Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 9 lipca 2013 r., sygn. akt II SAB/Lu 296/13 w sprawie ze skargi E. K., J. K., R. K., S. K. i D.S. na bezczynność PGE Dystrybucja S.A. w L. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej w pkt. I. zobowiązał PGE Dystrybucja Spółka Akcyjna w L. do załatwienia wniosku E.K., J. K., R. K., S. K. i D. S. z dnia 19 grudnia 2012 r. w terminie 14 dni od daty zwrotu akt administracyjnych sprawy po uprawomocnieniu się wyroku; w pkt II. stwierdził, że bezczynność PGE Dystrybucja Spółka Akcyjna w L. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; w pkt. III. zasądził od PGE Dystrybucja Spółka Akcyjna w L. na rzecz E. K., J. K., R. K., S. K. i D. S. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że w dniu 20 maja 2013 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wpłynęła skarga E. K., S. K., J. K., R. K. oraz D. S. – reprezentowanych przez radcę prawnego R. K. – na bezczynność PGE Dystrybucja S.A. z siedzibą w L. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej wskazanej we wniosku skarżących z dnia 19 grudnia 2012 r. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżących wyjaśnił, że strona w piśmie z dnia 19 grudnia 2012 r. zwróciła się do PGE Dystrybucja S.A. o udostępnienie dokumentacji techniczno-prawnej, w tym dokumentacji stanowiącej podstawę lokalizacji i budowy infrastruktury elektroenergetycznej na działkach nr [...] położonych w miejscowości S. W odpowiedzi na skargę PGE Dystrybucja S.A. w L. wniosła o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie skargi. Spółka stwierdziła, że informacje objęte wnioskiem skarżących nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, a zatem ustawa ta nie znajduje w przedmiotowej sprawie zastosowania.
Spółka podniosła, że z wniosku skarżących wynikało, że ich żądanie nie dotyczy sfery faktów, a jedynie ewentualności ich zaistnienia. Ponadto Spółka wskazała, że wniosek skarżących nie dotyczy udostępnienia informacji publicznej w postaci dokumentów znajdujących się w aktach sprawy administracyjnej, prowadzonej przez właściwy organ administracyjny lub choćby mieszczącej się w pojęciu zadania publicznego. Trudno także przypisać żądanym informacjom waloru informacji publicznej, gdy uzyskanie ich związane jest z prywatnym interesem skarżących. W ocenie Spółki, nie jest ona ponadto podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej. Prowadzona przez nią działalność ma bowiem charakter cywilnoprawny i nie mieści się w zakresie administracji publicznej. Wykonywane przez PGE Dystrybucja S.A. zadania operatora systemu dystrybucyjnego, pomimo, że podlegają nadzorowi Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki, nie stanowią zadań publicznych.
Spółka podkreśliła, że nawet, gdyby uznać, że żądane informacje mają charakter informacji publicznej, a ona sama jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznych, to i tak brak jest podstaw do uwzględnienia skargi. Po pierwsze, wymiana pism pomiędzy Spółką a pełnomocnikiem skarżących nie została zakończona i skarżący w przedmiotowej sprawie nie sformułowali wezwania do usunięcia naruszenia prawa, a zatem skarga jest przedwczesna w rozumieniu art. 52 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Po drugie ujawnienie żądanych informacji prowadziłoby do naruszenia chronionej ustawowo "tajemnicy przedsiębiorstwa".
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznając skargę za zasadną wskazał, że wbrew stanowisku Spółki PGE Dystrybucja S.A., skarga jest dopuszczalna. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest bowiem wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, ani wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej "P.p.s.a." (por. wyrok NSA z 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05, Lex nr 236545).
Oceniając skargę merytorycznie Sąd I instancji doszedł do przekonania, że jest ona zasadna. PGE Dystrybucja S.A. w L. pozostaje, bowiem w bezczynności w sprawie wniosku skarżących o udostępnienie informacji publicznej zawartego w piśmie z dnia [...] grudnia 2012 r.
