Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, wyrokiem z dnia 12 października 2011 r., sygn. akt II SA/Sz 478/11, oddalił skargę Z. P. na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] marca 2011 r. w przedmiocie zasiłku dla bezrobotnych.
W uzasadnieniu Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny:
Starosta Kołobrzeski, decyzją z dnia [...] lutego 2011 r., odmówił Z. P. przyznania zasiłku dla bezrobotnych, od dnia 3 lutego 2011 r. Z przedstawionych przez wnioskującego dokumentów wynikało, że suma okresów, o których mowa w art. 71 ust. 1 i 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, przypadających w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień rejestracji, jest krótsza niż 365 dni.
Z. P. wniósł odwołanie, w którym podkreślił, że z powodu błędnych informacji urzędników, iż będąc osobą niepełnosprawną, nie może być zarejestrowany jako bezrobotny, nie złożył odpowiednich dokumentów w PUP.
Wojewoda Zachodniopomorski, decyzją z dnia [...] marca 2011 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazano, że wnioskodawca zarejestrował się w PUP w Kołobrzegu i przedstawił zaświadczenie z Urzędu Miasta Kołobrzeg, z którego wynika, iż był zatrudniony na podstawie umowy zlecenia od dnia 2 maja 2007 r. do dnia 31 marca 2008 r. oraz decyzję Prezydenta Miasta Kołobrzegu o wykreśleniu z dniem 1 lutego 2011 r. wpisu do ewidencji działalności gospodarczej (wpis został dokonany dnia 9 kwietnia 2009 r.), z powodu zaprzestania wykonywania działalności gospodarczej z dniem 18 listopada 2009 r.
Organ II instancji wskazał, że zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy po upływie 7 dni od dnia zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy, jeżeli w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez co najmniej 365 dni m.in.:
- - świadczy usługi na podstawie umowy agencyjnej lub umowy zlecenia albo innej umowy o świadczenie usług, przy czym podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy stanowić musi kwota wynosząca co najmniej minimalne wynagrodzenie za pracę w przeliczeniu na okres pełnego miesiąca,
- - opłaca składki na ubezpieczenia społeczne z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności, przy czym podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy stanowić musi kwota wynosząca co najmniej minimalne wynagrodzenie za pracę.
Oznacza to, że w przedziale 18 miesięcy poprzedzających dzień rejestracji, tj.: liczonych od dnia 2 sierpnia 2009 r. do dnia 2 lutego 2011 r. skarżący musiałby udokumentować okres pracy (prowadzenia działalności gospodarczej) w wymiarze 365 dni oraz udokumentować, iż podstawą wymiaru składek opłaconych z tytułu zatrudnienia (działalności gospodarczej) była kwota w wysokości co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę. Z akt administracyjnych wynika, że w tym przedziale czasowym skarżący nie udokumentował 365 dni zatrudnienia (prowadzenia działalności gospodarczej). Zaliczeniu nie podlega praca wykonywana przez skarżącego w okresie od dnia 2 maja 2007 r. do dnia 31 marca 2008 r., ponieważ czas ten zawiera się w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień rejestracji. Okres prowadzenia działalności gospodarczej od dnia 2 sierpnia 2009 r. do dnia 18 listopada 2009 r. (łącznie 109 dni) również nie podlega zaliczeniu na poczet czasu, od którego zależy przyznanie stronie zasiłku dla bezrobotnych, gdyż nie wynosi 365 dni.
Wojewoda Zachodniopomorski podkreślił, że w przypadku błędnego pouczenia o sytuacji prawnej wnioskodawcy przez pracownika organu, może wnioskodawca wnieść powództwo o odszkodowanie do sądu cywilnego, jeśli jest w stanie wykazać, iż na skutek tego wadliwego pouczenia, poniósł szkodę. Stwierdzono też, że warunki nabycia prawa do zasiłku dla bezrobotnych zostały ściśle ustalone w art. 71 ust. 1 i 2 powołanej ustawy. Organy administracji ds. pracy tylko realizują te przepisy i nie mają możliwości wykraczania poza ramy określone przez ustawodawcę, a tym samym nie mogą przyznawać zasiłków z tytułu bezrobocia w drodze wyjątku.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wniósł Z.P., zarzucając naruszenie:
- - przepisów postępowania, tj.: art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 78 § 1 K.p.a., poprzez brak wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i błędną jego ocenę;
- - przepisów prawa materialnego, tj.: art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. b, art. 71 ust. 1 i 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, które miało wpływ na wynik sprawy poprzez niewłaściwe zastosowanie i nieprzyznanie prawa do zasiłku dla bezrobotnych od stycznia 2010 r.
W uzasadnieniu podniesiono, że organ bezprawnie odmówił skarżącemu rejestracji w styczniu 2010 r. Został zarejestrowany, po interwencji MOPS-u w Kołobrzegu, dopiero w styczniu 2011 r. Podkreślono, że jeśli rejestracja nastąpiłaby w roku 2010, skarżący otrzymałby zasiłek dla bezrobotnych. Ponadto starosta nie wziął pod uwagę, że w dniu 19 listopada 2009 r. skarżący zawiesił prowadzenie działalności gospodarczej, co oznacza, iż powinno brać się pod uwagę faktu, że nadal była ona formalnie zarejestrowana.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, rozpatrując sprawę, stwierdził, że nie budzi wątpliwości, iż Z. P. zgłosił się do Powiatowego Urzędu Pracy w Kołobrzegu w dniu 3 lutego 2011 r. i decyzją z tego dnia został uznany za osobę bezrobotną, równocześnie odmówiono mu przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych.
Sąd I instancji stwierdził, że w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy wskazano obiektywne kryteria, od których ustawodawca uzależnił przyznanie statusu bezrobotnego. Uzyskanie tego statusu nie przesądza o prawie do przysługującego bezrobotnym zasiłku. Zgodnie bowiem z art. 71 ust. 1 powołanej ustawy, prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy po upływie 7 dni od dnia zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy, jeżeli nie ma dla niego propozycji odpowiedniej pracy, propozycji szkolenia, stażu, przygotowania zawodowego w miejscu pracy, prac interwencyjnych lub robót publicznych, a ponadto, gdy w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień rejestracji był, przez co najmniej 365 dni, zatrudniony lub wykonywał inną działalność zarobkową, wymienioną w pkt 2 powołanego przepisu i jednocześnie w okresie tym osiągał z tytułu wykonywanej pracy lub określonej działalności zarobkowej wynagrodzenie, bądź dochody w określonej wysokości.
Do wymaganego stażu, od którego uzależnione jest nabycie prawa do zasiłku dla bezrobotnych, zalicza się przy tym okresy enumeratywnie wymienione w art. 71 ust. 2 ustawy. Przepis ten ma charakter bezwzględnie obowiązujący i nie daje organom administracji publicznej uprawnień do uznaniowego rozstrzygania w zakresie zasiłku przyznawanego bezrobotnym.
Skarżący w dniu rejestracji wykazał jedynie, że w okresie 18 miesięcy poprzedzających ten dzień, tj. od dnia 2 sierpnia 2009 r. do dnia 2 lutego 2011 r., był wpisany do ewidencji działalności gospodarczej (do dnia 1 lutego 2011 r.), ale działalność tę prowadził jedynie do dnia 18 listopada 2009 r. Organy słusznie więc odmówiły przyznania zasiłku dla bezrobotnych, ponieważ w sprawie brak jest wymaganego okresu zatrudnienia lub wykonywania innej działalności zarobkowej - 365 dni (art. 71 powołanej ustawy), w czasie 18 miesięcy poprzedzających datę rejestracji. Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody Zachodniopomorskiego, utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] lutego 2011 r., którą odmówiono skarżącemu przyznania prawa do zasiłku.
Sąd I instancji nie jest zatem uprawniony do rozstrzygania o prawidłowości działania Powiatowego Urzędu Pracy w Kołobrzegu w styczniu 2010 r., nie może także rozpatrywać sprawy przyznania skarżącemu zasiłku dla bezrobotnych za inny okres, niż okres przypadający po dniu zarejestrowania się strony w charakterze bezrobotnego.
Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Szczecinie z dnia 25 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Sz 478/11, wniósł Z.P., zarzucając naruszanie:
- 1. art. 9 ust. 1 pkt 14b oraz art. 71 ust. 1 i ust. 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy poprzez ich niewłaściwe niezastosowanie, skutkujące uznaniem, że skarżący nie ma prawa do zasiłku dla bezrobotnych;
- 2. art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 78 § 1 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, skutkujące błędną oceną sytuacji prawnej skarżącego.
W uzasadnieniu podniesiono, że w styczniu 2010 r. skarżący chciał zarejestrować się jako bezrobotny i uzyskać zasiłek. W Urzędzie Pracy pouczono go że, jeżeli złoży wniosek o zarejestrowanie jako bezrobotny, to otrzyma decyzję odmowną, ponieważ jest osobą niepełnosprawną i z przedłożonego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności wynika, iż jest niezdolny do pracy. W związku z tym nie wymagano od niego dokumentów dotyczących stażu pracy i nie starał się on o ich uzyskanie. Skarżący zaznaczył, że w orzeczeniu o stopniu niepełnosprawności określono, iż jest "aktualnie niezdolny do zatrudnienia" i że ma "naruszoną sprawność organizmu, która powoduje konieczność częściowej pomocy innych". Oznacza to, że osoby niepełnosprawne w stopniu umiarkowanym mogą wykonywać pracę w warunkach pracy chronionej, a więc twierdzenia urzędników PUP nie są zgodne z prawdą. W styczniu 2011 r. złożył kolejny wniosek o zarejestrowanie go jako bezrobotnego, co nastąpiło na mocy decyzji z dnia [...] lutego 2011 r. Z. P. podkreślił, że stan faktyczny, będący podstawą jego zarejestrowania, był dokładnie taki sam, jak w styczniu 2010 r., kiedy to odmówiono mu rejestracji. W dalszym ciągu jest osobą niepełnosprawną, "aktualnie niezdolną do zatrudnienia" według tego samego orzeczenia o niepełnosprawności.
Starosta, decyzją z dnia [...] lutego 2011 r., odmówił Z. P. prawa do zasiłku dla bezrobotnych, ponieważ z przedłożonych dokumentów wynika, że suma okresów zatrudnienia lub prowadzenia działalności gospodarczej, przypadających w ciągu 18 miesięcy wstecz od daty rejestracji, od których zależy przyznanie zasiłku, jest mniejsza niż 365 dni. Skarżący podkreślił, że nie ulega wątpliwości, iż gdyby został zarejestrowany jako bezrobotny w styczniu 2010 r., to spełniłby przesłanki do przyznania mu zasiłku dla bezrobotnych. W wyniku błędnych pouczeń urzędników został pozbawiony jedynego źródła dochodu.
Organy obu instancji nie wyjaśniły kwestii błędnego pouczenia, które było swoistym wyzyskaniem jego trudnej sytuacji i godzi w zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa.
Naczelny Sąd Administracyjny zaważył co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270; dalej: P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną, związany jest jej granicami. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi, stąd NSA rozpoznał skargę kasacyjną w jej granicach.
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2008 r. Nr 69, poz. 415, ze zm.) wskazuje, że zasiłek dla bezrobotnych przysługuje osobie, która w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni była zatrudniona i osiągała wynagrodzenie w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, od którego istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy lub wykonywała inną działalność, za którą były opłacone składki na Fundusz Pracy. Z. P. zgłosił się do PUP w Kołobrzegu w dniu 3 lutego 2011, a więc okres uprawniający do zasiłku liczony jest od dnia 2 sierpnia 2009 r. Tymczasem skarżący, co bezspornie wynika z akt postępowania administracyjnego i na co słusznie wskazał Sąd I instancji, ma udokumentowane jedynie 109 dni, w czasie których prowadził działalność gospodarczą, za którą opłacał składki na ubezpieczenie społeczne i te dni mogą być zaliczone do okresów, o których mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 powołanej ustawy.
Z uwagi na powyższe Z. P. nie spełniał, w świetle ww. przepisów, przesłanek do przyznania zasiłku dla bezrobotnych. Należy więc uznać zarzut niewłaściwego zastosowania przepisów prawa materialnego, tj.: art. 9 ust. 1 pkt 14b i art. 71 ust. 1 i ust. 2 powołanej ustawy, poprzez odmówienie Zbigniewowi Pszczole zasiłku dla bezrobotnych, za całkowicie nieuzasadniony.
Podkreślić należy, że ustalony przez Sąd I instancji stan faktyczny wynika z akt postępowania administracyjnego. Skarżący, ani w postępowaniu przed Sądem I instancji, ani też w skardze kasacyjnej nie przedstawił dowodów, które uzasadniałby przyjęcie innych okresów zatrudnienia.
Podnieść należy, że Z. P. opiera swoje żądania na zarzucie nieprawidłowego ustalenia daty rejestracji, którą to datą powinien być styczeń 2010 r., jednak w aktach sprawy administracyjnej brak jest dowodów, które wskazywałby na to, że skarżący próbował zarejestrować się w styczniu 2010 r. Dowody takie nie zostały również przedstawione ani w toku postępowania przed WSA w Szczecinie ani też w skardze kasacyjnej. Ponadto nawet, gdyby przyjąć, że skarżący istotnie stawił się w PUP w styczniu 2010 r. celem rejestracji, to i tak nie zostałby spełnione przesłanki z art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, ponieważ okres 18 miesięcy, o których mowa w tym przepisie, liczony byłby od lipca 2008 r. Ostatnie zatrudnienie skarżącego na podstawie umów zlecenia zakończyło się w dniu 31 marca 2008 r., a po tym okresie skarżący prowadził przez wspomniany już okres 109 dni, działalność gospodarczą. W takiej sytuacji należy uznać skargę za całkowicie bezpodstawną.
Biorąc, zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.