Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 22 czerwca 2016 r., sygn. akt: VII SA/Wa 415/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę J.K. na uchwałę Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [..] grudnia 2012 r. w przedmiocie ustalenia wysokości opłat za usunięcie i przechowanie pojazdu oraz wysokości kosztów powstałych w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że uchwała została przez skarżącego zakwestionowana w części dotyczącej określenia wysokości kosztów powstałych w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu, których wysokość wskazano w załączniku nr 2 tej uchwały. Tymczasem uchwała ta była już przedmiotem kontroli sądu (prawomocny wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 maja 2014 r., sygn. akt: VII SA/Wa 2579/13), który rozważał legalność przepisów zamieszczonych w załącznikach nr 1 i 2 tej uchwały. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę J.K. za niedopuszczalną, wskazując na wynikającą z art. 101 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591) powagę rzeczy osądzonej.
Od powyższego postanowienia skargę kasacyjną wywiódł J.K. zarzucając naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 101 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym i art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2016 r., poz. 718) zwanej dalej p.p.s.a., poprzez ich zastosowanie i błędne przyjęcie, że wyrok z dnia 13 maja 2016 r. powoduje niedopuszczalność orzekania w niniejszej sprawie, podczas gdy nie ma podstaw, by twierdzić o niedopuszczalności skargi, skoro żaden prawomocny wyrok nie rozstrzygnął o sprawie skarżącego, a jego naruszony interes prawny wymaga oceny przez Sąd.
Ponadto zarzucił naruszenie art. 45 ust. 1 Konstytucji RP przez pozbawienie go prawa do rozpatrzenia sprawy przez Sąd. W związku z tym skarżący domaga się uchylenia postanowienia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miasta Stołecznego Warszawy wniosła o jej oddalenie podnosząc, że Sąd słusznie odrzucił skargę, skoro uchwała była poddana już merytorycznej kontroli Sądu w wyroku z dnia 13 maja 2014 r.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, o których mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna w tak wyznaczonych granicach nie ma usprawiedliwionych podstaw, zatem podlega oddaleniu.
Stosownie do regulacji przepisu art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz.U. z 2016 r. poz. 446), każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie zakresu administracji publicznej, może po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego z tym, że stosownie do treści art. 101 ust. 2 ww. ustawy, przepisu ust. 1 nie stosuje się jeżeli w sprawie orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił.
Zgodzić się należy ze skarżącym, że mając na uwadze treść art. 101 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, nie można przyjąć, że każde oddalenie przez sąd administracyjny skargi na uchwałę podjętą przez organ gminy skutkować będzie niedopuszczalnością wniesienia skargi przez inny podmiot na tę samą uchwałę. Zgodnie ze stanowiskiem Sądu Najwyższego wyrażonym w postanowieniu z dnia 26 czerwca 1992 r., sygn. akt: II ARN 30/92, przepis art. 101 ust. 2 pow. ustawy rozumieć należy w ten sposób, że nie jest możliwym rozpoznanie skargi w sprawie, w której orzekał już uprzednio sąd administracyjny i skargę oddalił, z tym zastrzeżeniem, iż sąd orzekł merytorycznie w sprawie konkretnych interesów lub uprawnień naruszonych przez uchwałę, nie zaś orzekł "w sprawie uchwały".
Nie można wykluczyć skargi z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym na akt prawa miejscowego w związku z dokonaną już wcześniej oceną legalności tego aktu ze skargi innego podmiotu. Zróżnicowany charakter prawny treści niektórych kategorii aktów prawa miejscowego powoduje bowiem, że powaga rzeczy osądzonej, o której stanowi norma art. 101 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, dotyczy sprawy, w której sąd administracyjny rzeczywiście orzekał i skargę oddalił, z wyłączeniem oceny naruszeń indywidualnych praw poszczególnych podmiotów. To oznacza, że jeżeli o legalności określonego aktu prawa miejscowego orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił, to sąd ten orzekając później, ze skargi innego podmiotu, jest związany dokonanymi wcześniej ocenami, a kolejną skargę może rozpoznać w granicach, w jakich nie była rozpoznawana wcześniej, tj. naruszenia indywidualnego interesu strony skarżącej.
W konsekwencji ewentualne stwierdzenie nieważności takiego aktu może nastąpić tylko w części dotyczącej interesów prawnych konkretnego skarżącego (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 lutego 2009 r., sygn. akt: II OSK 181/09).
Naczelny Sąd Administracyjny podziela przedstawiony powyżej pogląd, który jednak nie może być odniesiony do realiów niniejszej sprawy ze względu na charakter przedmiotowej uchwały i stanowisko Sądu wyrażone w wyroku WSA w Warszawie z dnia 13 maja 2014 r., sygn. akt: VII SA/Wa 2579/13. Należy podkreślić, że przepis art. 101 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym dotyczy wyłącznie przypadku, kiedy doszło do merytorycznego rozpoznania sprawy i w takiej sytuacji uznać należy powagę rzeczy osądzonej. Taka regulacja (art. 101 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym) oparta jest na założeniu, że sąd administracyjny oddalając wcześniejszą skargę, dokonał już oceny legalności skarżonego aktu, nie ma więc ani potrzeby, ani możliwości dokonywania ponownej kontroli. Zasadę jednokrotnego badania legalności uchwał potwierdzają też ogólne zasady działania sądów administracyjnych.
Sąd nie jest związany granicami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), a więc w razie zaskarżenia do sądu danego aktu, kontroli sądowej podlega cały zaskarżony akt, niezależnie od tego, jakie zarzuty co do jego niezgodności z prawem powołał w skardze skarżący. W uzasadnieniu wyroku z dnia 13 maja 2014 r., sygn. akt: VII SA/Wa 2579/13 Sąd wyraźnie wskazał – powołując się na art. 134 § 1 p.p.s.a. – że rozpoznając sprawę kontrolował zaskarżoną uchwałę nie ograniczając się do zarzutów i wniosków skargi oraz powołanej podstawy prawnej.
Zarzut skargi kasacyjnej sprowadza się do stwierdzenia, że przepis art. 101 ust. 2 u.s.g., a w konsekwencji również przepis art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., nie mogły znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie, bowiem Sąd nie rozstrzygał o interesie skarżącego. Z zarzutem tym jednak nie można się zgodzić. W orzecznictwie zasadniczo przyjmuje się, że zawarte w tym przepisie pojęcie "sprawy" rozumieć należy przedmiotowo - w sprawie danej uchwały, a nie jedynie podmiotowo - w sprawie zainicjowanej przez danego skarżącego. W sprawie niniejszej bez wątpienia zaistniała sytuacja powagi rzeczy osądzonej.
Zauważyć trzeba, że w sprawie ze skargi na uchwałę R.M.St.Warszawy z dnia [..] grudnia 2012 r. zakończonej wyrokiem z dnia 13 maja 2014 r. Sąd orzekał w przedmiocie ustalenia wysokości opłat za usunięcie i przechowanie pojazdu oraz wysokości kosztów powstałych w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu. W obecnie kwestionowanym postanowieniu Sądu z dnia 22 czerwca 2016 r. Sąd ten rozstrzygał w tym samym przedmiocie, oceniając dopuszczalność skargi J.K. w zakresie dotyczącym określenia kosztów powstałych w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu (w wysokości określonej w zał. Nr 2 uchwały). Z uzasadnienia wyroku z dnia 13 maja 2014 r. wydanego w sprawie o sygn. akt: VII SA/Wa 2579/13 wynika, że Sąd kontrolował legalność uchwały w postępowaniu zainicjowanym skargą Rzecznika Praw Obywatelskich – "na przepisy zamieszczone w załącznikach nr 1 i 2" do uchwały. Uzasadniając rozstrzygnięcie Sąd stwierdził, że w zakresie określenia stawek przewidzianych w załączniku 1 i 2 uchwały, Rada działała w ramach delegacji ustawowej wynikającej z Prawa o ruchu drogowym i nie doszło do jej przekroczenia, a zasada kalkulacji stawki (..) została przez ustawodawcę pozostawiona swobodnemu uznaniu Rady.
Rada działała w warunkach przewidzianego w ustawie uznania administracyjnego, a ustalone w załącznikach uchwały stawki opłat nie zostały uchwalone z naruszeniem ustawowej delegacji (art. 130a ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r., poz. 1137).
Tym samym nie można uznać, aby Sąd nie dokonał merytorycznej kontroli aktu w sposób umożliwiający ponowną kontrolę tego aktu pod kątem naruszenia interesu prawnego J.K. w sprawie z jego skargi na uchwałę Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [..] grudnia 2012 r.
Zwrócić także należy uwagę na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. akt: SK 30/02, w którym stwierdzono, że skoro zaskarżeniu na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym podlegać mogą akty o charakterze normatywnym, to rozpatrzenie skargi przez sąd administracyjny na dany akt normatywny i stwierdzenie jego zgodności z prawem przesądza, że nie narusza on interesów prawnych i uprawnień obywateli.
Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, w oparciu o art. 184 w zw. z art. 181 § 2 i 182 § 1 p.p.s.a. postanowił oddalić skargę kasacyjną.