Bezczynność zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie właściwy organ (lub - jak na gruncie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), dalej "u.d.i.p." - inny podmiot wykonujący zadania publiczne) nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. (por. wyroki NSA z dnia 20 lipca 1999 r., sygn. akt I SAB 60/99, OPS 2000, Nr 6, poz.87 oraz z dnia 22 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1904/09, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych)
Sąd I instancji wskazał, że rozpoznając skargę na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej Sąd w pierwszej kolejności zobowiązany jest zbadać, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym u.d.i.p. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócili się skarżący był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej na mocy u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność.
Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.
Sąd I instancji zaznaczył, że na tle powyższego przepisu w orzecznictwie przyjmuje się, iż podmiotami zobowiązanymi do udostępniania informacji publicznych są nie tylko szeroko pojęte władze publiczne, ale także inne podmioty wykonujące zadania publiczne (por. wyrok NSA z dnia 6 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 1918/07, Lex nr 505424). Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 sierpnia 2010 r. (sygn. akt I OSK 851/10, Lex nr 737513), iż zakres terminu "zadania publiczne" jest szerszy od zakresu terminu "zadania władzy publicznej". Pojęcia te różnią się przede wszystkim zakresem podmiotowym, bowiem zadania władzy publicznej mogą być realizowane przez organy tej władzy lub podmioty, którym zadania te zostały powierzone w oparciu o konkretne i wyraźne unormowania ustawowe. Pojęcie "zadanie publiczne", użyte w art. 4 u.d.i.p. zamiast pojęcia "zadanie władzy publicznej" użytego w art. 61 Konstytucji RP, ignoruje element podmiotowy i oznacza, że zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty nie będące organami władzy i bez konieczności przekazywania tych zadań. Tak rozumiane "zadanie publiczne" cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie.
Zdaniem Sądu I instancji, wykonywanie zadań publicznych zawsze wiąże się z realizacją podstawowych publicznych praw podmiotowych obywateli. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 25 lipca 2006 r. (sygn. akt P 24/05 – OTK-A 2006/7/87) stwierdził, że dostęp do zasobów energetycznych ma podstawowe znaczenie z punktu widzenia zarówno poszczególnych jednostek, jak i całego społeczeństwa, w tym także z perspektywy suwerenności i niepodległości państwa. Zatem obowiązkiem władzy publicznej jest dbanie o bezpieczeństwo energetyczne kraju. Obowiązek ten realizowany jest przez organy administracji publicznej jak i przez inne podmioty. Do tych ostatnich należą przedsiębiorstwa energetyczne. Dystrybucja energii elektrycznej i inne zadania wykonywane przez przedsiębiorstwo energetyczne ze względu na znaczenie energii elektrycznej dla rozwoju cywilizacyjnego i poziomu życia obywateli, a tym samym urzeczywistniania dobra wspólnego, o którym mowa w art. 1 Konstytucji RP są zatem "zadaniami publicznymi".
Sąd I instancji podkreślił, że pogląd, iż przedsiębiorstwo energetyczne w sprawach związanych z dystrybucją energii elektrycznej oraz innymi zadaniami przezeń wykonywanymi, noszącymi znamiona "sprawy publicznej" w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. jest zobowiązane do przekazywania określonych informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, jest powszechnie aprobowany w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. powołany wyżej wyrok NSA z 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10; a także orzeczenia wojewódzkich sądów administracyjnych np. wyrok WSA w Krakowie z dnia 2 lutego 2010 r., sygn. akt II SAB/Kr 112/09; wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 grudnia 2012 r., sygn. akt II SAB/Wa 390/12; postanowienie WSA w Warszawie z 16 listopada 2010 r., sygn. akt II SAB/Wa 268/10; postanowienie WSA w Szczecinie z 5 grudnia 2012 r., sygn. akt II SAB/Sz 49/12 - publ. CBOSA).
