Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 4 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2421/12

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 20 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/GL 255/12, oddalił skargę J. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...], w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności pisma dotyczącego opłaty rocznej za przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności.

W uzasadnieniu Sąd podał następujący stan sprawy: na wniosek J. W. Prezydent Miasta Bytomia decyzją z dnia [...] marca 1998 r., nr [...], orzekł o przekształceniu odpłatnie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w Bytomiu, oznaczonej jako działka nr 1253/96 i jednocześnie ustalił wysokość opłaty za przekształcenie i sposób jej waloryzacji.

Pismem z dnia 28 marca 2003 r. (nr [...]) nazywanym decyzją, Prezydent Miasta Bytomia, na podstawie art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) w związku z § 2 pkt 1 uchwały Rady Miejskiej w Bytomiu z dnia 23 czerwca 1999 r. Nr XI/186/99 w sprawie określenia zasad umarzania wierzytelności jednostek organizacyjnych miasta z tytułu należności pieniężnych oraz udzielania innych ulg w spłacaniu tych należności, jak również wskazania organów do tego uprawnionych, wyraził zgodę J. W. w sprawie ratalnej spłaty należności z tytułu raty rocznej za 2003 r. za powołane na wstępie przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, wskazując, że wysokość raty rocznej wynosi 326.291,30 zł i winna być wpłacona w oznaczonych terminach w 3 ratach. Poinformował jednocześnie, że "decyzja" nie została wydana w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i nie przysługuje od niej odwołanie.

J. W. pismo z dnia 28 marca 2003 r. uznał za decyzję i działając przez profesjonalnego pełnomocnika wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z wnioskiem o stwierdzenie nieważności tej decyzji. Podnosząc zarzut wydania decyzji bez podstawy prawnej oraz rażącego naruszenia prawa - art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., wskazał na naruszenie: art. 10 § 1 Kpa w związku z art. 6, 7, 8, 9, art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. oraz art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (Dz. U. z 1997 r. Nr 123, poz. 781).

Wnioskodawca omawiając kolejne nowelizacje ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności podkreślił, że na mocy wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 kwietnia 2000 r., sygn. akt K 8/98, art. 5 (w tym ust. 4 będący podstawą wydawanych decyzji określających wysokość raty rocznej) tej ustawy stracił swoją moc obowiązującą. Zdaniem J. W. oznacza to, że z chwilą ogłoszenia wskazanego wyżej orzeczenia nie było podstaw prawnych do wydawania decyzji ustalających raty roczne za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności.

W odniesieniu do zarzutu rażącego naruszenia art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności, wnioskodawca wskazał, że wysokość rat rocznych była zawyżona o 100 %, zatem nieuprawnionym było waloryzowanie tych świadczeń, gdyż nie traciły one swojej wartości. Zauważył również brak uwzględnienia przy ustalaniu wartości użytkowania wieczystego gruntu faktu uiszczenia przez J. W. pierwszej opłaty za użytkowanie wieczyste w kwocie 1.000.000 zł w 1997 r. przy zawieraniu umowy oddania gruntu w użytkowanie wieczyste.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach postanowieniem z dnia [...] września 2011 r., nr [...], w oparciu o art. 61a K.p.a., odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności pisma z dnia 28 marca 2003 r. ([...]) uznając, że nie jest to dopuszczalne z przyczyn przedmiotowych, gdyż "decyzja" z dnia 28 marca 2003 r. nie była decyzją administracyjną w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego.

Organ wskazał, że był związany treścią uchwały Rady Miejskiej w Bytomiu z dnia 23 czerwca 1999 r. Nr XI/186/99 w sprawie określenia zasad umarzania wierzytelności jednostek organizacyjnych miasta z tytułu należności pieniężnych oraz udzielania innych ulg w spłacaniu tych należności, jak również wskazania organów do tego uprawnionych, jako aktu prawa miejscowego. Natomiast stosownie do § 3 ust 2 załącznika do uchwały, od należności, której termin zapłaty odroczono lub którą rozłożono na raty, nie pobiera się odsetek za zwłokę za okres od wydania decyzji do upływu terminu zapłaty określonych w decyzji; decyzja ta nie jest decyzją w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego, co potwierdzał także § 7 ust. 1 tego załącznika. Organ wskazał ponadto, że powszechnie obowiązujące wówczas przepisy prawa nie przewidywały formy decyzji administracyjnej dla rozkładania na raty należności pieniężnych określonych w art. 34a ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych. Wobec tego, w ocenie organu, z przyczyn przedmiotowych zachodziła przeszkoda do wszczęcia i prowadzenia postępowania o stwierdzenie nieważności pisma z dnia 28 marca 2003 r. (nr AG-13).

