Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 4 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2422/12

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 20 czerwca 2012 r. sygn. akt II SA/Gl 15/12 oddalił skargę J. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie nieważności pisma dotyczącego rocznej raty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego gruntu w prawo własności płatnej w 2006 r.

Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Prezydent Miasta Bytomia decyzją z dnia [...] marca 1998 r. nr [...], po rozpoznaniu wniosku J. W., orzekł o odpłatnym przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gruntowej, położonej w Bytomiu, oznaczonej jako działka nr 1253/96 o pow. 61885 m². Organ ustalił jednocześnie opłatę za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w wysokości 15 rat równych wysokości opłaty rocznej naliczonej z tytułu użytkowania wieczystego za 1997 r., która w odniesieniu do przedmiotowej działki wyniosła 200.000 zł. Organ wskazał, że wysokość naliczonej raty rocznej waloryzowana będzie corocznie w oparciu o średnioroczny wskaźnik wzrostu cen towarów i usług konsumpcyjnych za rok poprzedni.

Kierownik Referatu Wydziału Geodezji i Gospodarki Nieruchomościami Urzędu Miejskiego w Bytomiu pismem z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] poinformował J. W. o wysokości raty rocznej za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności płatnej w 2006 r. wskazując, że wynosi ona 347.561,84 zł. Wskazał także termin i sposób płatności – podając numer konta bankowego.

J. W. pismem z dnia 10 maja 2011 r. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] lutego 2006 r., zarzucając jej rażące naruszenie prawa, tj. wydanie bez podstawy prawnej oraz naruszenie przepisów art. 10 § 1 w zw. z art. 6, art. 7, art. 8 i art. 9 oraz art. 107 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), powoływanej dalej jako "k.p.a.". Wnioskodawca wskazał także na naruszenie przepisu art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (Dz.U. Nr 123, poz. 781), powoływanej dalej jako "ustawa przekształceniowa".

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...], na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. pisma z dnia [...] lutego 2006 r. Organ wskazał, że wszczęcie i prowadzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności poprzedza kontrola, czy zachodzą formalnoprawne przesłanki, warunkujące dopuszczalność tego postępowania o charakterze podmiotowym i przedmiotowym. Z przyczyn przedmiotowych nie jest dopuszczalne wszczęcie i prowadzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności m.in. gdy sprawa nie była rozstrzygnięta w formie decyzji administracyjnej lub postanowienia administracyjnego określonego w art. 126 k.p.a., na co wskazuje regulacja art. 1 pkt 1 k.p.a. Zdaniem organu, pismo z dnia [...] lutego 2006 r. nie jest decyzją administracyjną. Na poparcie tego stanowiska organ powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych, w którym ugruntowany jest pogląd, że dla uznania za decyzję określonego pisma zawierającego minimum elementów decydujących o nawiązaniu stosunku administracyjnoprawnego konieczne jest istnienie materialnej podstawy prawnej wydania tej decyzji załatwiającej merytorycznie sprawę administracyjną.

Organ zwrócił uwagę, że sporne pismo nie zawiera oznaczenia organu, będącego konstytutywnym elementem decyzji administracyjnej, gdyż nie zostało wydane przez organ administracyjny (tylko przez Wydział Geodezji i Gospodarki Nieruchomościami Urzędu Miejskiego w Bytomiu) i podpisał je Kierownik Referatu tego Wydziału, który nie działał w imieniu organu (Prezydenta Miasta Bytomia).

Zdaniem Kolegium, brak jest podstaw do tego, aby w sprawie wysokości opłaty rocznej za 2006 r. wraz z jej waloryzacją wydana została decyzja administracyjna odrębna od decyzji Prezydenta Miasta Bytomia z dnia [...] marca 1998 r. W dacie skierowania do J. W. pisma z dnia [...] lutego 2006 r., na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 kwietnia 2000 r. sygn. K 8/98, nie obowiązywała już bowiem regulacja art. 5 ust. 4 ustawy przekształceniowej, zgodnie z którą wysokość raty rocznej opłaty za przedmiotowe przekształcenie w stosunku do nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa lub gminy określał, w drodze decyzji, m.in. prezydent miasta.

