Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 4 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2420/12

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 14 czerwca 2012 r. (sygn. akt II SA/Gl 256/12) oddalił skargę J. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności pisma.

Powyższy wyrok został wydany w następującym okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Prezydent Miasta B., decyzją z dnia [...] marca 1998 r., orzekł o odpłatnym przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gruntowej, położonej w B., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] m². Organ ustalił jednocześnie opłatę za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w wysokości [...] rat, równych wysokości opłaty rocznej, naliczonej z tytułu użytkowania wieczystego za 1997 r., która w odniesieniu do przedmiotowej działki wyniosła [...] zł. Ponadto ustalono również, że wysokość naliczonej raty rocznej waloryzowana będzie corocznie w oparciu o średnioroczny wskaźnik wzrostu cen towarów i usług konsumpcyjnych za rok poprzedni.

Pismem, z dnia [...] marca 2004 r. Naczelnik Wydziału Gospodarki Nieruchomościami Urzędu Miejskiego w B. wyraził zgodę J. W. na uregulowanie spłaty należności z tytułu raty rocznej za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, płatnej w 2004 r., w następujący sposób: wysokość raty rocznej [...] zł i powinna być wpłacona w terminach do [...] marca 2004 r. – [...] zł, do [...] czerwca 2004 r. – [..] zł i do [...] września 2004 r. – [....] zł.

J. W. pismem z dnia [...] maja 2011 r. wniósł o stwierdzenie nieważności "decyzji z dnia [...] marca 2004 r.", zarzucając jej rażące naruszenie prawa, tj. wydanie decyzji bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) oraz naruszenie przepisów art. 10 § 1 w zw. z art. 6, art. 7, art. 8 i art. 9 oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Wnioskodawca wskazał także na naruszenie przepisu art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (Dz. U. Nr 123, poz. 781), powoływanej dalej jako "ustawa przekształceniowa", poprzez zwaloryzowanie już pierwszej raty rocznej ustalonej za przekształcenie oraz waloryzowanie rat rocznych, w sytuacji, gdy wysokość poszczególnych rat rocznych była określana od kwoty 100% przekraczającej wartość rynkową nieruchomości, przez co w żaden sposób z biegiem lat poszczególne raty nie traciły na swojej wartości, skoro ich wysokość zawsze była o 100% wyższa od wartości rynkowej nieruchomości.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. postanowieniem z dnia [...] września 2011 r.- orzekając na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. - odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności pisma Naczelnika Wydziału Gospodarki Nieruchomościami Urzędu Miejskiego w B. z dnia [...] marca 2004 r., określanego przez wnioskodawcę decyzją. Organ wskazał, że wszczęcie i prowadzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności może mieć miejsce, jeśli nie występują w sprawie tzw. przyczyny wyłączające jego dopuszczalność. Niedopuszczalne zaś jest wszczęcie takiego postępowania m.in. wówczas, gdy wniosek o stwierdzenie nieważności złoży podmiot nie będący stroną w sprawie zakończonej kwestionowaną decyzją lub strona niemająca zdolności do czynności prawnych (tzw. przyczyny podmiotowe niedopuszczalności), bądź przyczyny przedmiotowe – np. gdy sprawa nie była rozstrzygnięta w formie decyzji administracyjnej lub postanowienia określonego w art. 126 k.p.a., lecz w formie czynności materialno-technicznej, cywilnoprawnej itp., gdy decyzja lub postanowienie zostały wprawdzie wydane, ale nie zostały wprowadzone do obrotu prawnego (doręczone) lub wcześniej wyeliminowane z obrotu prawnego, albo gdy przepis prawa tak stanowi. Stąd też organ w pierwszej instancji jest zobowiązany zbadać, czy nie występuje którakolwiek z przyczyn wyłączających dopuszczalność wszczęcia i prowadzenia postępowania.

