Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 10 kwietnia 2019 r. oddalił skargę A.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] września 2018 r utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] lipca 2018 r. w zakresie odmowy zwrotu zatrzymanego prawa jazdy.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł A.P. Zaskarżając wyrok w całości, zarzucił mu naruszenie:
- I. przepisów prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 64 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 Konstytucji RP w związku z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonego w Paryżu w dniu 20 marca 1952 r. w związku z art. 14 i art. 6 EKPCz oraz w związku z art. 45 i art. 177 Konstytucji RP oraz w związku z art. 7 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw oraz art. 102 ust. 3 ustawy o kierujących pojazdami przez "brak błędną wykładnię" i przyjęcie, że wyłącznie informacja z policji jest wystarczającą przesłanką zatrzymania prawa jazdy nawet w sytuacji, gdy pomiar prędkości jest oczywiście błędny i dokonany nieprawidłowym urządzeniem, które obecnie nie powinno być stosowane;
- II. przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) i c) i w związku z art. 134 § 1 P.p.s.a. przez nierozpoznanie zarzutów skarżącego w zakresie:
- 1. zweryfikowania informacji policyjnej, wygenerowanej przez policjantów, którzy mają postawione zarzuty korupcyjne, więc typowali oni kierowców, którzy mogli dać "większą" łapówkę, czyli drogie samochody;
- 2. pominięciu błędu pomiarowego 3%, jakie cechuje każde urządzenie.
Wskazując na powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Jednocześnie wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek.
Problem prawny postawiony w badanej skardze kasacyjnej sprowadza się w istocie do odpowiedzi na pytanie o to, czy pochodząca od organu Policji informacja o ujawnieniu czynu polegającego na kierowaniu pojazdem z prędkością przekraczającą dopuszczalną o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym, może stanowić wyłączną podstawę wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy w trybie art. 102 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz.U. z 2017 r. poz. 978 ze zm.), dalej w uzasadnieniu przywoływanej jako "u.k.p.". Jakkolwiek kwestia ta budziła poważne kontrowersje w orzecznictwie sądów administracyjnych, czemu wyraz dał także autor skargi kasacyjnej przywołując stosowne orzeczenia sądów administracyjnych, to jednak doczekała się wyjaśnienia ze strony Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazującego, iż podstawę wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy w trybie art. 102 ust. 1 pkt 4 u.k.p. może stanowić wyłącznie informacja o ujawnieniu czynu polegającego na kierowaniu pojazdem z przekroczeniem dopuszczalnej prędkości o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym, a prawomocne rozstrzygnięcie w przedmiocie odpowiedzialności wykroczeniowej kierującego pojazdem za powyższe przekroczenie dopuszczalnej prędkości, nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 ust. 1 pkt 4 K.p.a. w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy (vide: uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 1 lipca 2019 r. sygn. akt I OPS 3/18, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną pozostaje związany powyższą uchwałą (art. 269 § 1 P.p.s.a.), podzielając stanowisko w niej zajęte. Należy zauważyć, iż sankcja administracyjna jaką jest zatrzymanie prawa jazdy w oparciu o art. 102 ust. 1 pkt 4 u.k.p. ma charakter prewencyjny i stanowi konsekwencję niewykonania obowiązku wynikającego z zakazu administracyjnego ograniczającego prędkość poruszania się pojazdem mechanicznym na obszarze zabudowanym. Jej istotą jest przymuszenie do respektowania określonych nakazów i zakazów (vide: wyrok TK z dnia 11 października 2016 r. sygn. akt K 24/15, OTK-A 2016/77; wyrok TK z dnia 14 października 2009 r. sygn. akt Kp 4/09, OTK-A 2009/9/134). Zatrzymanie prawa jazdy realizuje w tym wypadku cel prewencyjno – ochronny i zabezpieczający, stanowiąc instrument służący zapewnieniu bezpieczeństwa w ruchu drogowym, a przez to przyczyniający się do ochrony życia i zdrowia jego uczestników.
Z jednej strony sankcja ta pozwala na czasowe wykluczenie z ruchu drogowego kierujących pojazdami, którzy przekraczają dozwoloną prędkość o 50 km/h na obszarze zabudowanym (prewencja indywidualna), z drugiej zaś oddziałuje w zakresie kształtowania świadomości prawnej społeczeństwa (prewencja ogólna) (vide: R.A.Stefański, Kodeks karny. Komentarz, s. 428 – 429, Warszawa 2018). Przy czym skuteczność realizowania powyższego celu sankcji czasowego zatrzymania prawa jazdy ustawodawca zapewnił przez natychmiastowość jej zastosowania, tak aby oddziaływać odstraszająco na kierujących pojazdami i zniechęcać ich do podejmowania niebezpiecznych zachowań wynikających z nadmiernego przekraczania prędkości na obszarze zabudowanym. Wniosek taki wypływa zarówno z gramatycznej, systemowej, jak i z celowościowej wykładni art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy – Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 541 ze zm.), dalej w uzasadnieniu przywoływanej jako "ustawa zmieniająca" (vide: uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 1 lipca 2019 r. sygn. akt I OPS 3/18; wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 670/17; wyrok NSA z dnia 13 listopada 2019 r. sygn. akt I OSK 802/17, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Wypada podkreślić, iż projekt ustawy zmieniającej, rozważając wprowadzenie przepisów umożliwiających czasowe zatrzymanie prawa jazdy w przypadku przekroczenia dopuszczalnej prędkości na obszarze zabudowanym o 50 km/h, wyraźnie wskazywał na konieczność większego dyscyplinowania kierujących pojazdami w przestrzeganiu przepisów ruchu drogowego, chociażby przez wzbudzenie obawy przed utratą możliwości legalnego kierowania pojazdami w sytuacji nagminnego przekraczania przez kierowców prędkości na obszarze zabudowanym. (vide: druk nr 2586 Sejmu RP VII kadencji; uchwała NSA z dnia 1 lipca 2019 r. sygn. akt I OPS 3/18, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Istotną konsekwencją procesową powyższego stanowiska jest to, że przepisy art. 102 ust. 1 pkt 4 u.k.p. i art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy zmieniającej, jako normy materialnoprawne, wyznaczają zakres postępowania dowodowego w sprawie zatrzymania prawa jazdy w związku z przekroczeniem dopuszczalnej prędkości o ponad 50 km/h na obszarze zabudowanym. Wskazują one, iż podstawą wydania decyzji, o której mowa m.in. w art. 102 ust. 1 pkt 4 u.k.p. jest wyłącznie informacja pochodząca od organów Policji, o której mowa odpowiednio w art. 7 ust. 1 pkt 1 lub 3 ustawy zmieniającej, przekazana staroście jako organowi właściwemu w sprawie zatrzymania prawa jazdy. Powyższa informacja stanowi dokument urzędowy i w tym zakresie podlega weryfikacji w trybie postępowania administracyjnego. Odpowiedzialność za treść tej informacji ponosi podmiot, który ujawnił popełnienie naruszenia, a w aspekcie odszkodowawczym Skarb Państwa (vide: vide: uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 1 lipca 2019 r. sygn. akt I OPS 3/18; wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 670/17, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Z tego też powodu ewentualne wątpliwości co do prawidłowości pomiaru prędkości, w tym także te podnoszone przez autora skargi kasacyjnej nie mogą stanąć na przeszkodzie wydania przez starostę decyzji w powyższym trybie. Zakończenie postępowania administracyjnego ostateczną decyzją o zatrzymaniu prawa jazdy będzie uprawniało do wznowienia tego postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., jeżeli później zostanie ustalone, że pomiar prędkości został błędnie dokonany. W tej sytuacji wyjdzie bowiem na jaw istotna dla sprawy nowa okoliczność faktyczna istniejąca w dniu wydania decyzji, nieznana organowi, który wydał decyzję (vide: wyrok NSA z dnia 13 listopada 2019 r. sygn. akt I OSK 802/17; wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 670/17, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Istotną konsekwencją powyższego zapatrywania jest to, że organ wydający decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy nie jest uprawniony do prowadzenia własnych ustaleń dotyczących okoliczności przekroczenia prędkości, poza tymi wynikającymi z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 11 października 2016 r. sygn. akt K 24/15 (Dz.U. poz. 2197), wskazującymi na sprzeczność art. 102 ust. 1 pkt 4 u.k.p. z art. 2 i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Skoro okoliczności związane ze stanem wyższej konieczności nie były podnoszone w toku dotychczasowego postępowania, to pozostałe okoliczności związane z przekroczeniem prędkości winny podlegać weryfikacji wyłącznie w postępowaniu wykroczeniowym. Organ administracji opiera zatem swoje rozstrzygnięcie na przekazanej mu przez organ Policji informacji o zatrzymaniu prawa jazdy na podstawie art. 135 ust. 1 pkt 1a lit. a) ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2017 poz. 1260 ze zm.).
W związku z tym, iż nie budzi wątpliwości, że pochodząca od Policji informacja o zatrzymaniu skarżącemu prawa jazdy w związku z przekroczeniem dozwolonej prędkość o 50 km/h na obszarze zabudowanym została przekazana Prezydentowi Miasta Z., jako organowi właściwemu na gruncie art. 102 ust. 1 u.k.p., to tym samym wypełniona została norma art. 102 ust. 1 pkt 4 u.k.p. w związku z art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy zmieniającej. W tej sytuacji nie można zgodzić się z autorem skargi kasacyjnej, iż Sąd I instancji dopuścił się naruszenia art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) i c) w związku z art. 134 § 1 P.p.s.a. przez nierozpoznanie zarzutów skargi odnoszących się do weryfikacji powyższej informacji policyjnej, zarówno z punktu widzenia oskarżeń o korupcję stawianych policjantom dokonującym pomiaru prędkości, jak i w zakresie pominięcia błędu pomiarowego cechującego każde urządzenie pomiarowe. Dokonywanie ustaleń w powyższym zakresie i analiza ich wyników nie przynależy do postępowania administracyjnego w sprawie wyznaczonej treścią art. 102 ust. 1 pkt 4 u.k.p. w związku z art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy zmieniającej. Tym samym Sąd I instancji trafnie nie uczynił organom administracji zarzutu z pominięcia powyższych okoliczności podczas kontroli zaskarżonej decyzji.
Chybiony jest zarzut naruszenia art. 3 § 1 P.p.s.a. Przepis ten stanowi, iż sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Powyższa regulacja nie ma charakteru procesowego ale ustrojowy, określa bowiem podstawowe zadanie sądu administracyjnego. Sąd mógłby naruszyć powołany przepis ustrojowy wyłącznie wówczas, gdyby odmówił kontroli działalność administracji. Z przytoczonych powyżej okoliczności wynika, że z sytuacją tego rodzaju nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie.
Przechodząc do zarzutów naruszenia prawa materialnego należy podnieść, iż częściowo zostały one wadliwie sformułowane, a nadto przywołanie podstaw zaskarżenia nastąpiło nieadekwatnie do okoliczności niniejszej sprawy. Nie ulega wątpliwości, iż przepis art. 45 Konstytucji RP składa się z dwóch jednostek redakcyjnych (ustępów) reglamentujących odrębne aspekty prawa do sądu. Z kolei art. 7 ustawy nowelizującej składa się z trzech ustępów, zaś ustęp 1 z sześciu punktów, określających szczegółowe obowiązki w zakresie informowania o okolicznościach naruszenia prawa.
Przypomnieć należy, że w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez Sąd I instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu. Warunek przytoczenia podstaw zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Naczelny Sąd Administracyjny do domyślania się, który przepis skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony (vide: wyrok NSA z dnia 14 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 1799/12; wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2014 r. sygn. akt II OSK 1977/12, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Tak więc niestaranne postawienia zarzutu naruszenia art. 45 Konstytucji RP i art. 7 ustawy nowelizującej uniemożliwia ich kontrolę w postępowaniu kasacyjnym, a zatem nie mogą one być uznane za zasadne.
Nie jest także trafny zarzut naruszenia art. 102 ust. 3 u.k.p. Przepis ten statuuje ograniczenie czasowe zatrzymania dokumentu prawa jazdy w sytuacji gdy sprawa o określone naruszenie prawa nie zakończyła się prawomocnym rozstrzygnięciem sądu lub organu dyscyplinarnego w zakreślonym przez ustawę czasie. Nie sposób dociec związku z powyższą regulacją sformułowanego w skardze kasacyjnej zarzutu wadliwej wykładni tegoż przepisu polegającej na przyjęciu, że wyłącznie informacja Policji jest wystarczającą przesłanką decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy. Przepis art. 102 ust. 3 u.k.p. nie reguluje kwestii przesłanek powyższej decyzji. Czynią to przepisy art. 102 ust. 1 pkt 4 u.k.p. w związku z art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy zmieniającej. Zarzut naruszenia powyższych przepisów nie został jednak postawiony w badanej skardze kasacyjnej.
Istotą sankcji administracyjnej zatrzymania prawa jazdy, w jej kształcie wynikającym z ww. przepisów, jest zapewnienie skutecznej realizacji celu prewencyjno – ochronnego i zabezpieczającego dla zapewnienia bezpieczeństwa w ruchu drogowym, a przez to przyczynienie się do ochrony życia i zdrowia jego uczestników. Temu celowi – w zamyśle ustawodawcy – ma służyć sankcja administracyjna w postaci czasowego wykluczenia z ruchu drogowego tych kierujących, którzy w sposób drastyczny przekraczają dozwoloną prędkość na obszarze zabudowanym. Przy czym należy podkreślić, iż posiadanie uprawnienia do kierowania pojazdami nie jest prawem podstawowym o konstytucyjnym umocowaniu (vide: wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 670/17, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Z powyższego punktu widzenia za podniesione nieadekwatnie do okoliczności sprawy uznać należy zarzuty kasacyjne naruszenia przepisów art. 64 ust. 1 – 3 i art. 177 Konstytucji RP w związku z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonego w Paryżu dnia 20 marca 1952 r. oraz w związku z art. 6 i art. 14 EKPCz.
Przy czym należy zauważyć, iż autor kasacji naruszenia powyższych regulacji doszukuje się w ich wadliwej wykładni prowadzącej do przyjęcia, że w okolicznościach badanej sprawy wyłącznie informacja Policji jest wystarczającą przesłanką zatrzymania prawa jazdy, w sytuacji gdy powyższe regulacje prawne nie odnoszą się do powyższych kwestii.
Oceniając powyższe zarzuty wypada podkreślić, iż autor skargi kasacyjnej bezzasadnie upatruje w zastosowanej sankcji zatrzymania prawa jazdy naruszenia ww. regulacji konstytucyjnych i konwencyjnych odnoszących się do ochrony prawa własności i praw majątkowych. Z okoliczności faktycznych niniejszej sprawy, które nie zostały skutecznie zakwestionowane skargą kasacyjną, nie wynika aby orzeczona sankcja administracyjna oddziaływała na przynależne skarżącemu prawo własności lub inne prawa majątkowe. Tym samym bezzasadnie odwołuje się w ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego do okoliczności, które nie stanowiły podstawy faktycznej wyrokowania.
Ponadto oceniając zasadność powyższych zarzutów należy mieć na uwadze, iż Sąd I instancji nie dokonywał wykładni powyższych przepisów, a jedynie ogólnie wskazał, że art. 64 ust. 1 – 3, art. 177 Konstytucji RP i przepisy EKPCz nie zostały naruszone. Tym samym nie dokonując wykładni owych przepisów Sąd I instancji nie mógł uczynić tego w wadliwy sposób. Niezależnie jednak od powyższych uwag należy także dostrzec, iż stawiając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię autor kasacji winien wykazać, że Sąd I instancji mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, oraz podać jak w jego ocenie przepis ów powinien być rozumiany, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Błędna wykładnia prawa materialnego może polegać na nieprawidłowym odczytaniu normy prawnej wyrażonej w przepisie, mylnym zrozumieniu jego treści lub znaczenia prawnego, bądź też na niezrozumieniu intencji ustawodawcy (vide: wyrok NSA z dnia 13 września 2005r. sygn. akt II OSK 16/05; wyrok NSA z dnia 23 lutego 2005r. sygn. akt OSK 539/04; wyrok NSA z dnia 2 lutego 2005r. sygn. akt OSK 1026/04, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Autor kasacji nie tylko nie wykazał, iż powyższe przepisy były stosowane w toku dotychczasowego postępowania, ale także nie podał jak w okolicznościach badanej sprawy winny być one rozumiane.
Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 P.p.s.a.
W tej sytuacji sporządzając uzasadnienie wyroku uwzględniono treść art. 193 zdanie drugie P.p.s.a.
Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a., gdyż strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia.