Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 8 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Wa 1822/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę E. N. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] maja 2013 r., nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu zwrotu przyznanych jednorazowo środków finansowych na podjęcie działalności gospodarczej.
Wyrok powyższy zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Wnioskiem z dnia 10 marca 2009 r. E. N. wystąpiła do Prezydenta m.st. Warszawy o przyznanie jednorazowo środków na podjęcie działalności gospodarczej. Środki te zostały przyznane skarżącej na podstawie umowy nr [...], w wysokości 18.579 zł.
Podaniem z dnia 4 stycznia 2010 r. E. N. zwróciła się o wyrażenie zgody na zmianę profilu działalności gospodarczej i w tym też dniu dokonała zmiany przedmiotu działalności gospodarczej w ewidencji działalności gospodarczej, zaś pismem z dnia 30 stycznia 2010 r. oświadczyła, że sprzedała sprzęty zakupione ze środków publicznych, uzyskanych na podstawie umowy. Wobec niedotrzymania warunków umowy o przyznaniu jednorazowo środków na podjęcie działalności gospodarczej, Prezydent m.st. Warszawy w dniu 15 marca 2010 r. wypowiedział przedmiotową umowę i wezwał E. N. do zwrotu przyznanych środków wraz z odsetkami, w łącznej kwocie 20.458,78 zł (18.579 + 1879,28).
Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2010 r. E. N. o umorzenie powyższej kwoty, jednak decyzją z dnia 2 września 2010 r., nr [...], Prezydent m.st. Warszawy odmówił umorzenia należności, w uzasadnieniu odwołując się do negatywnej opinii Rady Zatrudnienia m.st. Warszawy i wskazując na brak przesłanek umorzenia. Wojewoda Mazowiecki utrzymał w mocy to rozstrzygnięcie, decyzją z dnia [...] października 2010 r., nr [...].
Powyższe decyzje zostały uchylone, wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 1921/10. Sąd wskazał, że organ ograniczył się w uzasadnieniu decyzji do zacytowania przepisów ustawy, przypomnienia stanowiska organu I instancji, bez wskazania ustalonych okoliczności faktycznych i zarzucił, iż organ nie był związany opinią Rady Zatrudnienia m.st. Warszawy, bowiem nie stanowi ona zgody organu współdecydującego, pomimo tego, ta negatywna opinia, nieposiadająca uzasadnienia, stała się kluczową przesłanką odmowy uwzględnienia wniosku bez analizy przesłanek ustawowych.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Prezydent m.st. Warszawy, decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...],odmówił umorzenia należności, a Wojewoda Mazowiecki uchylił to rozstrzygnięcie, decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...]. Organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji winien przeprowadzić w sprawie postępowanie wyjaśniające w celu ustalenia sytuacji materialnej, w tym rzeczywistych miesięcznych dochodów uzyskiwanych na każdego członka rodziny i ponoszonych wydatków, co powinno zobrazować sytuację majątkową rodziny, a w szczególności pozwolić na ustalenie, czy spłata wymaganej kwoty nie spowoduje pozbawienia wnioskodawczyni oraz członków jej rodziny niezbędnych środków utrzymania.
Decyzją z dnia [...] maja 2013 r. Prezydent m.st. Warszawy, po uzyskaniu opinii Rady Zatrudnienia m.st. Warszawy, ponownie odmówił umorzenia kwoty 20.967,80 zł wraz z odsetkami, wskazując: Z przedstawionych przez E. N. dokumentów wynika, iż rodzina strony utrzymuje się z dochodów jej męża, prowadzącego działalność gospodarczą, którego roczny dochód netto wyniósł 58.993,37 zł, co stanowi średnio 4.916,11 zł miesięcznie. Wydatki związane z utrzymaniem mieszkania to kwota ok. 1.511,00 zł miesięcznie, a na wyżywienie, odzież i inne podstawowe artykuły oraz wydatki związane z leczeniem i uczęszczaniem dzieci do szkoły pozostaje kwota ok. 3.405,00 zł miesięcznie. Wnioskodawczyni posiada mieszkanie o powierzchni 48,60 m2 oraz samochód osobowy, rok produkcji 2008, o wartości 17.000 zł. Te okoliczności wskazują na brak podstaw do stwierdzenia, że spłacenie przyznanych środków pozbawiłoby E. N. i jej rodzinę niezbędnych środków utrzymania.