Z powyższych względów Spółkę PGE Dystrybucja S.A. w L., będącą przedsiębiorstwem energetycznym zajmującym się dystrybucją energii elektrycznej, zdaniem Sądu I instancji zaliczyć należy do podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej.
Sąd I instancji wskazał, że z przepisów u.d.i.p. wynika, że z bezczynnością podmiotu obowiązanego do udostępniania informacji publicznych mamy do czynienia wówczas, gdy pomimo otrzymania wniosku o udostępnienie informacji podmiot ten nie podejmuje w terminie wskazanym w art. 13 u.d.i.p. (14 dni od dnia złożenia wniosku) odpowiednich czynności, tj.: - jeżeli wniosek dotyczy informacji będącej informację publiczną:
- 1) nie udostępnia informacji publicznej w formie czynności materialno – technicznej, co winno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku oraz w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), lub
- 2) nie wydaje na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej, w razie uznania, że zachodzą podstawy do takiej odmowy, np. wynikające z art. 5 u.d.i.p. (zaznaczyć należy, że w razie odmowy udostępnienia informacji publicznej, do wydania decyzji administracyjnej w tym przedmiocie obowiązane są na mocy art. 17 ust. 1 u.d.i.p. poza organami administracji publicznej również inne podmioty wymienione w art. 4 u.d.i.p.), lub
- 3) nie udziela informacji, o których mowa w art. 13 ust. 2 i art. 14 ust. 2 u.d.i.p., tj. nie wyjaśnia przyczyn braku możliwości udostępnienia informacji w terminie bądź zgodnie z wnioskiem, przy jednoczesnym wskazaniu, w jakim terminie (nie dłuższym jednak niż 2 miesiące), w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie (w sytuacji powiadomienia wnioskodawcy o braku możliwości realizacji jego żądania w sposób lub w formie określonych we wniosku, ze wskazaniem innego sposobu lub formy bezzwłocznego udostępnienia informacji, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.); lub
- 4) nie informuje pisemnie wnioskodawcy, że nie posiada żądanej informacji.
Jeżeli natomiast objęta wnioskiem informacja nie ma charakteru informacji publicznej z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy organ nie powiadamia pisemnie wnioskodawcy o tym fakcie.
Sąd I instancji zaznaczył, że z akt niniejszej sprawy wynika, że PGE Dystrybucja S.A. załatwiła wniosek skarżących z dnia 19 grudnia 2012 r. w ten sposób, iż w piśmie z dnia 16 stycznia 2013r. odniosła się do kwestii ustanowienia służebności przesyłu oraz wypłaty wynagrodzenia za bezumowne korzystanie z działek skarżących, natomiast w żaden sposób nie ustosunkowała się do wniosku w zakresie udostępnienia żądanych przez skarżących informacji. Nie budzi wobec tego wątpliwości, zdaniem Sądu I instancji, że taki sposób załatwienia przez Spółkę wniosku skarżących – niezależnie od stwierdzenia, czy objęte nim informacje stanowią informację publiczną – nie odpowiada żadnej z form załatwienia wniosku o udostępnienie informacji przez podmiot zobowiązany do udostępniania informacji publicznych, przewidzianej w u.d.i.p. Poza tym – w ocenie Sądu I instancji- wbrew twierdzeniu przedstawionemu w odpowiedzi na skargę, treść wniosku skarżących została sformułowana w sposób wystarczająco precyzyjny, by jego adresat mógł ustalić zakres żądanych informacji.
Wprawdzie skarżący wskazali, że domagają się udostępnienia dokumentacji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy linii elektroenergetycznych, jednak żądanie to wyraźnie ograniczyli do decyzji dotyczących działek nr [...] położonych w miejscowości S., co stanowi, w ocenie Sądu I instancji wystarczającą informację dla skonkretyzowania zakresu wniosku.
