Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 5 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 2418/14

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 27 maja 2014 roku sygn.akt II SA/Bd 18/14 po rozpoznaniu sprawy ze skargi P. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2013r. nr [...] w przedmiocie wydania prawa jazdy oddalił skarg.

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym;

Decyzją z dnia [...] października 2013 r. nr [...], wydaną z upoważnienia Starosty [...] na podstawie art. 49 ust. 1 pkt 3 lit. b i ust. 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz.U. Nr 30, poz. 151 z późn.zm., dalej także jako uokp) oraz art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. Poz. 23 ze zm. dalej także jako k.p.a.), odmówiono wydania P. K. prawa jazdy w zakresie kategorii B. W uzasadnieniu podano, że P. K. dnia 4 października 2013r. złożył wniosek o zwrot prawa jazdy zatrzymanego na okres 2 lat wyrokiem Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. sygn. akt [...] oraz o wyjaśnienie przyczyn odmowy zwrotu prawa jazdy, mimo upływu okresu zatrzymania orzeczonego przez sąd.

Organ, powołując się na treść art. 49 ustawy o kierujących pojazdami, wskazał, że w celu wykonania środka karnego w postaci zakazu prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych na okres 2 lat, z powodu kierowania w dniu 13 listopada 2010r. samochodem osobowym, znajdując się w stanie nietrzeźwości, orzeczonego w/w wyrokiem z [...] czerwca 2011r., wezwał stronę do zwrotu prawa jazdy nr [...] uprawniającego do kierowania pojazdami kategorii B (wydanego przez Starostę [...] w dniu [...] lipca 2001r.) - co nastąpiło w dniu 4 października 2011 r. Organ podkreślił, że przywrócenie uprawnienia zatrzymanego na okres dłuższy niż rok uzależnione jest od wykazania się posiadaniem wymaganych kwalifikacji, przy czym wnioskodawca nie przedłożył żadnych dokumentów potwierdzających, aby w sprawie zatrzymanego prawa jazdy zapadł wyrok uniewinniający albo postępowanie zostało umorzone, dlatego nie zachodziły przesłanki określone w art. 49 ust. 3 ustawy o kierujących pojazdami.

W związku z powyższym w myśl art. 49 ust. 1 pkt 3 lit. b w/w ustawy, P. K. ubiegający się o zwrot zatrzymanego prawa jazdy, którego był pozbawiony na okres przekraczający rok, podlega sprawdzeniu kwalifikacji w formie egzaminu państwowego. Podstawą do wydania prawa jazdy, zgodnie z art. 49 ust. 2 ustawy, byłby pozytywny wynik egzaminu państwowego sprawdzającego kwalifikacje. Z ustaleń organu wynika, że wnioskujący nie poddał się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji, co stanowiło podstawę odmowy wydania prawa jazdy.

W odwołaniu od powyższej decyzji P. K. zakwestionował odmowę zwrotu dokumentu prawa jazdy, bowiem okres na który został pozbawiony uprawnień wyrokiem Sądu już minął. Podkreślił, że przed uzyskaniem prawa jazdy zdał już egzamin państwowy, a prawo jazdy było wydane bezterminowo oraz zarzucił, że nie został pouczony o tym gdzie i jakie kwalifikacje ma obecnie zdobyć.

Decyzją z dnia [...] listopada 2013r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], na podstawie art. 49 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami, art. 9, art. 107 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy, podzielając ustalenia stanu faktycznego dokonane przez organ pierwszej instancji, wskazał, że wykonywanie środka karnego orzeczonego wyrokiem z dnia [...] czerwca 2011 r. rozpoczęło się od dnia 4 października 2011 r., zatem pod rządami ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym, która określała zasady wydawania uprawnień do kierowania pojazdami, w tym również sprawdzania kwalifikacji. Zakończenie wykonywania środka karnego miało miejsce po wejściu w życie ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami. Kolegium wskazało, że w stanie prawnym określonym przepisami ustawy Prawo o ruchu drogowym obowiązywały podobne zasady zwrotu prawa jazdy osobom, które były pozbawione uprawnień przez okres dłuższy niż 1 rok.

