Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 4 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2423/12

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 29 czerwca 2012 r. sygn. akt II SA/Gl 12/12 oddalił skargę J. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności pisma dotyczącego rocznej raty za przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności.

Powyższy wyrok został wydany w następującym okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Prezydent Miasta B. decyzją z dnia [...] marca 1998 r., orzekł o odpłatnym przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gruntowej, położonej w B., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] m². Organ ustalił jednocześnie opłatę za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w wysokości [...] rat równych wysokości opłaty rocznej naliczonej z tytułu użytkowania wieczystego za 1997 r., która w odniesieniu do przedmiotowej działki wyniosła [...] zł. Organ wskazał, że wysokość naliczonej raty rocznej waloryzowana będzie corocznie w oparciu o średnioroczny wskaźnik wzrostu cen towarów i usług konsumpcyjnych za rok poprzedni.

Naczelnik Wydziału Geodezji i Gospodarki Nieruchomościami Urzędu Miejskiego w B. pismem z dnia [...] lutego 2002 r. poinformował J. W. o wysokości raty rocznej za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności płatnej w 2002 r. wskazując, iż wynosi ona [...] zł. Wskazał także termin i sposób płatności – podając numer konta bankowego.

J. W. pismem z dnia [...] maja 2011 r. wniósł o stwierdzenie nieważności "decyzji z dnia [...] lutego 2002 r.", zarzucając jej rażące naruszenie prawa, tj. wydanie bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) oraz naruszenie przepisów art. 10 § 1 w zw. z art. 6, art. 7, art. 8 i art. 9 oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Wnioskodawca wskazał także na naruszenie przepisu art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (Dz. U. Nr 123, poz. 781), powoływanej dalej jako "ustawa przekształceniowa", poprzez zwaloryzowanie już pierwszej raty rocznej ustalonej za przekształcenie oraz waloryzowanie rat rocznych, w sytuacji, gdy wysokość poszczególnych rat rocznych była określana od kwoty 100% przekraczającej wartość rynkową nieruchomości, przez co w żaden sposób z biegiem lat poszczególne raty nie traciły na swojej wartości, skoro ich wysokość zawsze była o 100% wyższa od wartości rynkowej nieruchomości.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. postanowieniem z dnia [...] września 2011 r.- na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. - odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności pisma Naczelnik Wydziału Geodezji i Gospodarki Nieruchomościami Urzędu Miejskiego w B. z dnia [...] lutego 2002 r., określanego przez wnioskodawcę decyzją. Organ wskazał, że wszczęcie i prowadzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności może mieć miejsce, jeśli nie występują w sprawie tzw. przyczyny wyłączające jego dopuszczalność. Niedopuszczalne jest wszczęcie takiego postępowania m.in. wówczas, gdy wniosek o stwierdzenie nieważności złoży podmiot nie będący stroną w sprawie zakończonej kwestionowaną decyzją lub strona niemająca zdolności do czynności prawnych (tzw. przyczyny podmiotowe niedopuszczalności), bądź przyczyny przedmiotowe – np. gdy sprawa nie była rozstrzygnięta w formie decyzji administracyjnej lub postanowienia określonego w art. 126 k.p.a., lecz w formie czynności materialno-technicznej, cywilnoprawnej itp., gdy decyzja lub postanowienie zostały wprawdzie wydane, ale nie zostały wprowadzone do obrotu prawnego (doręczone) lub wcześniej wyeliminowane z obrotu prawnego, albo gdy przepis prawa tak stanowi. Stąd też organ w pierwszej kolejności bada, czy nie występuje którakolwiek z przyczyn wyłączających dopuszczalność wszczęcia i prowadzenia postępowania.

W ocenie Kolegium, pismo z dnia [...] lutego 2002 r. nie jest decyzją administracyjną. Zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym, za decyzję można bowiem uznać jedynie pisma zawierające rozstrzygnięcia w sprawie załatwianej w drodze decyzji administracyjnej, pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 k.p.a., jeśli tylko zawierają minimum elementów niezbędnych dla zakwalifikowania ich jako decyzji, a mianowicie: oznaczenie organu administracji wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ.

Kolegium podniosło, że istotnym jest, aby w porządku prawnym istniał przepis prawa materialnego, stanowiący podstawę wydania decyzji administracyjnej. Rozstrzygnięcie zawarte w piśmie musi dotyczyć sprawy załatwianej decyzją administracyjną, a nie sprawy cywilnej, karnej, czynności materialno- technicznej itp. Na podstawę prawną decyzji administracyjnej składa się oprócz przepisu prawa materialnego także podstawa ustrojowa (wynikająca z przepisów o kompetencjach określonego organu administracji publicznej) oraz podstawa proceduralna (wynikająca z art. 104 k.p.a.).

Dokonując analizy kwestionowanego pisma z dnia [...] lutego 2002 r. Kolegium stwierdziło, że brak jest w nim oznaczenia organu (jednego spośród czterech elementów konstytutywnych), gdyż Wydział Geodezji i Gospodarki Nieruchomościami Urzędu Miejskiego w B., czy też Naczelnik Wydziału, wymienieni w piśmie jako jego autorzy, nie mają statusu organu administracji publicznej. Brak także było jakiegokolwiek wskazania Prezydenta Miasta B., który ustrojowo jest organem wykonawczym gminy umocowanym, co do zasady, do wydawania decyzji. Brak ten nie pozwalał uznać kwestionowanego pisma za decyzję.

Kolegium wyjaśniło również, że przedmiotowe pismo dotyczy wysokości raty rocznej za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, płatnej w 2002 r. Przekształcenie nastąpiło na podstawie decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] marca 1998 r. podjętej w trybie ustawy przekształceniowej z 1997 r. w jej pierwotnym brzmieniu. Przepis art. 5 tej ustawy (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania ww. decyzji) stanowił, że opłata za przekształcenie składa się z rat rocznych płatnych przez: 1) 15 lat – gdy użytkowania wieczyste trwało 5 lat i krócej;

2) 10 lat – gdy użytkowanie wieczyste trwało dłużej niż 5 i krócej niż 20 lat i 3) 5 lat - gdy trwało 20 lat i dłużej. Z kolei ust. 2 tego artykułu przewidywał, że wysokość raty rocznej równa jest wysokości opłaty rocznej naliczonej z tytułu wieczystego użytkowania za 1997 r., waloryzowanej corocznie w oparciu o średnioroczny wskaźnik wzrostu cen towarów i usług konsumpcyjnych za rok poprzedni. Ustęp 4 zaś stwierdzał, że wysokość raty rocznej w stosunku do nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa lub gminy określał, w drodze decyzji, odpowiednio kierownik urzędu rejonowego albo wójt, burmistrz (prezydent miasta).

W dacie skierowania do strony przedmiotowego pisma, wymienione powyżej przepisy już nie funkcjonowały w obrocie prawnym wskutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 kwietnia 2000 r. sygn. akt K 8/98, którym uznano art. 5 ustawy z dnia 4 września 1997 r. za niezgodny z art. 2 i art. 165 ust. 1 oraz art. 167 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP. W dacie przedłożenia pisma nie obowiązywała także ustawa przekształceniowa z 1997 r., uchylona art. 9 pkt 1 ustawy z dnia 25 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. Nr 175, poz. 1459). W tej ostatniej ustawie brak jest podstawy prawnej do wydawania decyzji analogicznej do rozwiązania przewidzianego w przywołanym powyżej art. 5 ust. 4 ustawy przekształceniowej z 1997 r., a zatem w dacie skierowania przedmiotowego pisma do strony nie istniała podstawa do wydawania decyzji o wysokości opłaty rocznej za rok 2002 wraz z jej waloryzacją, odrębnej od decyzji wydanej w roku 1998 o przekształceniu.