Na Spółce zatem, zdaniem Sądu I instancji spoczywał obowiązek załatwienia przedmiotowego wniosku w jeden ze sposobów wskazanych w u.d.i.p. Wobec tego, że PGE Dystrybucja S.A. dotychczas nie zareagowała na wniosek skarżących z dnia 19 grudnia 2012 r. w żaden z tych sposobów, skarga wymienionych na wstępie skarżących na bezczynność tego podmiotu zasługiwała, w ocenie Sądu I instancji na uwzględnienie.
Z tych względów Sąd I instancji, na podstawie art. 149 § 1 zdanie 1 P.p.s.a., zobowiązał PGE Dystrybucja S.A. w L. do załatwienia wniosku skarżących z dnia 19 grudnia 2012 r. w terminie 14 dni od daty zwrotu akt administracyjnych sprawy po uprawomocnieniu się wyroku. Jednocześnie Sąd I instancji, na podstawie art. 149 § 1 zdanie 2 P.p.s.a., stwierdził, że bezczynność Spółki w rozpoznawanej sprawie nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła PGE Dystrybucja S.A. w L. i zaskarżając wyrok w całości zarzuciła:
- 1. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- a) art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., przyjęcie kompetencji orzeczniczej, gdy brak jest po temu podstaw z uwagi na brak po stronie Spółki uprawnienia do podejmowania czynności z zakresu administracji publicznej, w ramach obowiązków wynikających z przepisów prawa;
- b) art. 25 § 1 i 3 w zw. z art. 32, art. 134 § 1 P.p.s.a., poprzez przypisanie jednostce organizacyjnej (oddziałowi osoby prawnej) przymiotu strony, co winno skutkować odrzuceniem skargi, także wobec jej zakresu i treści; oraz art. 58 § 1 pkt 1, 5, 6 P.p.s.a., tj. wobec przedwczesności postępowania i braku skierowania żądania do Spółki;
- c) art. 106 § 3 i 4, art. 113 § 1 i 133 § 1 w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez brak wyjaśnienia całości okoliczności faktycznych sprawy, także z pominięciem złożonego wniosku dowodowego i brakiem właściwej oceny zadań Spółki w kontekście kompetencji Prezesa URE, jak również pominięcie wykazania podstawy prawnej dla przyjęcia tezy o powierzeniu Spółce przez ustawodawcę realizacji zadań publicznych;
a w wypadku nieuwzględnienia przez Sąd zarzutów procesowych:
- I. na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a., naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie poprzez:
- a) przypisanie żądanym przez skarżących informacjom przymiotu informacji publicznej, co stanowi o błędnej wykładni oraz w konsekwencji niewłaściwym zastosowaniu art. 1 ust. 1 i 2, w związku z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej oraz art. 61 ust. 1 Konstytucji RP;
- b) przyjęcie, że PGE Dystrybucja S.A. jest obowiązana do udostępnienia informacji publicznej (w szczególności jej Oddział – wobec skierowania żądania tylko do tej jednostki organizacyjnej, brak jest więc żądania, o którym mowa w art. 28 K.p.a.), co stanowi o błędnej wykładni normy art. 4 ust. 1 zdanie pierwsze oraz art. 4 ust. 1 pkt 5) w związku z art. 1 ust. 1 i § 3 ust. 2 udip na skutek braku możliwości przypisania Spółce wykonywania zadań publicznych, a jedynie podejmowanie przez nią działań o takiej treści;
- c) niewłaściwe zastosowanie (poprzez pominięcie w przyjętej podstawie orzekania) norm ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 1059 dalej jako "PE") określających zakres pozytywnych obowiązków Spółki jako przedsiębiorstwa energetycznego, które zasadniczo sprowadzają się do zapewnienia dostępu do usługi dystrybucyjnej oraz utrzymywania zdolności urządzeń do realizacji wspomnianej usługi, tj. art. 4 ust. 1 i 2 oraz art. 8 ust. 1 i 2 oraz art. 9c ust. 3 PE – w związku z art. 1 ust. 1 udip, które nie mieszczą się w pojęciu zakresu bądź zadań administracji publicznej oraz wobec kompetencji organu administracji – Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki (art. 21 ust. 1 i 23 ust. 1, 2 pkt 1 – 22 PE);
- d) niewłaściwe zastosowanie (poprzez pominięcie w przyjętej podstawie orzekania) normy art. 49 § 1 k.c. – w zw. z art. 1 ust. 1 udip – wskazującego w związku z wyżej powołanym zarzutem, zakres ewentualnej informacji, którą Spółka winna posiadać w dyspozycji (tj. informacje nt. wyłącznie urządzeń służących do transportu energii), z zastrzeżeniem ochrony tajemnic przedsiębiorstwa;
- - a w konsekwencji naruszenie art. 149 § 1 zd. 1 P.p.s.a. poprzez jego zastosowanie mimo braku przesłanek do wydania w stanie niniejszej sprawy opartego na nim rozstrzygnięcia oraz mimo wystąpienia przesłanek do odrzucenia skargi (skierowanie żądania tylko do oddziału, nie do Spółki), ewentualnie jej oddalenia (brak przesłanek do objęcia Spółki obowiązkami wynikającymi z ustawy udip).