Zmiana stanu prawnego nie wpłynęła zatem na sytuację odwołującego. Organ wskazał, że przepisy określające zasady wydawania praw jazdy mają charakter bezwzględnie obowiązujący i wiążą organy administracji rozstrzygające w formie decyzji administracyjnej tego rodzaju sprawy. Organ odwoławczy wskazał również, że użyte w przepisie art. 49 ust. 1 ustawy sformułowanie "podlega" oznacza, że podmioty wymienione w tym przepisie mają obowiązek poddania się egzaminowi przed uzyskaniem uprawnień do kierowania pojazdami albo przed zwrotem zatrzymanego prawa jazdy.

W obszernej skardze na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], P. K. zarzucił organom administracji, analogicznie jak w odwołaniu, bezprawne działanie polegające na odmowie zwrócenia mu dokumentu prawa jazdy, pomimo upływu okresu orzeczonego wyrokiem sądu karnego środka karnego. Skarżący podkreślił, że prawo jazdy było wydane bezterminowo, a przed jego uzyskaniem zdał egzamin państwowy i nie zamierza dokonywać tego ponownie. Wskazał także, że odmowa wydania mu dokumentu prawa jazdy, potwierdzającego posiadane przez niego uprawnienia do kierowania pojazdami stanowi wielką uciążliwość, uniemożliwia poszukiwanie i podjęcie pracy. Skarżący zwrócił się do sądu administracyjnego, aby Starostwo Powiatowe zwróciło mu jego dokument, który bezprawnie przetrzymuje.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i podkreślił, że bezsporna jest prawidłowo ustalona przez organy okoliczność, że wyrokiem z dnia [...] czerwca 2011r. sygn. akt [...] Sąd Rejonowy w [...] orzekł wobec skarżącego, w związku z uznaniem za winnego popełnienia zarzucanych w akcie oskarżenia czynów (występków z art. 229 § 1 i § 3 i z art. 178a § 1 k.k.), na podstawie art. 42 § 2 k.k. orzekł wobec skarżącego środek karny w postaci zakazu prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych w ruchu lądowym na okres dwóch lat. Wyrokiem z dnia [...] sierpnia 2011 r. sygn. akt [...] Sąd Okręgowy w [...] utrzymał w mocy powyższy wyrok, oddalając apelację skarżącego jako oczywiście bezzasadną.

Z akt administracyjnych sprawy wynika, iż Sąd Rejonowy w [...] 23 września 2011 r. przesłał odpis prawomocnego wyroku z dnia [...] czerwca 2011 r. w sprawie [...] dotyczący P. K. do Starostwa Powiatowego Wydziału Komunikacji w [...]. P. K. w dniu 4 października 2011 r. zdał organowi posiadane prawo jazdy kategorii B, a następnie Starosta [...] pismem z dnia 5 października 2011 r. zawiadomił skarżącego, Sąd Rejonowy w [...] oraz Komendę Powiatową Policji w [...] o "wykonaniu środka karnego" w postaci zakazu prowadzenia pojazdów wskazanych kategorii na okres 24 miesięcy, zatrzymaniu dokumentu uprawniającego do kierowania pojazdami, umieszczeniu danych w rejestrach osób, wobec których orzeczono zakaz ubiegania się o uprawnienia do kierowania pojazdami silnikowymi. Zawiadomienie zawiera informację, iż po odbyciu orzeczonego środka karnego, którego początek liczy się od dnia 4 października 2011 r., a koniec upływa z dniem 3 października 2013 r. włącznie, skarżący może ubiegać się o przywrócenie uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi.