Nadto, ustawą z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz.U. Nr 175, poz. 1459) uchylona została powyższa ustawa z dnia 4 września 1997 r., a regulacja ta, ani jakikolwiek inny akt prawny, nie zawierały podstawy prawnej do wydawania decyzji analogicznej do rozwiązania określonego w cyt. art. 5 ust.

1. 4. Wobec tego, w ocenie organu, z przyczyn przedmiotowych zachodziła przeszkoda do wszczęcia i prowadzenia o stwierdzenie nieważności pisma z dnia [...] lutego 2006 r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach postanowieniem z dnia [...] listopada 2011 r., po rozpoznaniu wniosku J. W. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymało w mocy postanowienie z dnia [...] sierpnia 2011 r. Organ stwierdził, że nie można domniemywać, iż każda czynność dokonana przez pracownika Urzędu Miasta jest decyzją podejmowaną w imieniu Prezydenta Miasta i podkreślił, że podpisany pod spornym pismem W. D. nie wydał decyzji administracyjnej i nie mógł być do tego uprawniony, gdyż nawet Prezydent Miasta Bytomia nie miał podstawy prawnej do wydania decyzji w przedmiotowej sprawie, nie mógł więc udzielić w tym zakresie upoważnienia pracownikowi.

Organ podał, że o charakterze spornego pisma nie przesądza rodzaj egzekucji (administracyjna lub cywilna), na którą organ tylko się powołuje w ramach wskazanego przez stronę upomnienia, czy też noty odsetkowej. Kwestii tej nie rozstrzyga również postanowienie Sądu Rejonowego w Bytomiu z dnia 3 marca 1999 r. sygn. akt IV Dz Kw 857/98, mocą którego odmówiono ustanowienia hipoteki przymusowej.

Kolegium w sposób obszerny, odnosząc się do kwestii decyzji wydanej bez podstawy prawnej, jako przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 zd. 1 k.p.a., przywołując orzecznictwo sądów administracyjnych wskazało, że zasadniczą przesłanką stosowania ww. podstawy stwierdzenia nieważności jest działanie organu w formie decyzji lub postanowienia. Tymczasem pismo z dnia [...] lutego 2006 r. nie jest decyzją administracyjną. Organ zaakcentował, że jednym z elementów konstytutywnych decyzji jest jej podstawa prawna, błędny jest natomiast pogląd wnioskodawcy, zgodnie z którym ustawodawca przyjmując konstrukcję decyzji wydanej bez podstawy dopuścił możliwość istnienia decyzji pozbawionych tego elementu. Organ uznał, że stanowisko wnioskodawcy oparte jest na wyjątkach interpretowanych w sposób rozszerzający. Wskazał, że również czynności inne niż decyzje lub postanowienia mogą dotyczyć uprawnień i obowiązków, zatem nie każde działanie wywierające wpływ na sytuację obywatela przybiera postać decyzji lub postanowienia.

Organ zwrócił także uwagę na uprawnienie wnioskodawcy do zaskarżenia w trybie zwyczajnym lub nadzwyczajnym wydanej w sprawie decyzji z dnia [...] marca 1998 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w sprawo własności.

W skardze na powyższe postanowienie J. W. wniósł o jego uchylenie, zarzucając mu naruszenie przepisów: art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego bezpodstawne zastosowanie, art. 104 § 1 oraz art. 156 § 1 pkt 2 z zw. z art. 138 k.p.a. poprzez ich nieuwzględnienie i przyjęcie, że kwestionowane w trybie nadzorczym pismo nie jest decyzją; art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 138 k.p.a. polegające na uznaniu, że instytucja stwierdzenia nieważności decyzji wydanej bez podstawy prawnej ma zastosowanie jedynie w sytuacji, w której zostało wydane pismo w formie decyzji, gdy tymczasem instytucja ta będzie mieć zastosowanie również w sytuacji, w której istnieje pismo ze wszystkimi wymogami charakteryzującymi decyzję, w którym nadano podmiotowi prawo lub obciążono go obowiązkiem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalając powyższą skargę podzielił stanowisko organu nadzoru, że pisma z dnia [...] lutego 2006 r. nie można uznać za decyzję, ani też postanowienie, na które przysługiwałoby zażalenie, a tym samym z przyczyn przedmiotowych nie jest dopuszczalne wdrożenie trybu nadzwyczajnego celem stwierdzenia jego nieważności, co obligowało organ do wydania postanowienia w trybie art. 61a k.p.a.