Kolegium podniosło więc, że w/w pismo z dnia [...] marca 2004 r. nie stanowiło decyzji administracyjnej. Podstawą działania organu administracji był bowiem art. 30 ust. 1 ustawy z dnia [...] marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz uchwała Rady Miejskiej w B. z dnia [...] kwietnia 2003 r. nr [...] w sprawie określenia zasad umarzania wierzytelności jednostek organizacyjnych Miasta i Urzędu Miejskiego z tytułu należności pieniężnych oraz udzielania innych ulg w spłacaniu tych należności jak również wskazania organów do tego uprawnionych. Powołanie się zaś na art. 30 wymienionej uchwały oznaczało, że intencją organu było wykonanie uchwały Rady Miasta, a zatem "decyzja" Prezydenta Miasta B. z dnia [...] marca 2004 r. nie opierała się bezpośrednio na normie kompetencyjnej, uprawniającej do rozstrzygania indywidualnej sprawy załatwianej w drodze decyzji administracyjnej, a jedynie na normach zawartych w uchwale, czyli akcie prawa miejscowego, do badanie legalności którego Kolegium nie było uprawnione.

Przywołując treść konkretnych postanowień wspomnianej wyżej uchwały, dotyczących m. in. możliwości rozłożenia na raty i odraczania terminów płatności wierzytelności należnych budżetowi, Kolegium stwierdziło, iż w istocie "decyzja" z dnia [...] marca 2004 r. nie była decyzją w rozumieniu Kodeku postępowania administracyjnego.

Skoro zatem, zgodnie z przedmiotową uchwałą, umorzenie zaległych wierzytelności oraz odroczenie terminu zapłaty wierzytelności lub jej rozłożenie na raty następowało w drodze decyzji nie mającej jednak charakteru decyzji administracyjnej, to nie było możliwe w ogóle prowadzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności "decyzji" z dnia [...] marca 2004 r., gdyż nie miała ona statusu decyzji administracyjnej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. postanowieniem z dnia [...] listopada 2011 r., po rozpoznaniu wniosku J. W. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymało w mocy swoje poprzednie rozstrzygnięcie. Organ stwierdził, że - w jego ocenie - Prezydent Miasta B. nie prowadził postępowania administracyjnego - w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Nie występował w charakterze organu administracyjnego rozstrzygającego indywidualną sprawę administracyjną, lecz działał jako reprezentant Gminy i wykonywał jej oświadczenie woli. W konsekwencji, nie wydał decyzji administracyjnej, co wynika chociażby z przytoczonego fragmentu treści uchwały Rady Miejskiej w B. Kolegium nie mogło, w związku z tym, inaczej zakwalifikować przedmiotowego aktu, gdyż naruszyłoby to art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych, z którego wynika, że jest ono związane aktami prawa miejscowego, a takim niewątpliwie jest powołana uchwała.

Kolegium ponadto wyjaśniło, że o sytuacji wnioskodawcy rozstrzygnięto w decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] marca 1998 r. Wnioskodawca mógł zatem bronić się przed ingerencją w jego sytuację prawną, podważając tę decyzję w zwyczajnych lub nadzwyczajnych trybach weryfikacji decyzji administracyjnych. I tak, np. w związku z wydaniem ww. orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 kwietnia 2000 r. (sygn. akt K 8/98), wnioskodawca mógł wystąpić o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Prezydenta Miasta B. na podstawie art. 145a k.p.a.

W skardze na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium odwoławczego w K. z dnia [...] listopada 2011 r. J. W. wnosił o jego uchylenie, zarzucając mu naruszenie przepisów: art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - poprzez jego bezpodstawne zastosowanie, art. 104 § 1 oraz art. 156 § 1 pkt 2 z zw. z art. 138 k.p.a. - poprzez ich nieuwzględnienie i utrzymanie w mocy kwestionowanego rozstrzygnięcia, podczas gdy w ocenie skarżącego pismo z dnia [...] marca 2004 r. jest decyzją a także zarzucał naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 138 k.p.a., polegające na uznaniu, że instytucja stwierdzenia nieważności decyzji, wydanej bez podstawy prawnej, ma zastosowanie jedynie w sytuacji, w której zostało wydane pismo w formie decyzji, gdy tymczasem instytucja ta będzie mieć zastosowanie również w sytuacji, w której istnieje pismo ze wszystkimi wymogami charakteryzującymi decyzję, w którym nadano podmiotowi prawo lub obciążono go obowiązkiem.

W odpowiedzi na skargę, Kolegium wnosiło o jej oddalenie, podtrzymując swoją dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, oddalając – na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2012 r., poz. 270) dalej "P.p.s.a." – skargę, podzielił stanowisko organu nadzoru, że pisma z dnia [...] marca 2004 r. nie można uznać za decyzję administracyjną.