Przy czym przywrócenie uprawnienia zatrzymanego na okres dłuższy niż rok uzależnione jest od wykazania się posiadaniem wymaganych kwalifikacji. Z uwagi na zmianę stanu prawnego, pomiędzy datą orzeczenia i rozpoczęcia wykonywania środka karnego, a datą orzekania przez organy w niniejszej sprawie na skutek wniosku skarżącego o zwrot prawa jazdy, mając na uwadze zasadę lex retro non agit podnieść należy, że w świetle uregulowań zawartych w ustawie z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym jak i ustawie z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami, która weszła w życie od 19 stycznia 2013 r. ustawodawca przewidział analogiczne uregulowanie warunkujące zwrot zatrzymanego prawa jazdy, którego osoba o to ubiegająca się była pozbawiona na okres przekraczający rok.

Sąd meriti podniósł, że zgodnie z przepisem art. 114 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy Prawo o ruchu drogowym (w brzmieniu obowiązującym w 2011 r. tekst jedn. Dz.U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 z późn.zm.) osoba ubiegająca się o zwrot zatrzymanego prawa zjazdy, którego była pozbawiana na okres przekraczający rok, podlega kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji. Aktualnie obowiązująca ustawa o kierujących pojazdami w rozdziale 9 Sprawdzanie kwalifikacji i przeprowadzanie egzaminów państwowych, w art. 49 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 stanowi, że sprawdzeniu kwalifikacji w formie egzaminu państwowego podlega osoba ubiegająca się o:

1. a) przywrócenie uprawnienia do kierowania motorowerem, pojazdami silnikowymi lub tramwajem cofniętego na okres przekraczający rok lub cofniętego w związku z utratą kwalifikacji,
2. b) zwrot zatrzymanego prawa jazdy lub pozwolenia na kierowanie tramwajem, którego była pozbawiona na okres przekraczający rok. W przypadkach, o których mowa w ust. 1 pkt 3, prawo jazdy lub pozwolenie na kierowanie tramwajem wydaje się po złożeniu, z wynikiem pozytywnym, odpowiedniego do rodzaju uprawnienia egzaminu państwowego sprawdzającego kwalifikacje.

Zgodnie z art. 114 ust. 3 ww. ustawy, który jak zasadnie zdaniem Sądu meriti ustaliły organy, nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie, przepisów ust. 1 pkt 3 lit. b nie stosuje się do osób, wobec których zapadł wyrok uniewinniający albo postępowanie zostało bezwarunkowo umorzone. Sąd Wojewódzki podniósł, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie budzi wątpliwości, że skarżący wnioskiem z dnia 4 października 2013 r. zwrócił się do Starosty [...] o zwrot zatrzymanego przez ten organ w dniu 4 października 2011 r. prawa jazdy kategorii B. Bezspornie upłynął już 2-letni okres, na jaki orzeczono wobec skarżącego w postępowaniu karnym środek karny w postaci zakazu prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych. Zgodnie z art. 114 ust. 2 ustawy, warunkiem wydania (zwrotu) dokumentu prawa jazdy jest zatem złożenie przez skarżącego z wynikiem pozytywnym odpowiedniego do tego rodzaju uprawnienia (kategorii B) egzaminu państwowego sprawdzającego kwalifikacje.

Stwierdzić zatem zdaniem Sądu I instancji należało, że w sprawie bezspornym pozostaje, iż skarżący nie poddał się takiemu egzaminowi, zatem nie zaistniała podstawa do dokonania zwrotu zatrzymanego prawa jazdy (czynności materialno - technicznej). W tej sytuacji, mimo braku jednoznacznego przepisu prawa określającego formę rozstrzygnięcia, prawidłową formą negatywnego rozstrzygnięcia o żądaniu strony była forma decyzji administracyjnej, która gwarantuje stronie postępowania najpełniejszą obronę jej praw w dwuinstancyjnym postępowaniu administracyjnym.

Mając powyższe na uwadze, Sąd Wojewódzki stwierdził, że zarzuty skargi okazały się bezzasadne. Nie ma znaczenia w okolicznościach sprawy fakt, że skarżący przed uzyskaniem prawa jazdy zdał egzamin kwalifikacyjny, ani też to, że ustał już okres orzeczonego środka karnego. Ustawodawca bowiem mając na uwadze przyczyny zatrzymywania praw jazdy na określony czas oraz konieczność zapewnienia bezpieczeństwa uczestników ruchu drogowego, przewidział konieczność spełnienia określonych warunków - sprawdzenia kwalifikacji, między innymi wobec osób, które znalazły się w takiej sytuacji jak skarżący, czyli były pozbawione możliwości legalnego prowadzenia pojazdów przez okres powyżej roku (w tej sprawie 2 lata). Nie istnieją zatem przeszkody prawne, aby skarżący, o ile zamierza prowadzić pojazdy, poddał się kontrolnemu egzaminowi państwowemu, sprawdzającemu kwalifikacje kategorii B i odzyskał zatrzymane prawo jazdy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku na podstawie art. 173 § 1 i art. 177 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej również jako p.p.s.a.) wniósł P. K. Skarżący zaskarżył wyrok w całości i przedstawił następujące zarzuty, mające w jego przekonaniu istotny wpływ na wynik sprawy;

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 49 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 ustawy o kierujących pojazdami poprzez jego zastosowanie w niniejszej sprawie, mimo podnoszonego przez skarżącego zarzutu jego niezgodności z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej,

2. naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 113 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 124 § 1 ust. 5 w zw. z art. art. 193 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym, poprzez niezwrócenie się z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego o stwierdzenie zgodności z Konstytucją art. 49 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 ustawy o kierujących pojazdami i niezawieszenie postępowania.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o; zwrócenie się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym czy art. 49 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 ustawy o kierujących pojazdami w zakresie w jakim nakłada obowiązek sprawdzenia kwalifikacji w formie egzaminu państwowego w stosunku do wszystkich osób, którym cofnięto uprawnienia do kierowania pojazdami na okres przekraczający rok jest zgodny z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej, w szczególności z art. 2 i art. 32 ust. 1 i 2 i zawieszenie postępowania, ewentualnie o uchylenie zaskarżanego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący P. K. konsekwentnie prezentując swoje stanowisko, podnosił, że rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy zawarte w zaskarżanym wyroku nie jest słuszne, albowiem opiera się na przepisie prawnym, który skarżący kwestionuje jako niezgodny z Konstytucją Rzeczypospolitej - art. 49 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 obecnie obowiązującej ustawy o kierujących pojazdami. Przepis ten, zdaniem skarżącego kasacyjnie wprowadza we wspomnianych sytuacjach de facto zasadę wygaśnięcia uprawnień do kierowania pojazdami, co narusza zasadę praw nabytych oraz zasady sprawiedliwości i równości obywateli wobec prawa. Przepis ten godzi zdaniem skarżącego kasacyjnie w zasadę równości wobec prawa i zasadę sprawiedliwości, albowiem wprowadza sztuczne różnicowanie sytuacji prawnej obywateli.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm) NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny z urzędu uwzględnia zatem wyłącznie przesłanki enumeratywnie wymienione § 2 art.183 p.p.s.a. Jeżeli nie zachodzi nieważność postępowania sądowego w takim ujęciu, sąd kasacyjny zobowiązany jest do skontrolowania tylko zarzutów podniesionych przez samą stronę., a zatem nie ulega wątpliwości, że skuteczność omawianego środka zaskarżenia w zasadniczej mierze zależy od sposobu sformułowania przez stronę podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia.

Skarga kasacyjna analizowana pod katem zarzutów sformułowanych w jej podstawach nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie, dla porządku wyjaśnić należy, że przepis art.174 p.p.s.a. dopuszcza dwie podstawy kasacyjne: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Błąd w wykładni zachodzi wówczas, gdy z określonego brzmienia przepisu sąd wyprowadza mylne wnioski, co do jego znaczenia. Z tą formą złamania prawa mamy do czynienia, jeżeli sąd dokonuje niewłaściwej interpretacji zastosowanego przepisu, nieprawidłowo odczytując treść lub znaczenie takiej normy prawnej.

