Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 czerwca 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 436/13 oddalił skargę Banku Spółdzielczego w O. na decyzję Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.
Zaskarżony wyrok został wydany w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy.
Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] listopada 1995 r., nr [...], działając na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym oraz ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), stwierdził nabycie przez Gminę R. z mocy prawa, nieodpłatnie, własności nieruchomości zabudowanej (biurowiec, budynek gospodarczy i ogrodzenie), oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], w jednostce ewidencyjnej i obrębie R., opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej integralną część decyzji.
Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1995 r. wystąpił Bank Spółdzielczy w O..
Minister Administracji i Cyfryzacji decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1995 r.
W wyniku wniosku Banku Spółdzielczego w O. o ponowne rozpoznanie sprawy, Minister Administracji i Cyfryzacji decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. utrzymał w mocy swoje rozstrzygnięcie. Minister wskazał, że podstawą materia In oprawną kontrolowanej decyzji Wojewody [...] o z dnia [...] listopada 1995 r., jest art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Z brzmienia tego przepisu jednoznacznie wynika, że przedmiotem komunalizacji mogło być wyłącznie mienie ogólnonarodowe (państwowe).
Organ stwierdził, że z analizy przedmiotowej sprawy wynika, iż na podstawie decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w O. z dnia [...] sierpnia 1995 r., Nr [...], działka ewidencyjna nr [...] została uznana za mienie gminne. Przywołaną decyzję wydano na podstawie art. 1 ust. 2 i art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U. Nr 28, poz. 169 ze zm.). W uzasadnieniu tej decyzji wskazano z kolei, że po dokonaniu postępowania wyjaśniającego polegającego głównie na złożeniu do protokołu wyjaśnień przedstawicieli Samorządu Wiejskiego stwierdzono, iż faktycznie nieruchomość ta długo przed wejściem w życie powołanej na wstępie ustawy stanowiła mienie gromadzkie, z którego korzystali wszyscy mieszkańcy Gminy R.. Minister podniósł, że decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w O. z dnia [...] sierpnia 1995 r., jest decyzją deklaratoryjną, czyli nie tworzy, nie zmienia ani nie znosi istniejących stosunków prawnych, a poświadcza stan prawny ustalony w dniu wejścia w życie tej ustawy tj. na dzień 5 lipca 1963 r. W konsekwencji, organ odwoławczy wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie mienie gminne podlegało komunalizacji na podstawie art. 7 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające a nie jak powołano w podstawie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1995 r., na postawie art. 5 ust. 1 tejże ustawy.
Organ podkreślił, że powołanie się przez organy administracji w decyzji na przepisy niewłaściwe w sprawie, wskazuje aczkolwiek na wadliwość działania tych organów, nie stanowi jednak przesłanki do uznania, że nastąpiło naruszenie prawa w stopniu istotnym dla rozstrzygnięcia, jeżeli z okoliczności sprawy wynika, że organ mógł wydać zaskarżoną decyzję, mając podstawę w innym przepisie tej ustawy. Jednocześnie Minister podniósł, że w aktach sprawy znajduje się również decyzja Wójta Gminy R. z dnia [...] maja 1991 r., Nr [...], sprostowana postanowieniem z dnia [...] lipca 1991 r., na mocy której przekazano na rzecz Banku Spółdzielczego w O. na czas nieokreślony współużytkowanie działki zabudowanej położonej we wsi R. oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] w części 1/5.
Następnie Minister stwierdził, że z analizy materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, iż przy wydawaniu decyzji z dnia [...] listopada 1995 r. nie zaszła żadna z wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. przesłanek, skutkujących koniecznością stwierdzenia nieważności decyzji. Ponadto, ustosunkowując się do zarzutu Banku Spółdzielczego, Minister wyjaśnił, że nie jest organem właściwym do przeprowadzenia kontroli legalności ww. decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w O. z dnia [...] sierpnia 1995 r. - czego domaga się wnioskodawca, kwestionując tym samym prawidłowość decyzji komunalizacyjnej. Podnoszony zarzut pozbawienia wnioskodawcy prawa do udziału w postępowaniu komunalizacyjnym przed Wojewodą [...] może być co najwyżej podstawą do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.).