W ocenie Sądu, była to czynność materialno-techniczna, polegająca na obliczeniu wysokości należnej raty za rok 2004 oraz wyrażająca zgodę na rozłożenie ustalonej raty rocznej na trzy raty płatne w określonych terminach. Pismo to nie zwierało rozstrzygnięcia władczego, co do istoty sprawy. Takie rozstrzygnięcie zawarte zostało natomiast w decyzji z dnia [...] marca 1998 r., w której ustalono opłatę za przekształcenie prawa wieczystego użytkowania w prawo własności w wysokości [...] rat rocznych w wysokości opłaty rocznej z tytułu wieczystego użytkowania naliczonej za 1997 r., a także stwierdzono, że wysokość raty rocznej będzie waloryzowana corocznie w oparciu o średnioroczny wskaźnik wzrostu cen towarów i usług konsumpcyjnych za rok poprzedni. Ten ostatni fragment ww. decyzji, był zaś powtórzeniem postanowienia zawartego w art. 5 ust. 2 ustawy przekształceniowej, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania przedmiotowej decyzji.

Wprawdzie – jak wywodził Sąd - przepis art. 5 w/w ustawy - na podstawie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 kwietnia 2000 r. (sygn. akt K 8/98) - uznany został za niezgodny z art. 2, art. 165 ust. 1 oraz art. 167 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP, ale wnioskodawca nie uczynił nic, by zmienić w tym zakresie ww. decyzję, choćby w drodze wniosku o wznowienie na podstawie art. 145a k.p.a. Dlatego też decyzja ta pozostała w niezmienionym brzmieniu w obrocie prawnym. To z niej zaś wynikał obowiązek corocznej waloryzacji ustalonej opłaty za przekształcenie prawa wieczystego użytkowania w prawo własności. Tak więc, źródłem powstania obowiązku uiszczania corocznych, waloryzowanych rat pozostała decyzja z dnia [...] marca 1998 r. Z kolei – jak kontynuował Sąd - ustalenie wysokości kolejnych rat rocznych następowało pismami, stanowiącymi w istocie czynności materialno-techniczne, polegające na matematycznym przeliczeniu wysokości należnej opłaty. Jednym z takich pism, było zaś kwestionowane pismo.

Sąd wyjaśnił również, że z treści art. 156 § 1 k.p.a. wynika, iż stwierdzenie nieważności dotyczy decyzji (względnie postanowienia – art. 126 k.p.a.). W sytuacji zatem, gdy określony akt nie jest decyzją administracyjną, wniesienie wniosku o stwierdzenie jego nieważności jest niedopuszczalne, a postępowanie w tym zakresie nie może być wszczęte, co organ administracji ma obowiązek stwierdzić w postanowieniu, wydanym na podstawie art. 61a k.p.a.

Jednocześnie Sąd podniósł, iż Kodeks postępowania administracyjnego posługuje się pojęciem "decyzji administracyjnej" w kilku miejscach, jednak tego pojęcia nie definiuje. Artykuł 104 k.p.a. ogranicza się do stwierdzenia, że "organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej". Przepis ten nawiązuje więc do treści art. 1 pkt 1 k.p.a., który określa przedmiot postępowania administracyjnego i stanowi, że jest ono wszczynane i prowadzone w celu rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy administracyjnej w formie decyzji. Z art. 104 k.p.a. wynika, że decyzja administracyjna jest podstawową formą rozstrzygania spraw z tym, że sprawy te mogą być również załatwiane w innej formie.

Sąd stwierdził również, że - w ujęciu materialnym - decyzją jest kwalifikowany akt administracyjny, stanowiący przejaw woli organu administracyjnego, wydany na podstawie powszechnie obowiązującego prawa administracyjnego, o charakterze władczym i zewnętrznym, rozstrzygający konkretną sprawę, konkretnie określonej osoby fizycznej (lub prawnej) w postępowaniu unormowanym przez przepisy proceduralne. Z kolei - w ujęciu procesowym - decyzja odnosi się do postępowania administracyjnego, kończy dane postępowanie i rozstrzyga sprawę co do jej istoty. Jednakże zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądowym zaakceptowany został pogląd, że o tym, że czy dany akt jest decyzją, czy też nie, przesądza nie jego nazwa, lecz charakter sprawy oraz treść przepisu będącego podstawą działania organu załatwiającego tę sprawę. Akt, który nie jest nazwany decyzją, jest nią w istocie, jeżeli zawiera niezbędne charakterystyczne elementy przewidziane dla decyzji administracyjnej.

Do takich elementów należy zaliczyć: oznaczenie organu administracji publicznej, wskazanie adresata, rozstrzygniecie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ. Istotą powyższej reguły jest istnienie w porządku prawnym przepisu prawa materialnego, stanowiącego podstawę decyzji. Rozstrzygnięcie zawarte w piśmie będącym decyzją musi dotyczyć sprawy załatwianej decyzją administracyjną.

Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, pismo Prezydenta Miasta B. z dnia [...] marca 2004 r. nie było decyzją administracyjną i to nie dlatego, że nie posiadało formy, przewidzianej w art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. Pismo to nie stanowiło decyzji, gdyż nie zawierało podstawy prawnej do wydania odrębnej decyzji w zakresie waloryzacji raty rocznej z tytułu przekształcenia prawa wieczystego użytkowania w prawo własności. Przywołana podstawa odnosiła się do drugiej części pisma, dotyczącej rozłożenia, tak zwaloryzowanej wysokości raty rocznej, na płatności w trzech wskazanych terminach.

W konsekwencji, w ocenie Sądu, nie miał w tym przypadku zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. bowiem instytucja "decyzji wydanej bez podstawy prawnej" dotyczy wyłącznie tych pism, które posiadają formę decyzji administracyjnych. Instytucji stwierdzenia nieważności nie można zaś rozszerzać na pisma niepochodzące od organu i niemające formy decyzji. Użyte w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. słowo "decyzja" należy – jak podkreślił Sąd- odnosić wyłącznie do decyzji w sensie formalnym, a nie do pisma, które - w opinii adresata - posiada rozstrzygnięcie.

W tej sytuacji, Sad Wojewódzki uznał, że pismo z dnia [...] marca 2004 r. było tylko informacją, skierowaną do skarżącego o wysokości raty rocznej za 2004 rok z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości oraz terminach płatności wymienionych tam kwot pieniężnych. O sytuacji skarżącego, w tym o obowiązku uiszczania rat rocznych, a także o sposobie ich waloryzacji, rozstrzygała zaś decyzja Prezydenta Miasta z dnia [...] marca 1998 r. w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Skarżący mógł więc bronić się przed ingerencją w jego sytuację prawną w trybie zwyczajnym, czy też w nadzwyczajnych trybach weryfikacji tej decyzji administracyjnej.

Sąd wyjaśnił przy tym, że za uznaniem w/w pisma za decyzję administracyjną, nie mogła także przemawiać okoliczność, iż treść jego wpływa na prawa i obowiązki skarżącego. Nie jest to bowiem samoistna podstawa do kwalifikacji aktu jako decyzji administracyjnej, ponieważ nie tylko decyzja oddziałuje na sytuację prawną jednostki. W konsekwencji, nie każde działanie, wywierające wpływ na sytuację jednostki, przybiera postać decyzji administracyjnej.

W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, J. W. zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach naruszenie:

1. 1) art. 5 ust. 2 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności z dnia 4 września 1997 r. (Dz. U. z 1998 r. Nr 156, poz. 1020 ze zm.), która utraciła moc obowiązująca w dniu 14 kwietnia 2000 roku) w zw. z art. 5 ust. 4 ustawy o przekształceniu w zw. z art. 174 § 2 P.p.s.a. zw. z art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - polegające na oddaleniu skargi w sytuacji, gdy nie uwzględniono rażącego naruszenia prawa w postaci dokonywania przez organ corocznie błędnej waloryzacji raty rocznej ustalonej w decyzji z [...].03.1998 r. na kwotę[...]zł (poprzez waloryzowanie w każdym kolejnym roku zamiast [...] zł, kwot uzyskanych w wyniku waloryzacji przeprowadzonej w roku poprzednim, co doprowadziło do naliczenia w 2004 r. kwoty o ok. [...]% większej od ustalonej raty rocznej w wysokości [...] zł, z czego wynika, że wskaźnik waloryzacji według organu w 2003 r. wyniósł ok. [...]%, w rzeczywistości wskaźnik wyniósł [...]%), co pozostaje w oczywistej sprzeczności z istotą waloryzacji, która ma zapewnić wierzycielowi otrzymywanie w przyszłości świadczenia w nominalnej wysokości,
2. 2) art. 174 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż instytucja stwierdzenia nieważności decyzji wydanej bez podstawy prawnej ma zastosowanie jedynie w sytuacji, w której zostało wydane pismo w formie decyzji (zawierające wszystkie formalne elementy decyzji; mimo braku podstawy prawnej), gdy tymczasem nie przecząc takiemu stanowisku, instytucja stwierdzenia nieważności decyzji wydanej bez podstawy prawnej będzie mieć zastosowanie również w sytuacji, w której istnieje pismo ze wszystkimi wymogami charakteryzującymi decyzję (a więc również posiadające instytucję w postaci "decyzja") i którym nadano podmiotowi prawo lub obciążono obowiązkiem, mimo braku podstawy prawnej do jej wydania,
3. 3) art. 174 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 104 § 1 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - poprzez ich nieuwzględnienie i przyjęcie, iż zaskarżone wnioskiem o stwierdzenie nieważności pismo z dnia [...] marca 2004 r. nie jest decyzją, gdy tymczasem w pełni kwalifikuje się jako decyzja administracyjna (z uwagi na kreowanie obowiązku wobec obywatela) obarczona licznymi wadami skutkującymi koniecznością wyeliminowania jej z obrotu prawnego,
4. 4) art. 174 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji, a także w zw. z art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z dnia 4 listopada 1950 r. (dalej ETPC) - poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, iż pismo które nie zawiera w swej szacie graficznej np. słowa "decyzja" lub nie zawiera podpisu z wyraźnym oznaczeniem organu nie jest decyzją administracyjną, co w konsekwencji powoduje, przy ocenie wiedzy i świadomości prawnej obywatela, brak możności skutecznego i efektywnego zakwestionowania czynności organu,
5. 5) art. 174 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz w zw. z art. 64 ust. 1 Konstytucji, a także w zw. z art. 1 Protokołu nr 1 do Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (dalej Protokół) - poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na pominięciu tego aspektu sprawy, w którym jedynie na podstawie rzekomych pism organ bezpodstawnie uzyskiwał świadczenie od obywatela, który działał w pełnym zaufaniu do organów państwa, czym naruszono prawo własności J. W. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazywano, że pismo określające wysokość raty rocznej za 2004 r. nie może zostać uznane za informację, albowiem kreuje określony obowiązek dla konkretnego obywatela. Pismo to nie informuje, nie deklaruje czegoś już istniejącego – ono kreuje zupełnie nowy obowiązek zapłaty wskazanej w nim kwoty (w decyzji z dnia [...] marca 1998 r. określono jedynie sposób wyliczenia tej kwoty). Zatem musiało zostać przeprowadzone określone postępowanie, które ostatecznie doprowadziło organ do stwierdzenia, że J. W. - w określonym terminie - winien spełnić określony obowiązek.

Autor skargi kasacyjnej podnosił, że decyzje nie zawsze zatytułowane są słowem "decyzja". Nie jest przy tym istotne, jak organ dane pismo nazwie, wystarczy samo stwierdzenie, że zawiera ono konstytutywne elementy dla każdej decyzji, w tym zwłaszcza prawo lub obowiązek. Potwierdzeniem prowadzenia postępowania zakończonego decyzją, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, był fakt wynikający z pisma z dnia [...] lutego 2008 r., w którym wyjaśniono skarżącemu, jakich czynności dokonano i z czego one wynikają. Dotyczy ono m.in. sposobu wyliczania raty rocznej i stosowanego wskaźnika inflacyjnego. Skoro zatem podejmowane były w sprawie czynności, to strona miała prawo wypowiedzieć się co do zgromadzonego materiału i dopiero wtedy można było wydać stosowną decyzję.

Skarżący kasacyjnie nie zgodził się również z dokonaną przez Sąd pierwszej instancji interpretacją przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zdaniem skarżącego, przepis ten należy do kategorii tzw. "przepisów kauczukowych", pozwalających na rozciąganie jego postanowień na wiele różnych sytuacji. I tak w niniejszej sprawie spór nie powstałby, gdyby organ co roku wymagał od skarżącego kwoty [...] zł, wskazanej w decyzji z 1998 r. Należność miałaby bowiem charakter stały i z góry określony (pewny). Tymczasem w niniejszej sprawie, organ dokonywał corocznych waloryzacji, których nie można uznać za techniczne, bo ich realizowanie co roku stanowi przejaw postępowań administracyjnych, które muszą kończyć się decyzjami ostatecznie ustalającymi wymiar należności obciążającej obywatela danego roku. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, do takich sytuacji zastosowanie znajduje właśnie przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów, zawartych w petitum skargi kasacyjnej, skarżący dowodził, że skoro przepis art. 5 ust. 4 ustawy przekształceniowej wymagał wydawania decyzji dla ustalenia ostatecznej wysokości opłaty rocznej – już uwzględniającej waloryzację - to wszelkie "pisma", dotyczące tej materii winny być traktowane jako decyzje administracyjne. Podkreślano, że decyzja z dnia [...] marca 1998 r. nie określała obowiązku strony w kolejnych latach do zapłaty konkretnej kwoty.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, Kolegium wnosiło o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza natomiast związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia oraz wnioskiem.

Skarga kasacyjna, rozpatrywana w tych granicach, nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż stawiane w niej zarzuty pozbawione są usprawiedliwionych podstaw.

Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do ustalenia, czy pismo Naczelnika Wydziału Gospodarki Nieruchomościami Urzędu Miejskiego w B. z dnia [...]marca 2004 r., wyrażające zgodę na uregulowanie w trzech ratach przez J.W. spłaty należności z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności stanowiło decyzję administracyjną - w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Tylko bowiem w takiej sytuacji adresat w/w pisma mógłby żądać stwierdzenia jej nieważności - na podstawie art. 156 § 1 k.p.a.

W związku z powyższym wyjaśnić należy, że zasadnicze cechy, jakie powinien spełniać akt, aby można go uznać za decyzję administracyjną, wymienia art. 107 § 1 k.p.a. Stosownie do jego treści, decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji lub, jeżeli decyzja wydana została w formie dokumentu elektronicznego, powinna być opatrzona bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu. Decyzja, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego lub skarga do sądu administracyjnego, powinna zawierać ponadto pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa lub skargi.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach prawidłowo zatem uznał, że pismo Naczelnika Wydziału Gospodarki Nieruchomościami Urzędu Miejskiego w B. z dnia [...] marca 2004 r. nie stanowiło decyzji administracyjnej, w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Wyrażona bowiem w nim zgoda na spłatę opisanej wyżej należności w formie trzech rat nie miała bowiem oparcia na przepisach powszechnie obowiązujących, przewidujących wydanie decyzji dla konkretnego rozstrzygnięcia, odnoszącego się do sytuacji prawnej obywatela. W dacie sporządzenia omawianego pisma brak było już w ogóle bowiem podstawy prawnej do wydania decyzji w przedmiocie waloryzacji raty rocznej z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Przepis art. 5 ustawy przekształceniowej z 1997 r., który stanowił podstawę prawną decyzji z dnia [...] marca 1998 r., utracił przecież moc obowiązującą z dniem 14 kwietnia 2000 r., na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 kwietnia 2000 r. sygn. akt K 8/98.

Powyższa zgoda na wniesienie należności w formie trzech rat, opierała się wyłącznie na treści uchwały Rady Miejskiej w B. z dnia [...] kwietnia 2003 r. nr [...] w sprawie określenia zasad umarzania wierzytelności jednostek organizacyjnych Miasta i Urzędu Miejskiego z tytułu należności pieniężnych oraz udzielania innych ulg w spłacaniu tych należności jak również wskazania organów do tego uprawnionych, która w § 3 stanowiła, iż uregulowanie zaległych wierzytelności oraz odroczenie terminu zapłaty wierzytelności lub rozłożenie jej na raty następował (cyt): "w drodze decyzji nie mającej charakteru decyzji administracyjnej".

W rezultacie zatem należało uznać, że analizowane pismo z dnia [...] marca 2004 r. miało jedynie charakter informacyjny. Natomiast rozstrzygnięcie władcze, o sytuacji prawnej J. W. zawierała, istniejąca nadal w obrocie prawnym, decyzja z dnia [...]marca 1998 r. r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Wprawdzie bowiem mocą wyżej wskazanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 kwietnia 2000 r., przepis art. 5 ustawy przekształceniowej z 1997 r., utracił z dniem 14 kwietnia 2000 r. moc obowiązującą, ale J. W. nie podjął, żadnych, przysługujących mu w takiej sytuacji działań, by wyeliminować z obrotu prawnego wspomniane wyżej rozstrzygnięcie.