Sąd wyjaśnił, że decyzja administracyjna jest kwalifikowanym aktem administracyjnym. Cechą charakterystyczną takiego aktu jest jego zewnętrzny charakter, władczość, oraz podwójna konkretność: konkretny adresat i konkretna sytuacja, którą ten akt rozstrzyga, orzekając o prawach lub obowiązkach jego adresata. Nie każdy akt administracyjny jest decyzją administracyjną w rozumieniu k.p.a. Decyzjami są te akty, które wydawane są w trybie kpa i odpowiadają co do formy wymogom określonym w art. 107 k.p.a. I tak w ujęciu materialnym decyzją jest kwalifikowany akt administracyjny, stanowiący przejaw woli organu administracyjnego, wydany na podstawie powszechnie obowiązującego prawa administracyjnego (finansowego), o charakterze władczym i zewnętrznym, rozstrzygający konkretną sprawę, konkretnie określonej osoby fizycznej (lub prawnej) w postępowaniu unormowanym przez przepisy proceduralne, natomiast w ujęciu procesowym decyzja odnosi się do postępowania administracyjnego, kończy dane postępowanie i rozstrzyga sprawę co do jej istoty.

Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądowym zaakceptowany został pogląd, że o tym czy dany akt jest decyzją, czy też nie, przesądza nie jego nazwa, lecz charakter sprawy oraz treść przepisu będącego podstawą działania organu załatwiającego tę sprawę. W sytuacji, gdy określony akt nie jest nazwany decyzją, to jest nią w istocie, jeżeli zawiera niezbędne charakterystyczne elementy przewidziane dla decyzji administracyjnej. Do takich elementów należy zaliczyć oznaczenie organu administracji publicznej wydającego akt, wskazanie adresata, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracyjny. Istotą powyższej reguły jest istnienie w porządku prawnym przepisu prawa materialnego, stanowiącego podstawę decyzji administracyjnej. Rozstrzygnięcie zawarte w piśmie będącym decyzją musi dotyczyć sprawy załatwianej decyzją administracyjną.

Przychylając się do powyższego stanowiska, Sąd stwierdził, że pismo Naczelnika Wydziału Obrotu Nieruchomościami Referatu Regulacji Stanów Prawnych Nieruchomości, Urzędu Miejskiego w Bytomiu z dnia [...] lutego 2006 r., nie jest decyzją administracyjną i to nie dlatego, że nie posiada formy przewidzianej w art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Pismo to nie jest decyzją z uwagi na brak oznaczenia organu (lub osoby upoważnionej) oraz brak podstawy prawnej do działania w takiej formie. Naczelnik Wydziału nie jest organem administracji (nie wynika z niego także by zostało sporządzone w imieniu Prezydenta Miasta Bytomia) i mógł działać w imieniu Prezydenta, gdyż Prezydent Miasta Bytomia nie miał podstawy prawnej do wydania decyzji w tej sprawie.

Nie można domniemywać, że każda czynność dokonana przez pracownika Urzędu Miasta jest decyzją podejmowaną w imieniu Prezydenta Miasta. Jak już podano w niniejszej sprawie, pismu nie nadano charakteru decyzji administracyjnej, a organ administracyjny nie miał możliwości działania w formie decyzji administracyjnej, gdyż nie było do tego żadnej podstawy prawnej. Natomiast aby pismo zakwalifikować jako decyzja administracyjna musi istnieć (niezależnie od innych, ww. elementów) podstawa prawna pisma.

Artykuł 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie może stanowić argumentu przemawiającego za tezą, że przedmiotowe pismo, wydane bez podstawy prawnej, może być kwalifikowane jako decyzja. Instytucja "decyzji wydanej bez podstawy prawnej" dotyczy wyłącznie tych pism, które posiadają formę decyzji administracyjnych. W przedmiotowej sprawie natomiast brak jest nie tylko formy decyzji, lecz także oznaczenia organu, od którego taka decyzja miałaby pochodzić. Zdaniem Sądu, nie można omawianej instytucji rozszerzać na pisma nie pochodzące od organu i nie mające formy decyzji. Użyte w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. słowo "decyzja" należy odnieść wyłącznie do decyzji w sensie formalnym, a nie do pisma, które w opinii adresata posiada rozstrzygnięcie. Nie może też przemawiać za uznaniem pisma z dnia [...] lutego 2006 r. za decyzję, twierdzenie skarżącego, że wpływa ono na jego prawa i obowiązki. Nie jest to bowiem samoistna podstawa (niezależnie od określenia obowiązków w decyzji z dnia [...] marca 1998 r.) do kwalifikacji aktu jako decyzji administracyjnej, ponieważ nie tylko decyzja oddziałuje na sytuację prawną jednostki.

Zdaniem Sądu, pismo w sprawie wysokości opłaty rocznej za przekształcenie prawa, przybiera postać czynności materialno-technicznej. Stanowi bowiem nie tylko informację, lecz jest konsekwencją obliczenia wysokości opłaty z tego tytułu przy zastosowaniu zasady waloryzacji w oparciu o średnioroczny wskaźnik wzrostu cen towarów i usług konsumpcyjnych za rok poprzedni, a zatem jest efektem matematycznych przeliczeń dokonanych przez upoważnionego pracownika organu administracji. Tego rodzaju czynność obrachunkowa kształtuje sytuację prawną jednostki. Na gruncie ustawy przekształceniowej z 1997 r. właściwy organ administracji określał w drodze decyzji jedynie wysokość pierwszej opłaty rocznej. Ustawa ta nie przewidywała formy prawnej w postaci decyzji do ustalania opłat rocznych za kolejne lata. Wniosek taki należy wyprowadzić na podstawie analizy kolejnych nowelizacji ustawy. Artykuł 5 ust. 4 ww. ustawy w brzmieniu pierwotnym, pod rządami którego zapadła decyzja z dnia [...] marca 1998 r., stanowił o określeniu w drodze decyzji wysokości raty rocznej, o której mowa w ust.

1. Z kolei ust. 2 tego przepisu, stanowił, że wysokość raty rocznej, o której mowa w ust. 1, równa jest wysokości opłaty rocznej naliczonej z tytułu użytkowania wieczystego za rok 1997, waloryzowanej corocznie w oparciu o średnioroczny wskaźnik wzrostu cen towarów i usług konsumpcyjnych za rok poprzedni. Kolejna nowelizacja ww. art. 5 ust. 4, dokonana ustawą z dnia 24 lipca 1998 r. (Dz.U. Nr 106, poz. 668), wprowadzała jedynie zmiany w zakresie właściwości organów. Jednakże istotny charakter miała kolejna nowelizacja, dokonana ustawą z dnia 3 grudnia 1998 r. (Dz.U. Nr 156, poz. 1020). Zgodnie ze znowelizowanym brzmieniem przepisu art. 5 ust. 4 ustawy przekształceniowej z 1997 r., wysokość pierwszej raty rocznej, o której mowa w ust. 1 oraz wysokość całej należności związanej z opłatą za przekształcenie prawa, określa właściwy organ w drodze decyzji. Ustawa nowelizująca nie zawierała przy tym żadnej regulacji co do trybu ustalania dalszych opłat rocznych w przypadku przekształcenia prawa przed dniem 5 stycznia 1999 r. jako daty wejścia w życie nowelizacji. Zatem dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy bez znaczenia jest fakt utraty mocy art. 5 ustawy przekształceniowej z 1997 r. z dniem 14 kwietnia 2000 r. w konsekwencji ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego, jak i fakt uchylenia całej ustawy w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 29 lipca 2005 r., na którą powołało się Kolegium. Istotą orzeczenia Trybunału było zdyskwalifikowanie działania ustawodawcy, który ograniczając okres płatności rat za przekształcenie prawa, pozbawił gminy należnych im dochodów, a nie – pozbawienie w ogóle możliwości pobierania opłaty za przekształcenie prawa.

