie zostało ono uprawdopodobnione.

Ponadto zauważyć należy, iż autor skargi kasacyjnej argumentację związaną z wykorzystywaniem przez M.G. zawodu policjanta koncentruje także na fakcie noszenia przez niego munduru podczas spotkań przede wszystkim z A.B. Tymczasem z akt sprawy wynika, że A.B. wycofała swoje zeznania złożone w dniu 23 maja 2016 r. kiedy zawiadamiała o podejrzeniu popełnienia przestępstwa "oszustwa" przez dwóch policjantów, w tym [...] M.G., zeznając wówczas m.in., że w/w policjanci "przyjeżdżali co dwa tygodnie, mówili, że robią sobie przerwy w trakcie pracy, a blisko mają rejon. Zawsze przyjeżdżali w mundurach". W oświadczeniach z dnia 7 czerwca 2016 r. i z dnia 11 sierpnia 2016 r. podała, że uprzednie zeznania były przez nią składane pod presją, w obecności i na żądanie P.K., którego się boi. Stwierdziła, że w/w policjanci "to dobrzy ludzie, którym można zaufać i zawsze się cieszę, kiedy mnie odwiedzają (minimum 2 razy w tygodniu)" oraz że "traktują mnie jak członka swojej rodziny, ja ich również tak traktuję, zawsze mnie odwiedzają w święta, oni mi pomagają we wszystkich sprawach osobistych (...)".

Ponadto zeznała, że "nie jest prawdą, że M. i P. przychodzili do mnie w mundurach na służbie, nasze spotkania odbywały się zawsze na gruncie prywatnym i to na moją wyraźną prośbę (...) traktuję ich jak wnuków (...)". Oświadczenia te korespondują z wyjaśnieniami skarżącego oraz drugiego z policjantów – P.S., który w oświadczeniu do sprawy [...] stwierdził, że ich spotkania z A.B. "odbywały się całkowicie na gruncie prywatnym i nigdy więcej nie byliśmy w mieszkaniu u Pani A. w umundurowaniu i na służbie poza tym kiedy spotkał nas tam P.K.".

Sąd pierwszej instancji zasadnie zatem uznał, że w sprawie nie wykazano, aby M.G. wykorzystał wykonywany zawód oraz mundur policjanta i poprzez uzyskane informacje dotyczące właścicieli nieruchomości podjął działania związane z zawarciem umów dożywocia niezgodne z prawem i zasadami etyki. Przedmiotowe umowy miały charakter dwustronny, zostały oparte na zgodnych i nieprzymuszonych oświadczeniach woli obu stron, składanych w obecności notariusza.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 1996 r. o niektórych uprawnieniach pracowników urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw wewnętrznych oraz funkcjonariuszy i pracowników urzędów nadzorowanych przez tego ministra, podać należy, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonując interpretacji tego przepisu przyjął, że dotyczy on jedynie działalności gospodarczej, natomiast zawarcie przez M.G. umów cywilnoprawnych – umów dożywocia tego rodzaju działalności nie obejmuje. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, stwierdzić należy, iż bez względu na zakres użytego w tym przepisie zakresu działalności, w rozpoznawanej sprawie wykazano, że M.G. nie uczestniczył w działalności, która mogłaby prowadzić do wykorzystania autorytetu urzędowego, informacji służbowych lub środków publicznych do celów pozasłużbowych albo w sposób sprzeczny z ich przeznaczeniem.

W konsekwencji zamierzonego przez autora skargi kasacyjnej skutku nie mogły odnieść również zarzuty naruszenia określonych przepisów postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, stosując jako podstawę rozstrzygnięcia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a (błędnie określony jako art. 145 § 1 pkt 1a) w zw. z art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji i uchylając wydane w sprawie rozkazy personalne organów obu instancji wykazał, iż stwierdzone naruszenie powołanego przepisu prawa materialnego miało wpływ na wynik sprawy. Dokonana pod względem zgodności z prawem kontrola była zatem prawidłowa.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 1 § 1 i § 2 P.u.s.a. w związku z art. 133 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 134 P.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, przyjąć należy, iż jest on nietrafny.

Na wstępie zauważyć należy, iż wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 176 i art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzuty naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 134 P.p.s.a. nie zostały przez skarżącego kasacyjnie uzasadnione, co z uwagi na ich charakter powinno wiązać się z uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy.

Stosownie do treści art. 133 § 1 P.p.s.a., sąd administracyjny rozstrzyga sprawę na podstawie akt sprawy. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza zakaz wyjścia poza materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania toczącego się przed wymienionymi organami. Ponadto sąd bierze pod uwagę fakty powszechnie znane (art. 106 § 4 P.p.s.a.), a także w przypadku przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego dowody z dokumentów (art. 106 § 3 P.p.s.a.). Z kolei art. 134 P.p.s.a. składa się z dwóch paragrafów i dotyczy granic orzekania sądu. Przy czym pierwszy z nich określa, że sąd rozstrzyga w granicach sprawy, zaś drugi reguluje zakaz orzekania na niekorzyść skarżącego.

W konsekwencji fakt niewykazania przez autora skargi kasacyjnej, w czym upatruje on naruszenia tych przepisów, skutkowało niemożnością dokonania oceny zasadności tych zarzutów. Rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest bowiem konkretyzowanie, uściślanie, korygowanie, uzupełnianie zarzutów, czy też poszukiwanie rzeczywistej intencji strony składającej skargę kasacyjną.

W zakresie zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, poprzez brak wyjaśnienia, dlaczego w ocenie Sądu organ przekroczył granice uznania administracyjnego, stwierdzić należy, iż jest on chybiony. W ramach rozpatrywania tego zarzutu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z art. 141 § 4 P.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wszystkie wymogi określone w tym przepisie. Zawiera przedstawienie stanu faktycznego sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie.

Sąd pierwszej instancji wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia. Ocenił i wykazał dlaczego przyjął, że organ zwalniając M.G. ze służby w Policji przekroczył granice uznania administracyjnego przyjmując, że w sprawie możliwe było zastosowanie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. W konsekwencji rozpoznał sprawę sądowoadministracyjną zgodnie z jego kontrolnymi kompetencjami, a konstrukcja uzasadnienia zaskarżonego wyroku poddaje się kontroli instancyjnej.

Podobnie za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez wskazanie przez Sąd pierwszej instancji nieistniejącej podstawy prawnej wydania zaskarżonego wyroku. Nieprawidłowe powołanie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku jako podstawy rozstrzygnięcia art. 145 § 1 pkt 1a P.p.s.a. stanowiło uchybienie, które nie miało wpływu na wynik sprawy. W sprawie jest bowiem bezsporne, że przedmiotowe rozstrzygnięcie oparto o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 P.p.s.a. podlega oddaleniu.

Odnosząc się do zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosku M.G. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, wyjaśnić należy, iż zwrot kosztów postępowania kasacyjnego związany ze sporządzeniem i wniesieniem odpowiedzi na skargę kasacyjną dotyczy wyłącznie przypadku, w którym tego rodzaju pismo sporządził profesjonalny pełnomocnik (adwokat, radca prawny, doradca podatkowy, rzecznik patentowy – art. 175 P.p.s.a.) oraz wniósł je w terminie 14 dni od doręczenia skargi kasacyjnej (art. 179 P.p.s.a.). W niniejszej sprawie odpowiedź na skargę kasacyjną sporządził osobiście M.G., zatem pismo to nie mogło stanowić podstawy do zwrotu na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego.