Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy odrzucił skargę Z. O. w sprawie.
W jego uzasadnieniu Sąd wskazał, że zaskarżona uchwała Rady Powiatu w Aleksandrowie Kujawskim, wydana została w trybie przepisów działu VIII ustawy z dnia z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz.1071) – dalej: K.p.a., czyli w trybie skargowym (art. 229 pkt 3) i dotyczyła działalności Starosty Aleksandrowskiego. Uchwała została zatem podjęta w wyniku rozpatrzenia skargi obywatelskiej, której przedmiotem mogą być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw (art. 227 K.p.a.).
Sąd I instancji zaznaczył, iż rozstrzygnięcia podejmowane przez organy administracji w ramach rozpoznawania skarg obywatelskich przewidzianych w art. 227 K.p.a., nie podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego, gdyż nie należą do żadnej z kategorii aktów wymienionych w cytowanym wyżej art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej: P.p.s.a. Skarga, o której mowa w art. 227 K.p.a., nie jest tożsama ze skargą, o której mowa w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skarga określona przez przepis art. 227 K.p.a. jest odformalizowanym środkiem obrony i ochrony różnych interesów jednostki, który nie daje podstaw do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego, ani też nie może stanowić podstawy powództwa lub wniosku zmierzającego do wszczęcia postępowania sądowego. Skargi tego rodzaju są załatwiane w samodzielnym, wewnętrznym, jednoinstancyjnym postępowaniu, kończącym się czynnością faktyczną polegającą na zawiadomieniu skarżącego o sposobie załatwienia sprawy.
Sąd I instancji wskazał również, że uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego, podjęte w wyniku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 227 K.p.a., tak jak zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała Rady Powiatu w Aleksandrowie Kujawskim z dnia [...] listopada 2012 r., nie są uchwałami z zakresu administracji publicznej i tym samym nie podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Mając powyższe na uwadze, Sąd I instancji uznał skargę za niedopuszczalną i orzekł o jej odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a.
Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniosła Z. O. Na zasadzie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzuciła zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. poprzez odmowę uznania wniesionej skargi za skargę na bezczynność Starosty Powiatowego w Aleksandrowie Kujawskim dotyczącą zaniechania rozstrzygnięcia wniosku M. K. z dnia 18 grudnia 2005 r. o przyznanie odszkodowania za przejętą na rzecz Skarbu Państwa działkę nr [...] położoną w C. w zakresie, w jakim nie nastąpił jej zwrot, o co wnosiła skarżąca Z. O. pismem skierowanym do Starosty Powiatu Aleksandrów Kujawski z dnia 10 sierpnia 2012 r. Powołała się w nim na wniosek swojej poprzedniczki prawnej M. K. z dnia 18 grudnia 2005 r. i bezzasadne uznanie, iż wniesiona skarga ma charakter skargi z art. 227 K.p.a., co doprowadziło do odrzucenia skargi.
W oparciu o powyższy zarzut wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy.
Zdaniem pełnomocnika skarżącej wniesioną w niniejszej sprawie skargę Sąd winien uznać za skargę na bezczynność organu. Intencją skarżącej było bowiem doprowadzenie do wydania decyzji administracyjnej, wobec której mogłaby podjąć stosowne środki obrony swoich praw. Zdaniem pełnomocnika z bezczynnością organu mamy do czynienia nie tylko w przypadku, gdy mimo upływu terminu sprawa nie jest załatwiona, ale również w przypadkach, gdy organ odmawia jej rozpoznania lub załatwiania, bo mylnie sądzi, że zachodzą okoliczności, które uwalniają go od obowiązku prowadzenia postępowania w konkretnej sprawie i zakończenia go wydaniem decyzji administracyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do brzmienia przepisu art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., a zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany granicami zarzutów skargi kasacyjnej.
Okazały się one nieuzasadnione. Skarżąca kasacyjnie kwestionuje stanowisko Sądu o zakwalifikowaniu pisma skarżącej z dnia 2 października 2012 r. jako skargi powszechnej, wniesionej w trybie przewidzianym w Dziale VIII K.p.a. i w konsekwencji uznaniu niedopuszczalności złożenia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę Rady Powiatu w Aleksandrowie Kujawskim z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...], odmawiającą uwzględnienia skargi na działalność starosty tego Powiatu. Zdaniem skarżącej kasacyjnie przedmiotowe pismo z dnia 2 października 2012 r. stanowiło w istocie zażalenie na działalność Starosty, a skargę wniesioną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego należało uznać za skargę na bezczynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt. 8 P.p.s.a. Kluczowe znacznie dla rozstrzygnięcia tej sprawy ma zatem ocena charakteru prawnego pisma skarżącej z dnia 2 października 2012 r. Rozważania w tej kwestii należy rozpocząć od wskazania, iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd (p. postanowienie z dnia 9 listopada 2006 r., sygn. I OZ 1133/06, opubl.
LEX Nr 321541, czy też postanowienie z dnia 15 maja 2009 r., sygn. I OZ 520/09, opubl. LEX Nr 575330, i wielu innych), że w sprawach dotyczących postępowania skargowego nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Działania podejmowane przez organ w trybie postępowania w sprawie skarg i wniosków, normowane przepisami działu VIII K.p.a., nie mają formy aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 P.p.s.a. Tym samym, skarga złożona do Sądu I instancji w tej materii winna zostać odrzucona na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., jako nienależąca do właściwości sądu administracyjnego. W postępowaniu skargowym uregulowanym w dziale VIII K.p.a. nie rozstrzyga się konkretnej sprawy administracyjnej, w konsekwencji nie kończy się ono wydaniem decyzji administracyjnej. Stosownie do brzmienia przepisu art. 237 § 3 K.p.a. o sposobie załatwienia skargi zawiadamia się skarżącego, przy czym elementy składowe tego zawiadomienia określa art. 238 § 1 K.p.a..
Poglądy te, aczkolwiek sformułowane pod rządami ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. nr 74, poz. 368 ze zm.), zachowują także aktualność w obecnie obowiązującym stanie prawnym (p. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 16 maja 2007 r., sygn. II OSK 533/07; 8 maja 2009 r., sygn. II OSK 689/09, publ. w CBOSA). Przepis art. 227 K.p.a. definiuje przedmiot skargi, którym są zarzuty co do prawidłowości działania danego organu lub podmiotu wykonującego funkcje publiczne (por. M. Jaśkowska, Komentarz do art. 227 K.p.a. - LEX). Osoba wnosząca skargę winna wskazać przedmiot swego niezadowolenia i podmiot, którego jej zdaniem błędne lub nieprawidłowe działania są powodem złożenia skargi. Katalog naruszeń określony w art. 227 K.p.a. nie jest zamknięty, bowiem określenie "w szczególności" oznacza, że katalog ten ma charakter przykładowy. Przedmiotem skargi mogą być więc również inne okoliczności, z których wynika niezadowolenie z działania lub zaniechania organu.
Uznać zatem należało, że pismo skierowane do organu, wskazujące na niezadowolenie osoby która je składa, jest skargą w rozumieniu Działu VIII K.p.a. Uchwała podjęta przez radę gminy (miasta, powiatu) w trybie postępowania skargowego regulowanego przepisami K.p.a. nie może być w żadnym wypadku kwalifikowana jako akt podlegający zaskarżeniu na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Skarga wniesiona w trybie Działu VIII K.p.a., uruchamia jednoinstancyjne postępowanie administracyjne uproszczone, które kończy się nie decyzją administracyjną w sposób władczy kształtującą sytuację prawną adresata, lecz czynnością materialno-techniczną, tj. zawiadomieniem o sposobie załatwienia sprawy.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie ulega wątpliwości charakter żądania zawartego w piśmie skarżącej z 2 października 2012 r. Treść pisma jednoznacznie precyzuje, że jest ono skargą w rozumieniu art. 227 K.p.a. i prawidłowo zostało potraktowane i rozpoznane przez Radę Powiatu w Aleksandrowie Kujawskim w trybie postępowania w sprawach skarg i wniosków, unormowanym w Dziale VIII K.p.a. Rada Powiatu podjęła zaskarżoną uchwałę w trybie postępowania skargowego, która to uchwała nie jest aktem z zakresu administracji publicznej. A zatem Sąd I instancji prawidłowo uznał, że wniesiona przez Z. O. skarga na tę uchwałę jest niedopuszczalna.
Natomiast wniesiona do sądu administracyjnego skarga wyraźnie zaczepiała ten akt, przeto nie była skargą na bezczynność, jak wywodzi pełnomocnik skarżącej. Twierdzenie to jest oczywiście dowolne i zaprezentowane wyłącznie na użytek postępowania kasacyjnego.
Tym samym nie zasługują na uwzględnienie zarzuty dotyczące naruszenia przez Sąd meriti przepisu art. 3 § 2 pkt 8 ustawy P.p.s.a.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji postanowienia.
- - ---------------------- 4