Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2019r. sygn. akt II SA/Ol 270/19, oddalił skargę D. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w E. z dnia [...] lutego 2019r. nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego.
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Decyzją z dnia [...] stycznia 2019r. Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w I. przyznał D. G. zasiłek okresowy z powodu bezrobocia, na okres od dnia 1 stycznia 2019r. do 30 kwietnia 2019r. w kwocie 350,50zł miesięcznie. W odwołaniu od powyższej decyzji D. G. podała, że prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, utrzymuje się z pracy dorywczej i nie otrzymuje pomocy od osób trzecich. Wywiodła, że nie jest w stanie zaspokoić wszystkich swoich koniecznych potrzeb i pozostaje bez środków do życia. Decyzją z dnia [...] lutego 2019r. - w następstwie rozpoznania powyższego odwołania - Samorządowe Kolegium Odwoławcze w E. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium wyjaśniło, że skarżąca jest osobą samotnie gospodarującą, zarejestrowaną w urzędzie pracy jako bezrobotna bez prawa do zasiłku. W miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku nie uzyskiwała żadnego dochodu i utrzymywała się jedynie ze świadczeń pomocy społecznej.
Kolegium wskazało, iż organ I instancji prawidłowo ustalił kwotę zasiłku okresowego przyznanego stronie. Wskazano, iż z pisma organu I instancji z dnia 4 lutego 2019r. wynikało, że nie przyznał on żadnemu z podopiecznych podwyższonego zasiłku okresowego, gdyż brak jest w tym zakresie stosowej uchwały rady gminy. Wobec tego nie można organowi zarzucić, że potraktował skarżącą w sposób mniej korzystny niż inne osoby czy rodziny objętych tego rodzaju wsparciem. Kolegium zaznaczyło ponadto, że skarżąca jest objęta przez organ I instancji stałym wsparciem (otrzymuje m.in. pomoc żywnościową).
W skardze do Sądu I instancji D. G. podniosła m.in., że z otrzymanego zasiłku, po dokonaniu opłat za prąd, gaz i telefon, pozostaje jej na utrzymanie kwota 225,00zł. Podała, że od 6 miesięcy nie pracuje dorywczo. Z zasiłku dla bezrobotnych i dochodów z prac dorywczych remontowała budynek gospodarczy, w którym mieszka po wyprowadzeniu się z domu rodzinnego. Stwierdziła, że nie stać ją na zakup żywności, leków i opłacanie dojazdów środkami komunikacji publicznej.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Orzekając o oddaleniu skargi Sąd I instancji stwierdził, że wydane w sprawie decyzje organów obu instancji odpowiadają prawu i brak jest podstaw do usunięcia ich z obrotu prawnego. Sąd podkreślił, że zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2018r. poz. 1508 ze zm.), dalej w uzasadnieniu przywoływanej jako "u.p.s.", pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenia trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Zadaniem pomocy społecznej jest wspieranie osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwianie im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka, a także zapobieganie trudnym sytuacjom przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem (art. 3 ust. 1 i 2 u.p.s.).
Przy czym rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, zaś potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy społecznej powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 3 i 4 u.p.s.). Jedną z form pomocy społecznej jest zasiłek okresowy, który zgodnie z art. 38 ust. 1 u.p.s. jest przyznawany w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego osobie samotnie gospodarującej, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej bądź rodzinie, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego rodziny.
Sąd I instancji podkreślił, iż zgodnie z art. 38 ust. 2 pkt 1 u.p.s., zasiłek okresowy ustala się w przypadku osoby samotnie gospodarującej do wysokości różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby, z tym że kwota zasiłku nie może być wyższa niż 418,00zł miesięcznie. Ponadto w myśl art. 38 ust. 3 pkt 1 u.p.s. kwota zasiłku okresowego, nie może być niższa niż 50% różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby. Jednocześnie kwota zasiłku okresowego nie może być niższa niż 20,00zł miesięcznie (art. 38 ust. 4 u.p.s.).