Bank Spółdzielczy w O. nie zgodził się z powyższą decyzją Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] stycznia 2013 r. i wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie, w dniu 28 czerwca 2013 r., pełnomocnik strony skarżącej poparł skargę oraz przedłożył kserokopię pisma Banku skierowanego do Starostwa Powiatowego w O. z dnia 16 kwietnia 2013 r., z którego wynika, że przed tym organem toczy się postępowanie o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w O. z dnia [...] sierpnia 1995 r.
Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie za słuszne uznał stanowisko Ministra, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1995 r. pomimo iż powoływała w podstawie prawnej niewłaściwy przepis prawa, tj. art. 5 ust. 1 zamiast art. 7 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., nie jest obarczona wadą w rozumieniu przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Nie można bowiem w takiej sytuacji uznać, że decyzja komunaiizacyjna została wydana bez podstawy prawnej, gdyż przez brak podstawy prawnej rozumie się fakt, że decyzja rzeczywiście podstawy takiej nie posiada, nie zaś to, iż wymienia niewłaściwy przepis, bądź go nie wymienia. Wydanie decyzji bez podstawy prawnej oznacza, że albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo też przepis jest ale nie spełnia wymagań działania tej administracji, polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych rozumianych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne.
W konsekwencji, zdaniem Sądu, prawidłowo także Minister uznał, że decyzja komunalizacyjna z dnia [...] listopada 1995 r. nie narusza rażąco prawa, tj. art. 7 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zgodnie bowiem z art. 7 ww. ustawy, mienie gminne (...), staje się z dniem wejścia w życie ustawy o samorządzie terytorialnym z mocy prawa mieniem gminy, na której obszarze jest położone. Oznacza to, że obowiązkiem organu nadzorczego było skontrolowanie, czy na dzień 27 maja 1990 r. komunalizowana nieruchomość (zabudowana działka nr [...]) była mieniem gminnym. Skoro więc okoliczność powyższa wynika z ostatecznej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w O. z dnia [...] sierpnia 1995 r., Nr [...], w której nieruchomość ta została uznana za mienie gminne w rozumieniu przepisów art. 1 ust. 2 i art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. - organ nadzorczy nie był uprawniony do innych wniosków. Minister prawidłowo stwierdził, że w niniejszym postępowaniu nie jest władny do oceny decyzji z dnia [...] sierpnia 1995 r.
Sąd zauważył, że skoro strona skarżąca kwestionuje prawidłowość komunalizacji działki nr [...], dokonanej decyzją z dnia [...] listopada 1995 r. - z uwagi na wadliwość decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w O. z dnia [...] sierpnia 1995 r. - powinna w pierwszej kolejności skutecznie zakwestionować (w odpowiednim trybie) prawidłowość decyzji, która była podstawą wydania decyzji komunalizacyjnej. Jak wynika z oświadczenia pełnomocnika skarżącej, złożonego na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, działania w tym kierunku strona skarżąca podjęła.