W ocenie Kolegium, nie sposób przyjąć, że pismo z dnia [...] lutego 2002 r. stanowiło decyzję administracyjną, skoro w momencie jego sporządzenia i kierowania do strony w porządku prawnym brak jest podstawy prawnej do wydawania tego typu decyzji administracyjnych.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. postanowieniem z dnia [...] listopada 2011 r., po rozpoznaniu wniosku J. W. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymało w mocy postanowienie z dnia [...] września 2011 r. Organ stwierdził, że nie znalazł podstaw do zmiany stanowiska zaprezentowanego w zaskarżonym orzeczeniu. Kolegium nie podzieliło argumentu strony, że przedmiotowe pismo pochodzi od osoby reprezentującej organ. Wyjaśniło, że Naczelnik Wydziału Geodezji i Gospodarki Nieruchomościami Urzędu Miejskiego w B. nie wydał decyzji administracyjnej, skoro brak było ku temu podstawy prawnej, a nie każde pismo, czy czynność dokonywana przez pracownika miasta, jest decyzją administracyjną. Zdaniem organu, o istocie problemu nie rozstrzyga także ani upomnienie z dnia [...] lipca 2011 r., ani nota odsetkowa z dnia [...] kwietnia 2010 r., gdyż charakter egzekucji (administracyjnej czy cywilnej), na którą organ się powołuje nie może decydować o charakterze przedmiotowego pisma. Podobnie nie czyni tego postanowienie Sądu Rejonowego w B. z dnia [...] marca 1999 r. odmawiając ustanowienia hipoteki przymusowej.

Odnosząc się do zagadnienia wydania decyzji bez podstawy prawnej – jako podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji - zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 zd. 1 k.p.a., Kolegium wskazało, że koniecznym wymogiem zastosowania tego przepisu jest istnienie aktu będącego przedmiotem kontroli, któremu organ nadał formę decyzji, co w tej sprawie nie występowało.

Odnosząc się do twierdzeń wnioskodawcy, że pismo z dnia [...] lutego 2002 r. jest decyzją administracyjną, gdyż wpływa ono na jego prawa i obowiązki, Kolegium wyjaśniło, że o sytuacji wnioskodawcy rozstrzygnięto w decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] marca 1998 r. Wnioskodawca mógł zatem bronić się przed ingerencją w jego sytuację prawną podważając tę decyzję w zwyczajnych lub nadzwyczajnych trybach weryfikacji decyzji administracyjnych. I tak, np. w związku z wydaniem ww. orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 kwietnia 2000 r. (sygn. akt K 8/98), wnioskodawca mógł wystąpić o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Prezydenta Miasta B. na podstawie art. 145a k.p.a.

W skardze na powyższe postanowienie J. W. wniósł o jego uchylenie, zarzucając mu naruszenie przepisów: art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego bezpodstawne zastosowanie, art. 104 § 1 oraz art. 156 § 1 pkt 2 z zw. z art. 138 k.p.a. poprzez ich nieuwzględnienie i utrzymanie w mocy kwestionowanego rozstrzygnięcia, podczas gdy w ocenie skarżącego pismo z dnia [...] lutego 2002 r. jest decyzją; art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 138 k.p.a. polegające na uznaniu, że instytucja stwierdzenia nieważności decyzji wydanej bez podstawy prawnej ma zastosowanie jedynie w sytuacji, w której zostało wydane pismo w formie decyzji, gdy tymczasem instytucja ta będzie mieć zastosowanie również w sytuacji, w której istnieje pismo ze wszystkimi wymogami charakteryzującymi decyzję, w którym nadano podmiotowi prawo lub obciążono go obowiązkiem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalając powyższą skargę – na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2012 r., poz. 270) dalej "P.p.s.a." - podzielił stanowisko organu nadzoru, że pisma z dnia [...] lutego 2002 r. nie można uznać za decyzję administracyjną.

W ocenie Sądu, świadczy o tym okoliczność, że w dacie, w której zredagowane zostało kierowane do skarżącego przedmiotowe pismo w stanie prawnym nie istniała żadna podstawa prawna przewidująca dla informowania strony o opłacie rocznej formy decyzji bądź postanowienia. Nie istniała ona także już wcześniej albowiem brzmienie art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności bezpośrednio przed utratą mocy wskazywało jednoznacznie, iż w drodze decyzji ustalana ma być jedynie pierwsza rata roczna oraz wysokość całej należności. W odniesieniu do rat kolejnych formy decyzyjnej nie przewidziano.

Sąd Wojewódzki zwrócił również uwagę, że ww. pismo nie pochodzi od organu administracji publicznej, lecz jedynie od jednego z pracowników Urzędu. W nagłówku pisma nie wskazano bowiem Prezydenta Miasta, nie figuruje on także w podpisie, pismo nie zostało opatrzone pieczątką organu a Naczelnik nie powołał się na jakiekolwiek upoważnienie Prezydenta.

W ocenie Sądu ww. pismo nie mogłoby nawet hipotetycznie stanowić decyzji bądź postanowienia albowiem nie rozstrzyga ono żadnej sprawy administracyjnej. Sprawa administracyjna została bowiem już rozstrzygnięta decyzją Prezydenta Miasta B. z dnia [...] marca 1998 r. mocą której przekształcono odpłatnie prawo użytkowania wieczystego w prawo własności, określono wysokość opłaty rocznej za rok 1997 i wskazano, że wysokość naliczonej raty będzie corocznie waloryzowana w oparciu o wskaźnik wzrostu cen towarów i usług konsumpcyjnych. Tym samym sytuacja prawna strony, jej prawa i obowiązki zostały w pełni uregulowane w decyzji, zaś doroczne pisma informujące o wyliczeniu raty za dany rok w oparciu o ww. wskaźnik, w tym pismo z dnia [...] lutego 2002 r. żadnych dodatkowych praw bądź zobowiązań już nie wprowadzały. Pełniły zatem jedynie funkcję informacyjną.

Podkreślono przy tym, że decyzja administracyjna jest kwalifikowanym aktem administracyjnym. Cechą charakterystyczną takiego aktu jest jego zewnętrzny charakter, władczość, oraz tzw. podwójna konkretność czyli konkretny adresat i konkretna sytuacja, którą ten akt rozstrzyga, orzekając o prawach lub obowiązkach jego adresata. Nie każde działanie podejmowane w ramach zadań administracji publicznej przybrać musi formę decyzji (postanowienia). Decyzjami są bowiem te akty, które wydawane są w trybie kodeksu postępowania administracyjnego i odpowiadają co do formy wymogom określonym w art. 107 k.p.a. Nadto o tym czy dany akt jest decyzją czy też nie przesądza nie jego nazwa, lecz charakter sprawy oraz treść przepisu będącego podstawą działania organu załatwiającego tę sprawę. W sytuacji zatem, gdy określony akt nie jest nazwany decyzją, to jest nią w istocie jeżeli zawiera niezbędne charakterystyczne elementy przewidziane dla decyzji administracyjnej.

Do takich elementów należy zaliczyć oznaczenie organu administracji publicznej wydającego akt, wskazanie adresata, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracyjny. Istotą powyższej reguły jest istnienie w porządku prawnym przepisu prawa materialnego, stanowiącego podstawę decyzji administracyjnej. Rozstrzygnięcie zawarte w piśmie będącym decyzją musi dotyczyć sprawy załatwianej decyzją administracyjną.

W konsekwencji pismo Naczelnika Wydziału z dnia [...] lutego 2002 r. nie mogło zostać zakwalifikowane jako decyzja bądź postanowienie. Nie rozstrzygało bowiem istoty sprawy administracyjnej albowiem została ona już rozstrzygnięta wydaną w roku 1998 decyzją, nie zawierało oznaczenia organu ani też podpisu osoby organ reprezentującej, nie było nadto podstaw prawnych do wydania w przedmiocie informacji o wysokości rocznej opłaty ani decyzji, ani postanowienia. Nie mogło też przemawiać za uznaniem pisma z dnia [...] lutego 2002 r. za decyzję twierdzenie skarżącego, że wpływa ono na jego prawa i obowiązki. Nie jest to bowiem samoistna podstawa do kwalifikacji aktu jako decyzji administracyjnej, ponieważ nie tylko decyzja oddziałuje na sytuację prawną jednostki Nie każde działanie wywierające wpływ na sytuację jednostki przybiera postać decyzji administracyjnej.

Sąd Wojewódzki pokreślił przy tym, że o charakterze pisma z dnia [...] lutego 2002 r. nie mogło świadczyć także upomnienie z dnia [...] lipca 2011 r., ani nota odsetkowa z dnia [...] kwietnia 2010 r., gdyż charakter egzekucji (cywilnej lub administracyjnej) nie decyduje o kwalifikacji tego pisma. Podobnie nie ma znaczenia dla istoty sprawy postanowienie Sądu Rejonowego w B. z dnia [...] marca 1999 r.