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach postanowieniem z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...], utrzymało w mocy własne postanowienie z dnia [...] września 2011 r., nr [...].

Na to postanowienie J. W. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach podnosząc, że rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach winno być oparte o treść art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez uchylenie postanowienia z dnia [...] września 2011r. i stwierdzenie nieważności decyzji, bowiem pismo z dnia 28 marca 2003 r. w zakresie ustalania wysokości raty rocznej za przekształcenie spełnia wszystkie obligatoryjne wymogi decyzji administracyjnej.

W odpowiedzi na skargę organ wnosząc o jej oddalenie podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.

W uzupełnieniu skargi pismem z dnia 30 maja 2012 r. pełnomocnik skarżącego zwrócił uwagę, że obowiązek zapłaty należności z tytułu rat rocznych nie mógł być nałożony w drodze zwykłego pisma informującego o jej wysokości. Obowiązek ten o charakterze indywidualnym i konkretnym mógł wynikać jedynie z decyzji administracyjnej, poprzedzonej przeprowadzeniem stosownego postępowania administracyjnego mającego na celu ustalenie właściwej wysokości tej należności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 20 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/GL 255/12, oddalił skargę podzielając stanowisko organu, że przedmiotowe pismo z dnia 28 marca 2003 r. nie jest decyzją administracyjną, ani też postanowieniem, na które przysługiwałoby zażalenie, a zatem z przyczyn przedmiotowych nie jest dopuszczalne wdrożenie trybu nadzwyczajnego celem stwierdzenia jego nieważności, co obligowało organ administracji do wydania postanowienia odmownego w trybie art. 61a K.p.a.

Wskazano, że na gruncie ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (Dz. U. Nr 123, poz. 781), właściwy organ administracji określał w drodze decyzji administracyjnej jedynie wysokość pierwszej opłaty rocznej. Ustawa ta nie przewidywała natomiast formy prawnej w postaci decyzji administracyjnej do ustalania opłat rocznych za kolejne lata. W ocenie Sądu wniosek taki należy wyprowadzić na podstawie analizy kolejnych nowelizacji ustawy.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy bez znaczenia jest fakt utraty mocy art. 5 powołanej ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności w konsekwencji powołanego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego. W ocenie Sądu istotą orzeczenia Trybunału było zdyskwalifikowanie działania ustawodawcy, który ograniczając okres płatności rat za przekształcenie prawa, pozbawił gminy należnych im dochodów, a nie – pozbawienie w ogóle możliwości pobierania opłaty za przekształcenie prawa.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji sądowa kontrola pisma z dnia 28 marca 2003 r. w przedmiocie wysokości raty rocznej za 2003 r., nie jest możliwa w ramach niniejszego postępowania, stąd też pozostałe zarzuty skargi, kwestionujące wysokość tejże raty, nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę kasacyjną złożył J. W., wnosząc o jego uchylenie w całości oraz o zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, to jest:

1. 1) art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) w związku z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (Dz. U.z 1998 r., Nr 156, poz. 1020 ze zm.) w związku z art. 5 ust. 4 tej ustawy w związku z art. 145 § 1 pkt 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., polegające na oddaleniu skargi w sytuacji, gdy nie uwzględniono rażącego naruszenia prawa w postaci dokonywania przez organ corocznie błędnej waloryzacji raty rocznej ustalonej w decyzji z 16.03.1998 r. na kwotę 200.000,- PLN (poprzez waloryzowanie w każdym kolejnym roku zamiast 200.000,- PLN, kwot uzyskanych w wyniku waloryzacji przeprowadzonej w roku poprzednim, co doprowadziło do naliczenia w 2003 r. kwoty o 163% większej od ustalonej raty rocznej w wysokości 200.000,- PLN, z czego wynika, że wskaźnik waloryzacji według organu w 2002 r. wyniósł ok. 63%, w rzeczywistości wskaźnik ten wyniósł 5,5%), co pozostaje w oczywistej sprzeczności z istotą waloryzacji, która ma zapewnić wierzycielowi otrzymywanie w przyszłości świadczenia w nominalnej wysokości,
2. 2) art. 174 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 145 § 1 pkt 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż instytucja stwierdzenia nieważności decyzji wydanej bez podstawy prawnej ma zastosowanie jedynie w sytuacji, w której zostało wydane pismo w formie decyzji (zawierające wszystkie formalne elementy decyzji; mimo braku podstawy prawnej), gdy tymczasem nie przecząc takiemu stanowisku, instytucja stwierdzenia nieważności decyzji wydanej bez podstawy prawnej będzie mieć zastosowanie również w sytuacji, w której istnieje pismo ze wszystkimi wymogami charakteryzującymi decyzję (a więc również posiadające intytulację w postaci "decyzja") i którym nadano podmiotowi prawo lub obciążono obowiązkiem, mimo braku podstawy prawnej do jej wydania,
3. 3) art. 174 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 104 § 1 K.p.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., poprzez ich nieuwzględnienie i przyjęcie, iż zaskarżone wnioskiem o stwierdzenie nieważności pismo z dnia 28 marca 2003 r. nie jest decyzją, gdy tymczasem w pełni kwalifikuje się jako decyzja administracyjna (z uwagi na kreowanie obowiązku wobec obywatela) obarczona licznymi wadami skutkującymi koniecznością wyeliminowania jej z obrotu prawnego,
4. 4) art. 174 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 145 § 1 pkt 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz w związku z art. 45 ust. 1 Konstytucji, a także w związku z art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z dnia 4 listopada 1950 r. (dalej ETPC), poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, iż pismo które nie zawiera w swej szacie graficznej np. słowa "decyzja" lub nie zawiera podpisu z wyraźnym oznaczeniem organu nie jest decyzją administracyjną, co w konsekwencji powoduje, przy ocenie wiedzy i świadomości prawnej obywatela, brak możności skutecznego i efektywnego zakwestionowania czynności organu,
5. 5) art. 174 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 145 § 1 pkt 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz w związku z art. 64 ust. 1 Konstytucji, a także w związku z art. 1 Protokołu nr 1 do Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (dalej Protokół) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na pominięciu tego aspektu sprawy, w którym jedynie na podstawie rzekomych pism organ bezpodstawnie uzyskiwał świadczenie od obywatela, który działał w pełnym zaufaniu do organów państwa, czym naruszono prawo własności J. W. W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono między innymi, że prawo administracyjne nie zna instytucji zwykłego pisma. Zaś pismo określające wysokość raty rocznej za 2003 r. nie może zostać uznane za informację, albowiem kreuje określony obowiązek dla konkretnego obywatela. Wskazano także, że art. 5 ust. 4 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności w jego pierwotnym brzmieniu wprost wskazywał, że wysokość każdej z rat rocznych za przekształcenie ustala się w drodze decyzji. Za koniecznością uznania wspominanego pisma za decyzję administracyjną przemawia również – w ocenie skarżącego kasacyjnie – treść art. 45 ust. 1 Konstytucji oraz art. 6 ust. 1 ETPC.

Autor skargi kasacyjnej wskazał, że organ dokonywał corocznych waloryzacji, których nie można uznać jedynie za czynności techniczne, ich realizowanie co roku stanowi przejaw postępowań administracyjnych, które muszą kończyć się decyzjami ostatecznie ustalającymi wymiar należności obciążającej obywatela danego roku.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach wniosło o jej oddalenie podzielając wywody zawarte w uzasadnieniu wyroku Sądu pierwszej instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

W rozpoznawanej sprawie istotne jest ustalenie, czy pismo Prezydenta Miasta Bytomia z dnia 28 marca 2003 r., informujące J. W. o wysokości raty rocznej za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności jest decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Tylko bowiem w takiej sytuacji skarżący mógłby żądać stwierdzenia jego nieważności na podstawie art. 156 § 1 k.p.a.

Wskazać należy, że zasadnicze cechy, jakie powinien spełniać akt, aby można go uznać za decyzję administracyjną, wymienia art. 107 § 1 k.p.a. Stosownie do powołanego przepisu decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji lub, jeżeli decyzja wydana została w formie dokumentu elektronicznego, powinna być opatrzona bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu. Decyzja, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego lub skarga do sądu administracyjnego, powinna zawierać ponadto pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa lub skargi.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach prawidłowo uznał, że pismo Prezydenta Miasta Bytomia z dnia 28 marca 2003 r. nie posiadało wszystkich wskazanych wyżej elementów. Przede wszystkim pismo to nie zawierało rozstrzygnięcia. Treść rozstrzygnięcia musi zawierać uprawnienie lub obowiązek, wyrażany w postaci formuły: przyznaję, ustalam, określam, zezwalam, wymierzam, udzielam itp. Oznacza to, że rozstrzygnięcie administracyjne nakłada na stronę postępowania administracyjnego obowiązek określonego zachowania, który to obowiązek powinien być wyrażony precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji.

Tymczasem wskazane pismo było w istocie informacją o wysokości raty rocznej za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności płatnej w 2003 r. oraz terminie jej wniesienia. Pismo to nie kształtowało w sposób władczy ani praw ani obowiązków skarżącego, bowiem o obowiązku uiszczenia opłat rocznych i sposobie ich waloryzacji rozstrzygnięto w decyzji Prezydenta Miasta Bytomia z dnia [...] marca 1998 r.

W dacie sporządzenia omawianego pisma nie było również podstawy prawnej do wydania decyzji w przedmiocie waloryzacji raty rocznej z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Przepis art. 5 ustawy przekształceniowej z 1997 r., który stanowił podstawę prawną decyzji z dnia 16 marca 1998 r., utracił bowiem moc obowiązującą z dniem 14 kwietnia 2000 r. na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 kwietnia 2000 r. sygn. akt K 8/98. Ponadto, w dacie kierowania do skarżącego kwestionowanego pisma z dnia 28 marca 2003 r., ustawa przekształceniowa z dnia 4 września 1997 r. została już znowelizowana przez ustawę z dnia 3 grudnia 1998 r. o zmianie ustawy i przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności i – po zmianie stanu prawnego – ustawa przewidywała już tylko formę decyzji dla ustalenia wysokości całej należności z tytułu przekształcenia oraz wysokości pierwszej raty.

Dla ustalenia zaś wysokości kolejnych rat, forma decyzji nie była już przewidziana. Raty te były wnoszone w terminie ustalonym w art. 5 ust. 4a ustawy. Takie rozłożenie na raty roczne nie wymagało przeprowadzania postępowania administracyjnego, o czym w piśmie tym poinformowano J. W. Powyższe potwierdza, że w dacie skierowania przedmiotowego pisma do skarżącego nie istniała podstawa prawna do wydawania decyzji o wysokości raty rocznej za rok 2003 wraz z jej waloryzacją, a także rozłożenia na raty opłaty rocznej, odrębnej od decyzji wydanej w 1998 r. o przekształceniu.

Takie również stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1005/12, rozpoznając skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 13 stycznia 2012 r. sygn. akt II SA/Gl 567/11 w sprawie ze skargi J. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania w sprawie raty rocznej opłaty za przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności.

Z tych powodów za niezasadne należy uznać zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 104 § 1 k.p.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

Chybione są także zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., gdyż poddane ocenie Sądu pierwszej instancji postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] listopada 2011 r., utrzymujące w mocy postanowienie z dnia 20 września 2011 r. odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności pisma z dnia 28 marca 2003 r., wydane zostało na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 i art. 144 oraz art. 61a § 1 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie stosował zatem powołanych w skardze kasacyjnej przepisów.

Sąd pierwszej instancji powołał się wprawdzie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku na przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., ale wyłącznie w celu wskazania, że przepis ten nie stanowi argumentu przemawiającego za tezą, że pismo z dnia 28 marca 2003 r. może być kwalifikowane jako decyzja.

Weryfikując prawidłowość postanowienia organu odwoławczego i oddalając skargę, Sąd pierwszej instancji, wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie, nie naruszył również przepisów art. 45 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z dnia 4 listopada 1950 r. Skarga J. W. na postanowienie z dnia 25 listopada 2011 r. została bowiem rozpatrzona zgodnie z obowiązującym prawem, w sposób jawny (na rozprawie), bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd administracyjny, a więc zgodnie z normami wynikającymi z powołanych przepisów.

Zamierzonego skutku nie mogły również odnieść zarzuty skargi kasacyjnej wyprowadzone z naruszenia art. 64 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, których przedmiotem jest ochrona prawa własności. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności pisma określającego wysokość raty rocznej za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, w żaden sposób nie narusza prawa własności skarżącego kasacyjnie. W niniejszej sprawie, jak wskazano już powyżej, rozstrzygana była kwestia wszczęcia postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności pisma z dnia 28 marca 2003 r., a nie przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności skarżącego do przedmiotowej nieruchomości.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 2 w zw. z art. 5 ust. 4 ustawy przekształceniowej z 1997 r. (błędnie wskazanego jako zarzut naruszenia prawa procesowego) stwierdzić należy, że powołany przepis w dacie wydania zarówno postanowień organów pierwszej i drugiej instancji, jak również w dniu sporządzenia pisma z dnia 28 marca 2003 r. nie obowiązywał. Nie mogło tym samym dojść do jego naruszenia, co czyni wskazany zarzut nieskutecznym.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.