Wskazać ponadto należy, że Naczelnik Wydziału Obrotu Nieruchomościami Urzędu Miejskiego w B., nie jest organem administracji publicznej, ale aparatem pomocniczym organu administracji - Prezydenta Miasta B. Powyższy Wydział - w tym znaczeniu - nie posiada zatem uprawnień władczych, a więc jego naczelnik nie może być uznany za podmiot, któremu ustawa przyznaje kompetencje orzecznicze.

Takie również stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 października 2013 r. (sygn. akt I OSK 1005/12; https://cbois.nsa.gov.pl), rozpoznając skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 13 stycznia 2012 r. sygn. akt II SA/Gl 567/11 w sprawie ze skargi J. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania w sprawie raty rocznej opłaty za przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności.

Z tych powodów za niezasadne należy uznać zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 104 § 1 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

Chybione są także zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., gdyż poddane ocenie Sądu pierwszej instancji postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] listopada 2011 r., utrzymujące w mocy postanowienie z dnia [...] września 2011 r. odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności pisma z dnia [...] marca 2004 r., wydane zostało na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 i art. 144 oraz art. 61a § 1 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie stosował zatem powołanych w skardze kasacyjnej przepisów.

Sąd pierwszej instancji powołał się wprawdzie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku na przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., ale wyłącznie w celu wskazania, że przepis ten nie stanowi argumentu przemawiającego za tezą, że pismo z dnia [...] marca 2004 r. może być kwalifikowane jako decyzja.

Weryfikując prawidłowość postanowienia organu odwoławczego i oddalając skargę, Sąd pierwszej instancji, wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie, nie naruszył również przepisów art. 45 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z dnia 4 listopada 1950 r. Skarga J.W. na postanowienie z dnia [...] listopada 2011 r. została bowiem rozpatrzona zgodnie z obowiązującym prawem, w sposób jawny (na rozprawie), bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd administracyjny, a więc zgodnie z normami wynikającymi z powołanych przepisów.

Skarżący może też swoich praw dochodzić przed sądem powszechnym, w drodze procesu cywilnego. Instytucja użytkowania wieczystego jest bowiem generalnie instytucją prawa cywilnego a więc, jeśli brak jest przepisu szczególnego, który wskazywałby na formę władczą działania organu, właściwą postępowaniu administracyjnemu, to należy uznać, że w takim zakresie, realizacja roszczeń skarżącego, winna następować na drodze cywilnej.

Zamierzonego skutku nie mogły również odnieść zarzuty skargi kasacyjnej wyprowadzone z naruszenia art. 64 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, których przedmiotem jest ochrona prawa własności. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności pisma określającego wysokość raty rocznej za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości oraz sposobu zapłaty tej należności, w żaden sposób nie narusza prawa własności skarżącego kasacyjnie. Kwestią sporną w niniejszej sprawie, jak wskazano już powyżej, był bowiem charakter pisma z dnia [...] marca 2004 r., a nie przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności skarżącego do przedmiotowej nieruchomości.

Odnosząc się na koniec do zarzutu naruszenia prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 2 w zw. z art. 5 ust. 4 ustawy przekształceniowej z 1997 r. (błędnie wskazanego jako zarzut naruszenia prawa procesowego) stwierdzić należy, że autor skargi kasacyjnej nie wskazał w jakiej formie naruszenie to wystąpiło (poprzez błędną wykładnię, czy niewłaściwe zastosowanie). Uniemożliwia to odniesienie się do tego zarzutu i kontrolę kasacyjną w tym zakresie, zwłaszcza że powołany przepis w dacie wydania zarówno postanowień organów pierwszej i drugiej instancji, jak również w dniu sporządzenia pisma z dnia [...] marca 2004 r. nie obowiązywał. Nie mogło tym samym dojść do jego naruszenia, co czyni wskazany zarzut nieskutecznym.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł usprawiedliwionych podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej i orzekł, jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 184 P.p.s.a.