Natomiast okres, na jaki jest przyznawany zasiłek okresowy, ustala ośrodek pomocy społecznej na podstawie okoliczności sprawy, na podstawie art. 38 ust. 5 u.p.s. Zdaniem Sądu I instancji z treści cytowanych wyżej przepisów wynika, że o ile samo przyznanie świadczenia w postaci zasiłku okresowego ma charakter związany (jeżeli tylko wnioskodawca ubiegający się o tego rodzaju pomoc spełnia przesłanki określone w art. 38 ust. 2 pkt 1 u.p.s.), o tyle samo rozstrzygnięcie o wysokości zasiłku okresowego (w ustawowo określonych granicach) oraz o okresie, na jaki jest przyznawany cechuje dyskrecjonalność organu.
W konsekwencji o tym, czy zasiłek okresowy (art. 38 ust. 1 u.p.s.) będzie przyznany w rozmiarze wyższym czy niższym decyduje organ, kierując się ogólnymi zasadami przyznawania pomocy społecznej wyrażonymi w art. 3 ust. 3 i ust. 4 u.p.s., co znaczy dostosowanie rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględniania potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej, a także możliwościami finansowymi jakimi dysponuje organ. Jeżeli osoba objęta w tym okresie jest także innymi formami pomocy społecznej, to ma to wpływ na wysokość przyznanego zasiłku okresowego.
Sąd I instancji orzekając w tak zakreślonych ramach prawnych stwierdził, że rozstrzygnięcia organów administracji publicznej zostały wydane na podstawie prawidłowo ustalonego stanu faktycznego oraz przy zastosowaniu właściwych przepisów prawa. Ustalony w niniejszej sprawie stan faktyczny w pełni uzasadniał przyjęcie, że rozstrzygnięcia organów obu instancji były adekwatne do potrzeb wnioskodawczyni, całokształtu udzielanej jej pomocy społecznej oraz możliwości finansowych organu i nie nosiły w tym kontekście cech dowolności. Sąd podkreślił, iż skarżąca spełnia kryteria podmiotowe i dochodowe do przyznania wnioskowanego świadczenia. Jest bowiem osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku. Jedynym źródłem bieżącego utrzymania skarżącej są świadczenia z pomocy społecznej. W dacie wnioskowania o udzielenie wsparcia strona nie dysponowała dochodem, zatem spełniała kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej wynoszące 701,00zł (art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s.).
Dalej Sąd I instancji wskazał, iż ustalenie skarżącej świadczenia na minimalnym poziomie ma oparcie w obowiązujących przepisach prawa oraz w całokształcie okoliczności sprawy. Rozstrzygając o wysokości tego świadczenia organ I instancji musiał uwzględnić środki finansowe, które pozostawały w jego dyspozycji. Na kwestię tą, jakkolwiek ogólnikowo, to jednak wskazano w zaskarżonej decyzji. Organ I instancji nie mógł przyznać skarżącej przedmiotowego zasiłku we wnioskowanej wysokości 630,00zł, a to z uwagi na brak uchwały rady gminy, o której mowa w art. 38 ust. 6 u.p.s.
Tym samym, zgodnie z art. 38 ust. 2 pkt 1 u.p.s., kwota zasiłku nie może być wyższa niż 418 zł miesięcznie. Sąd zaznaczył jednocześnie, że skarżąca nie kwestionowała okresu, na jaki przyznano jej przedmiotowe świadczenie. W ocenie Sądu, również okres na który przyznano stronie świadczenie mieści się w granicach uznania administracyjnego.
Sąd I instancji odnosząc się do zarzutów skargi zgodził się z tym, że sytuacja materialna strony jest niewątpliwie ciężka, a aktualne koszty utrzymania bezspornie mogą pochłaniać znaczną część uzyskiwanych świadczeń z pomocy społecznej, lecz stosownie do art. 3 ust. 1 u.p.s. pomoc społeczna jedynie wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb, a potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 4 u.p.s.).