Natomiast uchybienie prawu materialnemu przez niewłaściwe zastosowanie polega na tzw. błędzie w subsumcji, co wyraża się w tym, że stan faktyczny w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej, albo że ustalonego w sprawie stanu faktycznego błędnie "nie podciągnięto" pod hipotezę danej normy prawnej.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że zarzuty skargi sprowadzają się do zarzutu niezgodności z Konstytucją RP przepisu art. 49 ust.1 pkt 3 ustawy o kierujących pojazdami oraz wniosku o zwrócenie się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym – czy art.49 ust.1 pkt 3 i ust.2 w/w ustawy w zakresie, w jakim nakłada obowiązek sprawdzenia kwalifikacji w formie egzaminu państwowego w stosunku do wszystkich osob, którym cofnięto uprawnienia do kierowania pojazdami na okres przekraczający rok, jest zgodny z Konstytucją RP, w szczególności art.32 ust.1 i 2. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący nie ma uprawnienia do skutecznego domagania się przedłożenia przez sąd pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu a zarzut skargi kasacyjnej naruszenia procedury sądowej i prawa materialnego poprzez niezbadanie konstytucyjności określonych przepisów nie może być uznany za jej usprawiedliwioną podstawę.

Sąd administracyjny – rozpoznając sprawę – tylko po powzięciu zasadniczych wątpliwości może uznać za zasadne przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego, od odpowiedzi na które zależy rozstrzygnięcie sprawy. Chodzi tu o uzasadnione wątpliwości sądu a nie skarżącego (por. Wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2004 r. syg.akt OSK 971/04).

Tym niemniej mając na uwadze argumentację zawartą w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, odnosząc się do regulacji konstytucyjnej, że wejście w życie z dniem 19 stycznia 2013 r. ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami, poprzedziła szeroka dyskusja społeczna, a zwłaszcza bardzo długie, bo około dwuletnie vacatio legis. Nie było zatem podstaw do przyjęcia, iż przepisy, które weszły w życie w dniu 19 stycznia 2013 r. były zaskoczeniem dla osób, które w latach 2011-2013 pozbawione zostały uprawnień do kierowania pojazdami. Głównym bowiem celem ustawodawcy, który przyświecał mu przy uchwalaniu ustawy o kierujących pojazdami, było zapewnienie poprawy bezpieczeństwa ruchu drogowego, a nie ulega wątpliwości, że ochrona życia i zdrowia jest również wartością chronioną konstytucyjnie. Rozwiązanie zawarte w przepisie art. 49 ust.1 pkt 3 i ust. 2 ustawy o kierujących pojazdami, kwestionowane przez skarżącego kasacyjnie, wychodzi zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego na przeciw zasadom i wartościom konstytucyjnym.

Zgodzić sie należy z Sądem I instancji, że z unormowania zawartego w przepisie art. 49 ust.1 pkt 3 i ust. 2 ustawy o kierujących pojazdami wynika obowiązek złożenia z wynikiem pozytywnym egzaminu państwowego, sprawdzającego kwalifikacje. Okoliczności stanu faktycznego niniejszej sprawy nie były sporne i tym samym stwierdzić należy, że jeżeli skarżący kasacyjnie zamierza prowadzić pojazdy to powinien poddać się kontrolnemu egzaminowi państwowemu, sprawdzającemu kwalifikacje kategorii B, a spełnienie tego warunku pozwoli na odzyskanie utraconych w tym zakresie uprawnień.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.184 p.p.s.a. orzekł, jak w wyroku. Natomiast wniosek o należne od Skarbu Państwa wynagrodzenie pełnomocnika z urzędu rozpoznany zostanie przez Wojewódzki Sąd Administracji w Bydgoszczy.