Sytuacji rodziny nie można było uznać za szczególną, zaś uzyskiwane dochody i koszty utrzymania pozwalają na podjęcie próby realizacji zobowiązań. Fakt posiadania innych zaległości nie zwalnia z obowiązku zwrotu przyznanych środków, a ponadto z akt sprawy nie wynika, że w rodzinie istnieje jakaś inna szczególna okoliczność, przemawiająca za zastosowaniem ulgi w spłacie, w tym ciężka choroba, niepełnosprawność bądź inne zdarzenie losowe, wymagające znacznych nakładów finansowych.
Wojewoda Mazowiecki, decyzją z dnia [...] lipca 2013 r., utrzymał w mocy tę decyzję i stwierdził, iż Prezydent zebrał w sposób wyczerpujący materiał dowodowy, rozpatrzył go i ocenił zgodnie z wymogami określonymi w k.p.a., zatem podjął wszelkie niezbędne kroki, zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, a podjęte rozstrzygnięcie – mające charakter uznaniowy – poprzedzone zostało uzyskaniem wymaganej przepisami opinii Rady Zatrudnienia m.st. Warszawy. Wojewoda podkreślił, że organ I instancji należycie wyjaśnił podstawy odmowy umorzenia należności, wskazując dodatkowo, na możliwość jej rozłożenia na raty lub odroczenia terminu płatności.
Rozpoznając skargę E. N., Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał: Zaskarżona decyzja Wojewody Mazowieckiego oraz poprzedzająca ją decyzja Prezydenta m.st. Warszawy spełniają wymagania określone w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., zostały wydane po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, w ramach którego ustalono wszystkie okoliczności faktyczne, istotne z punktu widzenia art. 76 ust. 7 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Przeprowadzone postępowanie spełniło wymogi formalne, przewidziane w ww. przepisie, bowiem przed wydaniem orzeczenia organ pierwszej instancji zasięgnął opinii Rady Zatrudnienia m.st. Warszawy, która uchwałą [...] z dnia [...] lutego 2013 r. negatywnie zaopiniowała wniosek skarżącej o umorzenie jednorazowo przyznanych środków na podjęcie działalności gospodarczej w wysokości 20.967,80 zł wraz z odsetkami. Wbrew zarzutom skargi postępowanie zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy oraz z poszanowaniem zasad wynikających z Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego, bowiem ustalona sytuacja majątkowa skarżącej nie może przemawiać za zastosowaniem przedmiotowej ulgi.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła E. N., prawidłowo reprezentowana, domagając się uchylenia zaskarżonego orzeczenia i zasądzenia kosztów postępowania. Sądowi I instancji zarzucono:
- 1. naruszenie przepisów prawa materialnego polegające na błędnej wykładni i zastosowaniu art. 76 ust. 7 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, w tym w szczególności pkt 2 przywoływanego ustępu siódmego, poprzez błędne przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, w ślad za organami administracji, że skarżąca nie spełniła wskazanego w tym przepisie kryterium umorzenia dochodzonej należności – pozbawienia osoby, która pobrała środki albo osoby/osób pozostających na ich utrzymaniu niezbędnych środków utrzymania,
- 2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy polegające na:
- – błędnym zastosowaniu w sprawie niniejszej przepisu art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, która zasługiwała na uwzględnienie,
- – błędnym niezastosowaniu w sprawie art. 145 § 1 lit. a p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, która zasługiwała na uwzględnienie z powodu naruszenia prawa materialnego oraz
- – błędnym niezastosowaniu w sprawie niniejszej art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a., wskutek czego doszło do oddalenia skargi w sytuacji, gdy skarga w oczywisty sposób zasługiwała na uwzględnienie z powodu naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez uchylenie się przez ten Sąd od zbadania istoty sprawy sądowoadministracyjnej zainicjowanej skargą E. N., w szczególności z uwagi na rzekome ograniczenie zakresu kontroli sądowej wynikające z uznaniowego charakteru decyzji administracyjnych wydanych w sprawie niniejszej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Artykuł 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718), dalej jako "p.p.s.a.", stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1–6 p.p.s.a., należało zatem odnieść się do zasadniczych zarzutów stanowiących istotę podstaw kasacji.