Podkreślono również, że skoro wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 kwietnia 2000 roku sygn. akt K 8/98, uznano podstawę wydania decyzji z dnia [...] marca 1998 r. (art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności) za niezgodny z art. 2, art. 165 ust. 1 oraz art. 167 ust. 1 i 2 Konstytucji, prawem skarżącego było wniesienie wniosku o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Prezydenta Miasta B. z dnia [...] marca 1998 r., na podstawie art. 145a k.p.a.

J. W. w skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach w całości zarzucił mu naruszenie przepisów:

1. 1) art. 174 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności z dnia 4 września 1997 r. (Dz.U.z 1998 r. Nr 156, poz. 1020 ze zm.), która utraciła moc obowiązująca w dniu 14 kwietnia 2000 roku) w zw. z art. 5 ust. 4 ustawy o przekształceniu w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. polegające na oddaleniu skargi w sytuacji, gdy nie uwzględniono rażącego naruszenia prawa w postaci dokonywania przez organ corocznie błędnej waloryzacji raty rocznej ustalonej w decyzji z [...].03.1998 r. na kwotę [...] zł (poprzez waloryzowanie w każdym kolejnym roku zamiast [...] zł, kwot uzyskanych w wyniku waloryzacji przeprowadzonej w roku poprzednim, co doprowadziło do naliczenia w 2002 r. kwoty o ok. [...]% większej od ustalonej raty rocznej w wysokości [...] zł, z czego wynika, że wskaźnik waloryzacji według organu w 2001 r. wyniósł ok. [...]%, w rzeczywistości wskaźnik wyniósł [...]%), co pozostaje w oczywistej sprzeczności z istotą waloryzacji, która ma zapewnić wierzycielowi otrzymywanie w przyszłości świadczenia w nominalnej wysokości,
2. 2) przepisu art. 174 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 104 § 1 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez ich nieuwzględnienie i przyjęcie, iż zaskarżone wnioskiem o stwierdzenie nieważności pismo z dnia [...] lutego 2002 r. roku nie jest decyzją, gdy tymczasem w pełni kwalifikuje się jako decyzja administracyjna (z uwagi na kreowanie obowiązku wobec obywatela) obarczona licznymi wadami skutkującymi koniecznością wyeliminowania jej z obrotu prawnego,
3. 3) przepisu art. 174 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji, a także w zw. z art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z dnia 4 listopada 1950 r. (dalej ETPC), poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, iż pismo które nie zawiera w swej szacie graficznej np. słowa "decyzja" lub nie zawiera podpisu z wyraźnym oznaczeniem organu nie jest decyzją administracyjną, co w konsekwencji powoduje, przy ocenie wiedzy i świadomości prawnej obywatela, brak możności skutecznego i efektywnego zakwestionowania czynności organu,
4. 4) przepisu art. 174 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz w zw. z art. 64 ust. 1 Konstytucji, a także w zw. z art. 1 Protokołu nr 1 do Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (dalej Protokół) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na pominięciu tego aspektu sprawy, w którym jedynie na podstawie rzekomych pism organ bezpodstawnie uzyskiwał świadczenie od obywatela, który działał w pełnym zaufaniu do organów państwa, czym naruszono prawo własności J. W. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący kasacyjnie wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania wraz z zasądzeniem kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że pismo określające wysokość raty rocznej za 2002 r. nie może zostać uznane za informację, albowiem kreuje określony obowiązek dla konkretnego obywatela. Pismo to nie informuje, nie deklaruje czegoś już istniejącego – ono kreuje zupełnie nowy obowiązek zapłaty wskazanej w nim kwoty (w decyzji z dnia [...] marca 1998 r. określono jedynie sposób wyliczenia tej kwoty). Zatem musiało zostać przeprowadzone określone postępowanie, które ostatecznie doprowadziło organ do stwierdzenia, że J. W. w określonym terminie winien spełnić określony obowiązek. Decyzje nie zawsze zatytułowane są słowem "decyzja". Nie jest przy tym istotne jak organ dane pismo nazwie, wystarczy samo stwierdzenie, że zawiera ono konstytutywne elementy dla każdej decyzji, w tym zwłaszcza prawo lub obowiązek. Potwierdzeniem prowadzenia postępowania zakończonego decyzją, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, jest fakt wynikający z pisma z dnia [...] lutego 2008 r., w którym wyjaśniono skarżącemu, jakich czynności dokonano i z czego one wynikają.

Dotyczy ono m.in. sposobu wyliczania raty rocznej i stosowanego wskaźnika inflacyjnego. Skoro zatem podejmowane były w sprawie czynności, to strona miała prawo wypowiedzieć się co do zgromadzonego materiału i dopiero wtedy można było wydać stosowną decyzję.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów zawartych w petitum skargi kasacyjnej, skarżący wskazał, że skoro przepis art. 5 ust. 4 ustawy przekształceniowej wymagał wydawania decyzji dla ustalenia ostatecznej wysokości opłaty rocznej – już uwzględniającej waloryzację, to wszelkie "pisma" dotyczące tej materii winny być traktowane jako decyzje administracyjne. Skarżący podał przy tym, że decyzja z dnia [...] marca 1998 r. nie określała jego obowiązku w kolejnych latach do zapłaty konkretnej kwoty.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, Kolegium wnosiło o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, to Sąd, rozpoznając sprawę, związany jest granicami skargi kasacyjnej. Związanie to oznacza natomiast związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia oraz wnioskiem.

Skarga kasacyjna, rozpatrywana w tych granicach, nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż stawiane w niej zarzuty pozbawione są usprawiedliwionych podstaw.

Istota sporu w analizowanej sprawie sprowadza się do ustalenia, czy pismo Naczelnika Wydziału Geodezji i Gospodarki Nieruchomościami Urzędu Miejskiego w B. z dnia [...] lutego 2002 r., informujące J. W. o wysokości raty rocznej za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w 2002 r. jest decyzją administracyjną - w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Tylko bowiem w takiej sytuacji skarżący mógłby żądać stwierdzenia jego nieważności na podstawie art. 156 § 1 k.p.a.

Zasadnicze cechy, jakie powinien spełniać akt, aby można było uznać go za decyzję administracyjną, wymienia art. 107 § 1 k.p.a. Stosownie do powołanego przepisu, decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji lub, jeżeli decyzja wydana została w formie dokumentu elektronicznego, powinna być opatrzona bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu. Decyzja, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego lub skarga do sądu administracyjnego, powinna zawierać ponadto pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa lub skargi.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach prawidłowo uznał, że pismo Naczelnika Wydziału Geodezji i Gospodarki Nieruchomościami Urzędu Miejskiego w B. z dnia...] lutego 2002 r. nie posiadało wszystkich wskazanych wyżej elementów. Przede wszystkim pismo to nie zawierało rozstrzygnięcia. Treść rozstrzygnięcia musi zawierać uprawnienie lub obowiązek, wyrażany w postaci formuły: przyznaję, ustalam, określam, zezwalam, wymierzam, udzielam itp. Oznacza to, że rozstrzygnięcie administracyjne nakłada na stronę postępowania administracyjnego obowiązek określonego zachowania, który to obowiązek powinien być wyrażony precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji.

Tymczasem, wskazane pismo było w istocie informacją o wysokości raty rocznej za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, płatnej w 2002 r., terminie jej wniesienia oraz sposobie (wskazanie numer właściwego rachunku bankowego na jaki należy uiścić wyszczególnioną kwotę). Pismo to nie kształtowało zatem w sposób władczy ani praw ani obowiązków skarżącego, bowiem o obowiązku uiszczenia opłat rocznych i sposobu ich waloryzacji rozstrzygnięto w decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] marca 1998 r.

W dacie sporządzenia ww. pisma brak było podstawy prawnej do wydania decyzji w przedmiocie waloryzacji raty rocznej z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Art. 5 ustawy przekształceniowej został znowelizowany ustawą z dnia 3 grudnia 1998 r. o zmianie ustawy i przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności i - po zmianie stanu prawnego - ustawa przewidywała już tylko formę decyzji dla ustalenia wysokości całej należności z tytułu przekształcenia oraz wysokości pierwszej raty. Dla ustalenia wysokości zaś kolejnych rat, forma decyzji nie była już wówczas przewidziana. Marginalnie należy wskazać, że sam przepis art. 5 ustawy przekształceniowej z 1997 r., który stanowił podstawę prawną decyzji z dnia [...] marca 1998 r., utracił moc obowiązującą z dniem 14 kwietnia 2000 r. na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 kwietnia 2000 r. sygn. akt K 8/98.

W dacie skierowania przedmiotowego pisma do skarżącego bez wątpienia zatem nie istniała podstawa prawna do wydawania decyzji o wysokości raty rocznej za rok 2002 wraz z jej waloryzacją, odrębnej od decyzji wydanej w 1998 r. o przekształceniu.

Wskazać ponadto należy, na co słusznie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji, że Naczelnik Wydziału Geodezji i Gospodarki Nieruchomościami Urzędu Miejskiego w B. nie jest organem administracji publicznej, ale aparatem pomocniczym organu administracji - Prezydenta Miasta B. Powyższy Wydział - w tym znaczeniu - nie posiada uprawnień władczych, zatem nie może być uznany za podmiot, któremu ustawa przyznaje kompetencje orzecznicze.

Takie również stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 października 2013 r. (sygn. akt I OSK 1005/12; https://cbois.nsa.gov.pl), rozpoznając skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 13 stycznia 2012 r. (sygn. akt II SA/Gl 567/11) w sprawie ze skargi J. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania w sprawie raty rocznej opłaty za przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności.

Z tych powodów za niezasadne należy uznać zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 104 § 1 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

Chybione są także zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., gdyż poddane ocenie Sądu pierwszej instancji postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...]listopada 2011 r., utrzymujące w mocy postanowienie z dnia [...] września 2011 r. odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności pisma z dnia [...] lutego 2002 r., wydane zostało na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 i art. 144 oraz art. 61a § 1 k.p.a.

Weryfikując prawidłowość postanowienia organu odwoławczego i oddalając skargę, Sąd pierwszej instancji, wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie, nie naruszył również przepisów art. 45 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z dnia 4 listopada 1950 r. Skarga J. W. na postanowienie z dnia [...] listopada 2011 r. została bowiem rozpatrzona zgodnie z obowiązującym prawem, w sposób jawny (na rozprawie), bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd administracyjny, a więc zgodnie z normami wynikającymi z powołanych przepisów.

Skarżący może też swoich praw dochodzić przed sądem powszechnym, w drodze procesu cywilnego. Instytucja użytkowania wieczystego jest bowiem generalnie instytucją prawa cywilnego a więc, jeśli brak jest przepisu szczególnego, który wskazywałby na formę władczą działania organu, właściwą postępowaniu administracyjnemu, to należy uznać, że w takim zakresie, realizacja roszczeń skarżącego, winna następować na drodze cywilnej.

Zamierzonego skutku nie mogły również odnieść zarzuty skargi kasacyjnej wyprowadzone z naruszenia art. 64 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, których przedmiotem jest ochrona prawa własności. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności pisma określającego wysokość raty rocznej za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, w żaden sposób nie narusza prawa własności skarżącego kasacyjnie. Kwestią sporną w niniejszej sprawie, jak wskazano już powyżej, był bowiem charakter pisma z dnia [...] lutego 2002 r., a nie przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności skarżącego do przedmiotowej nieruchomości.

Odnosząc się na koniec do zarzutu naruszenia prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 2 w zw. z art. 5 ust. 4 ustawy przekształceniowej z 1997 r. (błędnie wskazanego jako zarzut naruszenia prawa procesowego) stwierdzić należy, że autor skargi kasacyjnej nie wskazał, w jakiej formie naruszenie to wystąpiło (poprzez błędną wykładnię, czy niewłaściwe zastosowanie). Uniemożliwia to odniesienie się do tego zarzutu i kontrolę kasacyjną w tym zakresie, zwłaszcza że powołany przepis w dacie wydania zarówno postanowień organów pierwszej i drugiej instancji, jak również w dniu sporządzenia pisma z dnia [...] lutego 2002 r. nie obowiązywał. Nie mogło tym samym dojść do jego naruszenia, co czyni wskazany zarzut nieskutecznym.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł usprawiedliwionych podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej i orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 184 P.p.s.a.