Biorąc pod uwagę treść przepisów stanowiących podstawę wydania decyzji z dnia [...] listopada 1995 r. oraz powyższy stan faktyczny sprawy Sąd uznał, że organy administracji rozpatrujące przedmiotową sprawę prawidłowo przeprowadziły postępowanie wyjaśniające i wydały rozstrzygnięcia zgodnie z prawem, nie naruszając reguł procesowych w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ wyjaśnił zasadność przesłanek, które stanowiły podstawę decyzji, a oceny w tym zakresie dokonał na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czemu dał wyraz w uzasadnieniu decyzji.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Bank Spółdzielczy w O., wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Skarżący kasacyjnie wskazał na naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
art. 3 § 1 p.p.s.a. w zakresie sprawowanej kontroli administracji publicznej, poprzez nie zwrócenie uwagi na błędy postępowania administracyjnego art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez niezawieszenie postępowania, w sytuacji, gdy toczy się postępowanie administracyjne, którego rozstrzygnięcie będzie miało wpływ na wynik przedmiotowej sprawy (zagadnienie wstępne), art. 65 i 66 k.p.a., wobec nie uchylenia zaskarżonej decyzji organu, który nie zastosował się do w/w przepisów w sprawie wniosku o uchylenie decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w O., na podstawie której wydana została przedmiotowa decyzja.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, skarżący kasacyjnie podniósł, że z zaskarżonej decyzji Ministra Administracji i Cyfryzacji dowiedział się, iż organ administracji nie stwierdził bezprawności wydania decyzji z dnia [...] listopada 1995 r., skutkującej uchyleniem, ponieważ wydana ona została na podstawie deklaratoryjnej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w O., uznającej komunalizowaną działkę gruntu za mienie gminne. Złożony do Ministra Administracji i Cyfryzacji wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] sierpnia 2013 r. nie wszedł do obrotu prawnego, gdyż nie został przekazany do rozpatrzenia organowi kompetentnemu. W uzasadnieniu odmowy uchylenia decyzji Wojewody [...] Minister natomiast wskazał, że nie jest organem kompetentnym do uchylenia tej decyzji. Po uzyskaniu informacji odpowiedni wniosek w sprawie wznowienia postępowania oraz uchylenia tej decyzji złożony został do Starosty O. (23.01.2013 r.), który po wszczęciu w sprawie postępowania, uznając sprawę za skomplikowaną, pismem z dnia 3 czerwca 2013 r. przedłużył termin rozpatrzenia do sierpnia 2013 r. Natomiast w dniu 8 sierpnia 2013 r. wydał decyzję umarzającą wznowione postępowanie z uwagi na nie złożenie wniosku w terminie.
Na decyzję tę wniesione zostało w dniu 20 sierpnia 2013 r. odwołanie do Wojewody [...]. Decyzją w 1995 r. stwierdzono stan prawny działki gruntu, jaki istniał w 1963 r., orzekając na podstawie ustawy, która do działki tej nie miała zastosowania. Już sam fakt wydania takiej decyzji w 1995 r., podczas gdy ustawa z 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, przewidywała roczny okres do dokonywania ustaleń na jej podstawie, stanowi podejrzenie jej bezprawności, tym bardziej, że obie decyzje, na podstawie których założona została we wrześniu 2011 r. księga wieczysta uznająca Gminę R. za jedynego właściciela działki [...] w R., wydane zostały bez wiedzy Banku Spółdzielczego w O., który prowadził na działce tej wspólną z Gminą inwestycję zakończoną w 1986 r. i użytkuje ją do chwili obecnej. Aktualnie Starostwo O., bez uzgodnień z Bankiem Spółdzielczym, wydało pozwolenie na remont i rozbudowę znajdującego się na działce budynku, stwarzając tym samym dalszy bałagan prawny, W całym zatem postępowaniu administracyjnym Bank Spółdzielczy traktowany jest stronniczo, co akceptuje Sąd Administracyjny.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje;
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Przepis ten wprowadza - jako zasadę - związanie sądu kasacyjnego podstawami, na których środek zaskarżenia oparto. Zatem w sytuacji braku podstaw do uwzględnienia z urzędu nieważności postępowania sądowego, z przyczyn enumeratywnie wymienionych wart, 183 § 2 p.p.s.a. (jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie) kontrola zaskarżonego wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny sprowadza się do oceny, czy uchybia on przepisom, naruszenie których zarzucono w skardze kasacyjnej.