Sąd podał, że gdyby rozumować, że do daty wejścia w życie orzeczenia TK, organ administracji corocznie w drodze decyzji administracyjnej określał wysokość opłaty rocznej, to po tej dacie powstałaby luka prawna. Tymczasem, zdaniem Sądu, w istocie art. 5 ust. 4 ustawy przekształceniowej już w pierwotnym brzmieniu stwarzał podstawę prawną do wydania tylko jednokrotnie decyzji o ustaleniu wysokości pierwszej opłaty rocznej, zaś nowelizacja tego przepisu, dokonana ustawą z dnia 3 grudnia 1998 r., nie zmieniała stanu prawnego, a jedynie precyzowała poprzedni stan prawny. Taka wykładnia art. 5 ust. 4 ww. ustawy, wynika też z decyzji z 1998 r.

Ponadto w dacie sporządzenia przedmiotowego pisma z 2006 r., nie obowiązywał żaden przepis prawa materialnego, który obligowałby organ do określenia wysokości opłaty rocznej z tytułu przekształcenia w drodze decyzji. Nie oznacza to jednak, że to strona samodzielnie dokonywała obliczenia wysokości tej opłaty. Konkretyzacja wysokości raty rocznej wymagała bowiem obliczeń organu w drodze czynności technicznej, o podjęciu której strona została powiadomiona przedmiotowym pismem. Działanie w formie czynności materialno-technicznej nie oznacza też słabszej ochrony prawnej, jak uważa skarżący. Czynność taka podlega bowiem kontroli sądowej po uprzednim wyczerpaniu środka w postaci wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa (art. 52 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270), powoływanej dalej jako "P.p.s.a."). Termin do wezwania do usunięcia naruszenia prawa ma zaś charakter procesowy i podlega przywróceniu.

Sąd podał, że sądowa kontrola pisma z dnia [...] lutego 2006 r. w przedmiocie wysokości raty rocznej za 2006 r., nie jest jednak możliwa w ramach niniejszego postępowania, stąd też pozostałe zarzuty skargi, kwestionujące wysokość raty, nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.

Skargę kasacyjną od wyroku z dnia 20 czerwca 2012 r. wniósł J. W., reprezentowany przez r. pr. I. M., zaskarżając go w całości, wnosząc o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o przyznanie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono, wskazując jako podstawę przepis art. 174 pkt 2 P.p.s.a., naruszenie przepisów:

1. 1. art. 5 ust. 2 w zw. z art. 5 ust. 4 ustawy przekształceniowej w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. polegające na oddaleniu skargi w sytuacji, gdy nieuwzględniono rażącego naruszenia prawa w postaci dokonywania przez organ corocznie błędnej waloryzacji raty rocznej ustalonej w decyzji z dnia [...] marca 1998 r. na kwotę 200.000 zł (poprzez waloryzowanie w każdym kolejnym roku zamiast 200.000 zł, kwot uzyskanych w wyniku waloryzacji przeprowadzonej w roku poprzednim, co doprowadziło do naliczenia w 2006 r. kwoty o ok. 173% większej od ustalonej raty rocznej, z czego wynika, że wskaźnik waloryzacji według organu w 2005 r. wyniósł ok.732%, gdy w rzeczywistości wyniósł on 3,5%), co pozostaje w oczywistej sprzeczności z istotą waloryzacji, która ma zapewnić wierzycielowi otrzymywanie w przyszłości świadczenia w normalnej wysokości;
2. 2. art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię polegająca na uznaniu, że instytucja stwierdzenia nieważności decyzji wydanej bez podstawy prawnej ma zastosowanie jedynie w sytuacji, w której wydane zostało pismo w formie decyzji (zawierające wszystkie elementy formalne decyzji, mimo braku podstawy prawnej), gdy tymczasem instytucja stwierdzenia nieważności decyzji wydanej bez podstawy prawnej będzie mieć zastosowanie również w sytuacji, w której istnieje pismo ze wszystkimi wymogami charakteryzującymi decyzję i którym nadano podmiotowi prawo lub obciążono obowiązkiem mimo braku podstawy prawnej do jej wydania;
3. 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 104 § 1 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez ich nieuwzględnienie i przyjęcie, że pismo z dnia [...] lutego 2006 r. nie jest decyzją, gdy tymczasem w pełni kwalifikuje się jako decyzja administracyjna (z uwagi na kreowanie obowiązku obywatela) obarczona licznymi wadami skutkującymi koniecznością wyeliminowania jej z obrotu prawnego;
4. 4. art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP i w zw. z art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z dnia 4 listopada 1950 r. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że pismo które nie zawiera w swej szacie graficznej słowa "decyzja" lub nie zawiera podpisu z wyraźnym oznaczeniem organu nie jest decyzją administracyjną, co w konsekwencji powoduje, przy ocenie wiedzy i świadomości prawnej obywatela, brak możliwości skutecznego i efektywnego zakwestionowania czynności organu;
5. 5. art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz w zw. z art. 64 ust. 1 Konstytucji RP i w zw. z art. 1 Protokołu nr 1 do Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na pominięciu tego aspektu sprawy, w którym jedynie na podstawie rzekomych pism organ bezpodstawnie uzyskiwał świadczenie od obywatela, który działał w pełnym zaufaniu do organów państwa, czym naruszono prawo własności J. W. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że pismo określające wysokość raty rocznej za 2006 r. nie może zostać uznane za informację, albowiem kreuje określony obowiązek dla konkretnego obywatela. Pismo to nie informuje, nie deklaruje czegoś już istniejącego – ono kreuje zupełnie nowy obowiązek zapłaty wskazanej w nim kwoty (w decyzji z dnia [...] marca 1998 r. określono jedynie sposób wyliczenia tej kwoty). Zatem musiało zostać przeprowadzone określone postępowanie, które ostatecznie doprowadziło organ do stwierdzenia, że J. W. w określonym terminie winien spełnić określony obowiązek. Decyzje nie zawsze zatytułowane są słowem "decyzja". Nie jest przy tym istotne jak organ dane pismo nazwie, wystarczy samo stwierdzenie, że zawiera ono konstytutywne elementy dla każdej decyzji, w tym zwłaszcza prawo lub obowiązek. Potwierdzeniem prowadzenia postępowania zakończonego decyzją, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, jest fakt wynikający z pisma z dnia 27 lutego 2008 r., w którym wyjaśniono skarżącemu, jakich czynności dokonano i z czego one wynikają. Dotyczy ono m.in. sposobu wyliczania raty rocznej i stosowanego wskaźnika inflacyjnego. Skoro zatem podejmowane były w sprawie czynności, to strona miała prawo wypowiedzieć się co do zgromadzonego materiału i dopiero wtedy można było wydać stosowną decyzję.

Skarżący kasacyjnie nie zgodził się również z dokonaną przez Sąd pierwszej instancji interpretacją przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zdaniem skarżącego, przepis ten należy do kategorii tzw. "przepisów kauczukowych", pozwalających na rozciąganie jego postanowień na wiele różnych sytuacji. I tak w niniejszej sprawie spór nie powstałby, gdyby organ co roku wymagał od skarżącego kwoty 200.000 zł wskazanej w decyzji z 1998 r. Należność miałaby bowiem charakter stały i z góry określony (pewny). Tymczasem w niniejszej sprawie organ dokonywał corocznych waloryzacji, których nie można uznać za techniczne, bo ich realizowanie co roku stanowi przejaw postępowań administracyjnych, które muszą kończyć się decyzjami ostatecznie ustalającymi wymiar należności obciążającej obywatela danego roku. Zdaniem skarżącego kasacyjnie do takich sytuacji zastosowanie znajduje właśnie przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w pkt 3, 4 i 5 petitum skargi kasacyjnej, skarżący wskazał, że skoro przepis art. 5 ust. 4 ustawy przekształceniowej wymagał wydawania decyzji dla ustalenia ostatecznej wysokości opłaty rocznej – już uwzględniającej waloryzację, to wszelkie "pisma" dotyczące tej materii winny być traktowane jako decyzje administracyjne. Nie ma przy tym znaczenia, że pismo z dnia [...] lutego 2006 r. podpisane zostało przez Naczelnika Wydziału. Skarżący podał przy tym, że decyzja z dnia [...] marca 1998 r. nie określała jego obowiązku w kolejnych latach do zapłaty konkretnej kwoty.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach wniosło o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza natomiast związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia oraz wnioskiem.

Skarga kasacyjna rozpatrywana w tych granicach nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż stawiane w niej zarzuty pozbawione są usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie zauważyć należy, że Sąd pierwszej instancji w stanie prawnym uzasadnienia zaskarżonego wyroku błędnie określił, że przedmiotowe postępowanie administracyjne dotyczyło pisma Naczelnika Wydziału Obrotu Nieruchomościami Referatu Regulacji Stanów Prawnych Nieruchomości Urzędu Miejskiego w Bytomiu z dnia [...] lutego 2006 r. informującego o wysokości raty rocznej za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności płatnej w 2006 r., podczas gdy pismo to podpisane zostało przez Kierownika Referatu Wydziału Geodezji i Gospodarki Nieruchomościami. Z uwagi jednak na fakt, że kwestią sporną w niniejszej sprawie jest charakter pisma o wskazanej wyżej treści, jak również to, że ze stanu faktycznego niniejszej sprawy jasno wynika, które pismo jest przedmiotem oceny, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy.

Przechodząc do merytorycznych zarzutów skargi wskazać należy, że istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do ustalenia, czy pismo Kierownika Referatu Wydziału Geodezji i Gospodarki Nieruchomościami z dnia [...] lutego 2006 r., informujące J. W. o wysokości raty rocznej za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w 2006 r. jest decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Tylko bowiem w takiej sytuacji skarżący mógłby żądać stwierdzenia jego nieważności na podstawie art. 156 § 1 k.p.a.

Zasadnicze cechy, jakie powinien spełniać akt, aby można go uznać za decyzję administracyjną, wymienia art. 107 § 1 k.p.a. Stosownie do powołanego przepisu decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji lub, jeżeli decyzja wydana została w formie dokumentu elektronicznego, powinna być opatrzona bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu. Decyzja, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego lub skarga do sądu administracyjnego, powinna zawierać ponadto pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa lub skargi.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach prawidłowo uznał, że pismo Kierownika Referatu Wydziału Geodezji i Gospodarki Nieruchomościami Urzędu Miejskiego w Bytomiu z dnia [...] lutego 2006 r. nie posiadało wszystkich wskazanych wyżej elementów. Przede wszystkim pismo to nie zawierało rozstrzygnięcia. Treść rozstrzygnięcia musi zawierać uprawnienie lub obowiązek, wyrażany w postaci formuły: przyznaję, ustalam, określam, zezwalam, wymierzam, udzielam itp. Oznacza to, że rozstrzygnięcie administracyjne nakłada na stronę postępowania administracyjnego obowiązek określonego zachowania, który to obowiązek powinien być wyrażony precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji.

Tymczasem wskazane pismo było w istocie informacją o wysokości raty rocznej za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności płatnej w 2006 r., terminie jej wniesienia oraz wskazujące numer właściwego rachunku bankowego, na jaki należy uiścić wyszczególnioną kwotę. Pismo to nie kształtowało w sposób władczy ani praw ani obowiązków skarżącego, bowiem o obowiązku uiszczenia opłat rocznych i sposobu ich waloryzacji rozstrzygnięto w decyzji Prezydenta Miasta Bytomia z dnia [...] marca 1998 r.

W dacie sporządzenia omawianego pisma brak było również podstawy prawnej do wydania decyzji w przedmiocie waloryzacji raty rocznej z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Przepis art. 5 ustawy przekształceniowej z 1997 r., który stanowił podstawę prawną decyzji z dnia [...] marca 1998 r., utracił bowiem moc obowiązującą z dniem 14 kwietnia 2000 r. na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 kwietnia 2000 r. sygn. akt K 8/98. W dniu [...] lutego 2006 r. nie obowiązywała ponadto już cała ustawa przekształceniowa z 1997 r., uchylona przez art. 9 pkt 1 ustawy z dnia 25 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. W tej ostatniej ustawie brak jest natomiast podstawy prawnej do wydawania decyzji analogicznej do rozwiązania przewidzianego w art. 5 ust. 4 ustawy przekształceniowej z 1997 r. Powyższe potwierdza, że w dacie skierowania przedmiotowego pisma do skarżącego nie istniała podstawa do wydawania decyzji o wysokości raty rocznej za rok 2006 wraz z jej waloryzacją, odrębnej od decyzji wydanej w 1998 r. o przekształceniu.

Wskazać ponadto należy, że Kierownik Referatu w Wydziale Geodezji i Gospodarki Nieruchomościami Urzędu Miejskiego w Bytomiu nie jest organem administracji publicznej, ale aparatem pomocniczym organu administracji - Prezydenta Miasta Bytomia. Powyższy Wydział w tym znaczeniu nie posiada uprawnień władczych, zatem nie może być uznany za podmiot, któremu ustawa przyznaje kompetencje orzecznicze.

Takie również stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 października 2013 r. (sygn. akt I OSK 1005/12; https://cbois.nsa.gov.pl), rozpoznając skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 13 stycznia 2012 r. sygn. akt II SA/Gl 567/11 w sprawie ze skargi J. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania w sprawie raty rocznej opłaty za przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności.

Z tych powodów za niezasadne należy uznać zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 104 § 1 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

Chybione są także zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., gdyż poddane ocenie Sądu pierwszej instancji postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] listopada 2011 r., utrzymujące w mocy postanowienie z dnia [...] sierpnia 2011 r. odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności pisma z dnia [...] lutego 2006 r., wydane zostało na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 i art. 144 oraz art. 61a § 1 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie stosował zatem powołanych w skardze kasacyjnej przepisów.

Sąd pierwszej instancji powołał się wprawdzie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku na przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., ale wyłącznie w celu wskazania, że przepis ten nie stanowi argumentu przemawiającego za tezą, że pismo z dnia [...] lutego 2006 r. może być kwalifikowane jako decyzja.

Weryfikując prawidłowość postanowienia organu odwoławczego i oddalając skargę, Sąd pierwszej instancji, wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie, nie naruszył również przepisów art. 45 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z dnia 4 listopada 1950 r. Skarga J. W. na postanowienie z dnia [...] listopada 2011 r. została bowiem rozpatrzona zgodnie z obowiązującym prawem, w sposób jawny (na rozprawie), bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd administracyjny, a więc zgodnie z normami wynikającymi z powołanych przepisów.

Skarżący może też swoich praw dochodzić przed sądem powszechnym, w drodze procesu cywilnego. Instytucja użytkowania wieczystego jest bowiem generalnie instytucją prawa cywilnego a więc, jeśli brak jest przepisu szczególnego, który wskazywałby na formę władczą działania organu, właściwą postępowaniu administracyjnemu, to należy uznać, że w takim zakresie, realizacja roszczeń skarżącego, winna następować na drodze cywilnej.

Zamierzonego skutku nie mogły również odnieść zarzuty skargi kasacyjnej wyprowadzone z naruszenia art. 64 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, których przedmiotem jest ochrona prawa własności. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności pisma określającego wysokość raty rocznej za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, w żaden sposób nie narusza prawa własności skarżącego kasacyjnie. Kwestią sporną w niniejszej sprawie, jak wskazano już powyżej, był bowiem charakter pisma z dnia [...] lutego 2006 r., a nie przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności skarżącego do przedmiotowej nieruchomości.

Odnosząc się na koniec do zarzutu naruszenia prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 2 w zw. z art. 5 ust. 4 ustawy przekształceniowej (błędnie wskazanego jako zarzut naruszenia prawa procesowego) stwierdzić należy, że autor skargi kasacyjnej nie wskazał w jakiej formie naruszenie to wystąpiło (poprzez błędną wykładnię, czy niewłaściwe zastosowanie). Uniemożliwia to odniesienie się do tego zarzutu i kontrolę kasacyjną w tym zakresie, zwłaszcza że powołany przepis w dacie wydania zarówno postanowień organów pierwszej i drugiej instancji, jak również w dniu sporządzenia pisma z dnia [...] lutego 2006 r. nie obowiązywał. Nie mogło tym samym dojść do jego naruszenia, co czyni wskazany zarzut nieskutecznym.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł usprawiedliwionych podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej i orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 184 P.p.s.a.