Skarżący kasacyjnie wskazał, że jednocześnie podtrzymuje tezy zamieszczone w odpowiedzi na skargę, w tym wniosek o dopuszczenie dowodu i wezwanie Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki do złożenia dokumentu zawierającego ustosunkowanie się do powołanej okoliczności w postaci realizacji zadań publicznych jedynie przez Prezesa URE, nie zaś przez przedsiębiorstwa energetyczne.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że oddział nie posiada zdolności sądowej, stąd skarga skierowana przeciwko oddziałowi nie może być merytorycznie rozpoznana i podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 5 P.p.s.a. Zaznaczono, że brak jest możliwości przypisania żądanym informacjom charakteru informacji publicznej, gdyż zgodnie z art. 1 ust. 1 udip informację publiczną stanowi informacja "o sprawach publicznych" natomiast w katalogu informacji podlegającej udostępnieniu w myśl art. 6 ustawy nie ma kategorii "wszelkich ewentualnych decyzji, stanowiących podstawę lokalizacji i budowy (...) linii elektroenergetycznych".
W odpowiedzi na skargę kasacyjną z dnia 9 września 2013 r. wniesiono o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz o zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym według norm przepisanych. W uzasadnieniu wskazano, że bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 1, 5 i 6 P.p.s.a. z uwagi na ugruntowane stanowisko w orzecznictwie sądów administracyjnych, iż jednostka organizacyjna o jakiej mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie stanowi jednostki organizacyjnej o jakiej mowa w przepisach K.p.a. czy P.p.s.a. W rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej jest to, bowiem "każda jednostka organizacyjna wykonująca zadania publiczne, nawet gdy stanowi część Spółki powołaną przez Spółkę w celu świadczenia usług na określonym terenie". Nie ulega więc, wątpliwości, że organ PGE dystrybucja S.A. z siedzibą w L., a co za tym idzie także jej oddział, z uwagi na przedmiot swojej działalności, wykonuje zadania publiczne w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Wskazano, że organ przemilczał kwestię, iż wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie był kierowany do oddziału spółki akcyjnej organu ale był kierowany do PGE Dystrybucja S.A. z siedzibą w L. czyli zgodnie z informacją zawartą Krajowym Rejestrze Sądowym. Stąd, zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 3 § 2 pkt 8, art. 25 § 1 i 3 w zw. z art. 32 i 134 § 1 P.p.s.a. mający wpływ na wynik sprawy jest oczywiście bezzasadny. Bezzasadny jest zarzut naruszenia prawa materialnego tj. art. 4 ust. 1 zd. pierwsze oraz art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Orzecznictwo jednolicie wskazuje, że przedsiębiorstwa energetyczne wykonują zadania publiczne w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 5 udip są, zatem podmiotami obowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej. wskazano także, że bez znaczenia jest zarzut organu jakoby skarżący zmierzał do uzyskania dowodu za zasadność lub bezzasadność jego roszczeń cywilnoprawnych, bowiem organ, który rozpatruje wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie jest upoważniony do badania interesu prawnego wnioskodawcy (art. 2 ust. 2 udip).
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej oznacza, iż podstawy, na jakich zostaje oparta skarga kasacyjna wyznaczają kierunek i zakres kontroli kasacyjnej zaskarżonego wyroku. W myśl art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu przepisów prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Jednocześnie zgodnie z art. 176 P.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem żądanego uchylenia lub zmiany.
W niniejszej sprawie zarzucono naruszenie zarówno przepisów prawa materialnego jak i przepisów postępowania. W odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania wskazać należy, że nie są one zasadne. W ocenie PGE Dystrybucja S.A. w niniejszej sprawie brak było kognicji sądu administracyjnego, zatem niezasadnie Sąd I instancji rozpoznał skargę, czym naruszył art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a.
Ustawa o dostępie do informacji publicznej przewiduje tryb udostępniania informacji, która ma charakter publiczny, a jej nieudostępnienie sprawia, że wnioskodawca ma prawo zakwestionowania bezczynności podmiotu w zakresie żądania sprecyzowanego we wniosku. Skargę na bezczynność podmiotu w wyżej wskazanym zakresie strona składa do sądu, który dokonując kwalifikacji prawnej i charakteru żądanych informacji rozstrzyga o tym, czy prawo do żądania informacji przysługiwało stronie wnioskującej o ich udostępnienie. W przypadku uznania przez sąd, że w sprawie żądane informacje stanowią informacje publiczne, sąd stwierdza czy zobowiązany do ich udzielenia podmiot znajduje się w bezczynności. Zakwalifikowanie podmiotu jako zobowiązanego do udzielenia informacji, która należy do kategorii publicznych powoduje, ze sprawa co do zasady będzie podlegać kognicji sądu administracyjnego, rozpoznającego skargę wniesioną na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Skoro zatem, Sąd I instancji zakwalifikowawszy uprzednio żądaną informację jako informację publiczną, dokonał merytorycznego rozstrzygnięcia w odniesieniu do działania Spółki w przedmiocie zgłoszonego wniosku o udostępnienie informacji, to nie można Sądowi zarzucić naruszenia art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., a zatem zarzut ten jest nieusprawiedliwiony.
Podobnie niezasadny jest zarzut skargi kasacyjnej w zakresie naruszenia art. 25 § 1 i 3 w zw. z art. 32 i art. 134 § 1 P.p.s.a. oraz przepisów art. 58 § 1 pkt 1, 5 i 6 P.p.s.a. Nie sposób zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, że skarga wniesiona do sądu I instancji podlegała odrzuceniu. Przede wszystkim zauważenia wymaga, że została skierowana przeciwko spółce, a nie oddziałowi. Powyższe znalazło odzwierciedlenie w sentencji wyroku, gdzie jako stronę wskazano PGE Dystrybucja S.A. z siedzibą w L. W tym miejscu przypomnieć jednakże należy, że zdolność sądowa jest regulowana na gruncie procedury administracyjnej w art. 25 P.p.s.a. Paragraf 1 tego artykułu stanowi, że osoba fizyczna i osoba prawna ma zdolność występowania przed sądem administracyjnym jako strona (zdolność sądowa). Przepisem szczególnym w stosunku do art. 25 § 1 P.p.s.a. jest przepis art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Jednostka organizacyjna, o jakiej mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie stanowi jednostki organizacyjnej o jakiej mowa w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego czy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej jest to każda jednostka organizacyjna wykonująca zadania publiczne, nawet kiedy stanowi część spółki powołaną przez spółkę w celu świadczenia usług na określonym terenie. Taką jednostką zobowiązaną do udzielenia informacji publicznej będzie zatem także Oddział PGE Dystrybucja S.A.
Za niezasadny uznano także zarzut naruszenia art. 106 § 3 i 4, art. 113 § 1 i art. 133 § 1 w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak wyjaśnienia całości okoliczności faktycznych sprawy, także z pominięciem złożonego wniosku dowodowego i brakiem właściwej oceny zadań Spółki w kontekście kompetencji Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki, jak również pominięcie wykazania podstawy prawnej dla przyjęcia tezy o powierzeniu Spółce przez ustawodawcę zadań publicznych.
W myśl art. 106 § 3 P.p.s.a. Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Uzupełnienie postępowania dowodowego poprzez dopuszczenie dowodu z dokumentu nie jest więc obligatoryjne i do oceny orzekającego sądu należy, czy w rozpoznawanej sprawie istnieje konieczność przeprowadzenia takiego dowodu i czy nie przedłuży to postępowania w sposób nadmierny. Skoro ustawa w omawianym przepisie nie nakłada obowiązku na sąd, to niedopuszczalne jest czynienie zarzutu Sądowi naruszenia tego przepisu.
Sąd może przeprowadzić dowód uzupełniający w sprawie w sytuacji, gdy zaistniały wątpliwości, a ich rozstrzygnięcie zależy od przeprowadzenia w sprawie dowodu. Dowód w postaci dokumentu zawierającego ustosunkowanie się Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki do kwestii oceny okoliczności w postaci braku realizacji zadań publicznych przez przedsiębiorstwa energetyczne kryterium tego nie spełnia. Kwestię tę bowiem Sąd władny jest sam ocenić, co też uczynił, w oparciu o obowiązujące przepisy prawa. Tym samym brak jest podstaw do stwierdzenia naruszenia art. 106 § 3 i 4, art. 113 § 1 i art. 133 § 1 P.p.s.a.
Podobnie nie znajduje uzasadnienia zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a. Zgodnie z nim uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno, ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Uzasadnienie zaskarżonego w rozpoznawanej sprawie wyroku spełnia wymogi stawiane w normie przytoczonego przepisu. Sąd I instancji podał podstawę dokonanego rozstrzygnięcia, wskazując wyczerpująco przesłanki i jego motywy. Uznając bezczynność Spółki zobowiązał ją do załatwienia wniosku skarżących, pozostawiając sposób jego załatwienia Spółce w oparciu o obowiązujące przepisy prawa.
Skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego w postaci art. 4 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 1 ust. 1 i art. 3 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w powiązaniu z art. 28 K.p.a. Naruszenia ww. przepisów PGE Dystrybucja S.A. upatruje w przyjęciu przez Sąd, że Spółka jest obowiązana do udostępnienia informacji publicznej, co stanowi w ocenie skarżącej Spółki o naruszeniu ww. norm z uwagi na brak możliwości przypisania Spółce wykonywania zadań publicznych, Spółka, jedynie podejmuje działania o takiej treści.
Wskazać należy, że wykładnia i zastosowanie wyższej wymienionych przepisów nie budzi w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zastrzeżeń. Przepis art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowi, że do udostępnienia informacji publicznej obowiązane są m.in. podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Interpretując zawarte w tym przepisie pojęcie podmiotu realizującego zadania publiczne Sąd I instancji uznał, że do zadań publicznych należą zadania postawione przed przedsiębiorstwami energetycznymi w ustawie z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne (Dz. U. z 2012 r., poz. 1059).
Nie tylko obowiązki operatora systemu dystrybucyjnego wymienione w art. 9c ust. 3 ustawy Prawo energetyczne, ale także dystrybucja energii elektrycznej i inne zadania wykonywane przez przedsiębiorstwa energetyczne, ze względu na znaczenie energii elektrycznej dla rozwoju cywilizacyjnego i poziomu życia obywateli, a tym samym urzeczywistniania dobra wspólnego, o którym mowa w art. 1 Konstytucji RP, są zadaniami publicznymi. Tak rozumiane dysponowanie zasobami energetycznymi państwa jest wykonywaniem zadania publicznego (por. wyrok NSA z dn. 2.10.2013 r., sygn. akt I OSK 816/13, npubl.). Niesporna w judykaturze jest także kwestia zaliczenia przedsiębiorstw energetycznych do kategorii podmiotów wykonujących "zadania publiczne", które to pojęcie użyte zostało w art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a ma znaczenie szersze od zwrotu "zadania władzy publicznej" zawartego w art. 61 Konstytucji RP.