Oceniając zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał je za nieusprawiedliwione, gdyż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie naruszył przepisów wskazanych w podstawach tej skargi.
Jakkolwiek w tej skardze kasacyjnej jako przepis prawa materialnego naruszony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny został wskazany art. 76 ust. 7 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. z 2009 r. Nr 69, poz. 415 ze zm.), dalej "ustawa", to podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia stanowił art. 76 ust. 7 pkt 2 ustawy, zatem ten przepis powinien być podany jako podstawa skargi kasacyjnej, o której mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a.
Artykuł 76 ust. 7 pkt 2 ustawy stanowi, że starosta może odroczyć termin płatności lub rozłożyć na raty niezasadnie pobrane świadczenia, zwrot refundacji oraz jednorazowo przyznanych środków, o których mowa w art. 46 ust. 2 i 3, albo po zasięgnięciu opinii powiatowej rady zatrudnienia umorzyć te należności w całości albo w części, jeżeli występuje jedna z przesłanek..., pkt 2) dochodzenie należności mogłoby pozbawić osobę, która pobrała nienależne świadczenie lub otrzymała jednorazowe środki, o których mowa w art. 46 ust. 1 pkt 2, albo osobę pozostającą na jej utrzymaniu niezbędnych środków utrzymania.
Jak wynika z tego przepisu decyzja w sprawie zastosowania ulgi w spłacie otrzymanego świadczenia wydawana jest w ramach tzw. uznania administracyjnego. Orzekanie w ramach tego uznania, jak podkreśla się w orzecznictwie i judykaturze, nie oznacza zupełnej dowolności działania organu, ale następuje w ramach kryteriów ustalonych przepisem, stanowiącym podstawę tego orzekania. Organ, wydając decyzję, winien wykazać, że w przeprowadzonym postępowaniu wyjaśnione zostały wszystkie przesłanki przewidziane przepisem materialnym, zatem, że rozstrzygnięcie wynika ze stanu faktycznego i nie jest z nim sprzeczne.
W niniejszej sprawie – umorzenie należności z tytułu zwrotu przyznanych E. N. jednorazowo środków finansowych na podjęcie działalności gospodarczej – w cyt. art. 76 ust. 7 pkt 2 ustawy wymagało wykazania przez organ, że spłata należności pozbawiłaby skarżącą i jej rodzinę niezbędnych środków utrzymania.
Zgodzić należy się z Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, że w postępowaniu przeprowadzonym przez organy administracji przesłanka, od której art. 76 ust. 7 pkt 2 ustawy uzależnia zgodę na umorzenie należności została wykazana. W postępowaniu ustalono stan rodzinny skarżącej i majątkowy rodziny, a w jego ramach dochody i wydatki, co dało obraz sytuacji majątkowej rodziny. Z ustalonej sytuacji nie wynikało aby odmowa umorzenia należności pozbawiła skarżącą i jej rodzinę niezbędnych środków utrzymania.
W świetle akt sprawy, zgromadzonego materiału dowodowego, należy zgodzić się z Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, iż postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, wyrażoną w art. 7 k.p.a., a na podstawie tak zebranego materiału oceniono okoliczność istotną dla rozstrzygnięcia sprawy, jak nakazuje art. 80 k.p.a.
Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 184 p.p.s.a.