Zasada związania zarzutami skargi kasacyjnej pozostaje w związku z obowiązkiem jej wniesienia przez profesjonalnego pełnomocnika. Prawidłowo sporządzona skarga kasacyjna powinna wskazywać podstawy określone w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a, zarzuty dotyczące naruszonych przepisów powinny określać formę ich naruszenia (błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie). Ponadto, jeśli przepis ma kilka jednostek redakcyjnych należy wskazać tę, którą naruszył sąd administracyjny lub organy orzekające w sprawie.
Skarga kasacyjna wniesiona w rozpoznawanej sprawie nie w pełni odpowiada wskazanym wymogom. Postępowanie prowadzone w niniejszej sprawie zainicjował wniosek Banku Spółdzielczego w O. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1995 r. stwierdzającej nabycie przez Gminę R. z mocy prawa nieodpłatnie własności zabudowanej nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] położonej w obrębie R.. W toku tego postępowania Bank Spółdzielczy powoływał się na nieważność wskazanej decyzji komunalizacyjnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, 4 i 7 k.p.a. Żaden z wymienionych przepisów nie został jednak wskazany w skardze kasacyjnej. Brak nawiązania do tych przepisów także w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Nie podniesiono także zarzutów naruszenia tych przepisów, które były podstawą wydania decyzji komunalizacyjnej. Podniesione natomiast zostały zarzuty, które nie dotyczą istoty sprawy. Ponadto sposób sprecyzowania tych zarzutów jest także niewłaściwy.
Autor skargi kasacyjnej zarzucając naruszenie art.3 §1 p.p.s.a. poprzez "niezwrócenie uwagi na błędy postępowania administracyjnego" nie wskazuje tych norm prawa materialnego, których ewentualnie miałyby dotyczyć te błędy. Nie wynika to również z lakonicznego uzasadnienia skargi kasacyjnej.
Stawiając z kolei zarzut naruszenia art. 125 §1 pkt 1 p.p.s.a autor skargi kasacyjnej nie bierze pod uwagę, że toczące się postępowanie ma charakter nadzwyczajny, a nie zwykły, co powoduje konieczność zachowania rygorów i zakresu tego postępowania, o czym obszernie informował organ nadzoru w uzasadnieniach wydanych w sprawie decyzji. Ponadto z akt sprawy wynika, że Bank Spółdzielczy nie złożył przed Sądem pierwszej instancji wniosku o zawieszenie toczącego się postępowania. Zatem Sąd ten nie miał obowiązku wypowiadania się co do tej kwestii, tym bardziej, że strona była reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie.
Kolejne zarzuty dotyczą naruszenia przepisów art.65 i 66 k.p.a. polegającego "na nieuchyleniu zaskarżonej decyzji organu, który nie zastosował się do w/w przepisów w sprawie z wniosku o uchylenie decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w O., na podstawie której wydana została przedmiotowa decyzja". Pomijając już nieczytelny sposób zredagowania zarzutu, należy wskazać, że profesjonalny pełnomocnik powołując się na określoną decyzję powinien choćby wskazać jej datę. Jedynie z akt sprawy i z uzasadnienia zaskarżonego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny może wywnioskować, o którą decyzję chodzi pełnomocnikowi Banku. Sposób uzasadnienia skargi kasacyjnej budzi wiele zastrzeżeń, przede wszystkim dlatego, że jest on niespójny i nielogiczny, zaś argument, że Bank jest traktowany stronniczo nie wystarcza do tego by uwzględnić zarzuty skargi kasacyjnej.
Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika natomiast, że jej autor kieruje zarzuty pod adresem decyzji, która nie była przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu, a jak wynika z akt sprawy chodzi o decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w O. z dnia [...] sierpnia 1995 r. stanowiącą, że przedmiotowa nieruchomość stanowi mienie gminne. Zarzuty te, jako skierowane do decyzji, która nie była przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu, nie mogą zatem odnieść żadnego skutku.
Powodem zatem oddalenia skargi kasacyjnej jest wadliwy sposób jej sporządzenia i nietrafnie podniesione zarzuty. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.184 p.p.s.a. orzekł, jak w wyroku.