Jeżeli zadania danego podmiotu mają na celu zaspokojenie powszechnych potrzeb obywateli i są istotne z punktu widzenia celów państwa, to stanowią one zadania publiczne w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. A skoro tak, to bez względu na to, czy przedsiębiorstwo energetyczne wykonuje zadania w zakresie produkcji energii, czy jej przesyłania, dystrybucji czy sprzedaży, mimo że zadania te zostały odrębnie ujęte w ustawie Prawo energetyczne, winno być traktowane jako wykonujące zadania publiczne w rozumieniu przedmiotowej ustawy (tak wyrok NSA z dn. 26.09.2013 r., sygn. akt I OSK 831/13, npubl.; wyrok NSA z dn. 15.10.2013 r., sygn. akt I OSK 830/13, npubl.; wyrok NSA z dn. 4.04.2013 r., sygn. akt I OSK 102/13).
Bezspornie zatem skarżąca kasacyjnie Spółka jest takim przedsiębiorcą energetycznym. Prawidłowo, więc Sąd pierwszej instancji zastosował wobec niej przepis art. 4 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 1 ust. 1 i art. 3 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej i zaliczył ją do podmiotów wykonujących zadania publiczne, a co za tym idzie do podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej. Ponadto, wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 3 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do niezwłocznego uzyskania informacji publicznej zawierającej aktualną wiedzę o sprawach publicznych. Użycie w tym przepisie wyrazu "aktualną" nie oznacza automatycznego wyłączenia z zakresu pojęcia informacji publicznej materiałów archiwalnych.
Tym samym także zarzut naruszenia art. 4 ust. 1 i 2 oraz art. 8 ust. 1 i 2 oraz art. 9c ust. 3, art. 21 ust. 1 i art. 23 ust. 1, 2 pkt 1-22 ustawy Prawo energetyczne w powiązaniu z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie może zostać uwzględniony.
Nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut naruszenia art. 1 ust. 1 i 2 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret pierwsze ustawy o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP poprzez wadliwe przypisanie żądanym informacjom przymiotu informacji publicznej, co stanowi o błędnej wykładni oraz w konsekwencji niewłaściwym zastosowaniu ww. norm. W ocenie autora skargi kasacyjnej żądane przez skarżącą informacje znamionują indywidualny interes, albowiem wiążą się one z pozyskaniem dowodów w związku z zapoczątkowanym postępowaniem mającym na celu dochodzenie wynagrodzenia.
Zasadnie Sąd I instancji uznał, że żądana przez skarżącego informacja może zostać zaliczona do kategorii informacji publicznej. Jak wynika z akt sprawy skarżący domagał się udostępnienia przez PGE Dystrybucja S.A., w przypadku ich istnienia, kserokopii decyzji administracyjnych dotyczących budowy urządzeń elektroenergetycznych na wskazanych w piśmie działkach, na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zaznaczyć w tym miejscu należy, że spełnienie przesłanek z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowi o zakwalifikowaniu danej informacji do kategorii informacji publicznych, przy ich odczytaniu pomocny jest katalog zawarty w art. 6 ust.1 tej ustawy. Przepis art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret pierwsze stanowi, że udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć.
Zatem przepis ten przesądził o tym, przy spełnieniu przesłanki podmiotowej, że żądaną przez skarżącego informację co do zasady zaliczyć należało do kategorii informacji publicznej w rozumieniu analizowanych regulacji ustawowych.
W świetle powyższych rozważań przyjąć należało wbrew skarżącemu kasacyjnie, że zaistniały przesłanki do zastosowania normy art. 149 § 1 P.p.s.a.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.
O kosztach orzeczono w oparciu o przepisy art. 204 pkt 2) P.p.s.a.