W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku D. G., reprezentowana przez pełnomocnika z urzędu, wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie o zmianę zaskarżonej decyzji i orzeczenie zgodnie z wnioskiem skarżącej oraz zasądzenie kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu według norm przepisanych, albowiem nie zostały one uiszczone w całości, ani w części. Wyrokowi Sądu I instancji skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:
- 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi w sytuacji gdy organy obydwu instancji naruszyły art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 K.p.a. przez brak dokładnego i wszechstronnego ustalenia całokształtu okoliczności mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie, przez co nie nastąpiło ustalenie faktycznej sytuacji życiowej i majątkowej skarżącej i nie uwzględniono słusznego interesu skarżącej, a w konsekwencji organ nie udowodnił, że interes społeczny przemawia przeciwko rozstrzygnięciu o przyznaniu zasiłku okresowego ponad minimalną jego wysokość, a tym samym uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów określonych art. 107 § 3 K.p.a.;
- 2. art. 3 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 77 i art. 80 K.p.a., poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli organów administracji na skutek dokonania oceny materiału dowodowego w oparciu o niekompletny, budzący wątpliwości materiał dowodowy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek.
Odnosząc się zatem do zarzutów kasacyjnych należy wskazać, iż zarzut naruszenia art. 3 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 77 i art. 80 K.p.a. został wadliwie skonstruowany i postawiony nieadekwatnie do okoliczności sprawy. Powszechnie przyjmuje się, iż przepis art. 3 § 1 P.p.s.a. określa funkcję sądów administracyjnych stanowiąc, iż sądy te sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, co obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a.). Powyższa regulacja nie ma charakteru procesowego ale ustrojowy, określa bowiem podstawowe kryterium sprawowania kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne.
Sąd może w związku z tym naruszyć powołany przepis ustrojowy wyłącznie wówczas, gdy odmówi dokonania owej kontroli bądź też oceni działalność administracji przyjmując inne niż legalność (zgodność z prawem) kryterium kontroli (vide: wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2017r. sygn. akt II OSK 1998/15, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W skardze kasacyjnej brak jest natomiast zarzutów wskazujących na to, że Sąd I instancji odmówił dokonania kontroli administracji publicznej, albo też, że dokonał kontroli w oparciu o inne kryterium niż zgodność zaskarżonej decyzji z prawem.
Jednocześnie należy wskazać, iż to czy dokonana przez Sąd I instancji ocena legalności zaskarżonej decyzji była prawidłowa czy też błędna, nie może być utożsamiane z naruszeniem powyższego przepisu (vide: wyrok NSA z dnia 8 października 2015r. sygn. akt II GSK 2991/14; wyrok NSA z dnia 10 listopada 2016r. sygn. akt II GSK 912/15, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wadliwie zatem przepis art. 3 § 1 P.p.s.a. został powiązany z zarzutem naruszenia art. 77 i art. 80 K.p.a. Wszak wyniki dokonywanej przez Sąd I instancji oceny procesu stosowania prawa w postępowaniu administracyjnym prowadzą ten Sąd do rozstrzygnięć opartych na przepisach P.p.s.a. mających charakter przepisów wynikowych - reglamentujących treść owych rozstrzygnięć. Takim przepisem jest chociażby art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Mając na uwadze, iż zarzut naruszenia art. 77 i art. 80 K.p.a., a także art. 7 i art. 107 § 1 i 3 K.p.a. - w drugim z postawionych zarzutów kasacyjnych - został postawiony w kontekście wadliwego zastosowania przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., to do tego zarzutu należy się teraz odnieść.
Nie ulega wątpliwości, iż zinterpretowanie prawa materialnego wyznacza kierunek i zakres prowadzonego postępowania dowodowego i w konsekwencji dokonywanych ustaleń. Mając powyższe na uwadze należy wskazać, iż nie jest kwestionowane, iż rozstrzygnięcie o przyznaniu zasiłku okresowego jest obligatoryjne - w razie ziszczenia się ustawowych przesłanek (art. 38 ust. 1 u.p.s.). Natomiast określenie wysokości tegoż zasiłku (w ustawowo określonych granicach) oraz okresu, na jaki jest przyznawany, jest rozstrzygnięciem opartym na uznaniu administracyjnym. Trafnie zatem wskazuje Sąd I instancji, iż o rozmiarze i czasie trwania zasiłku okresowego decyduje organ, kierując się ogólnymi zasadami przyznawania pomocy społecznej wyrażonymi w art. 3 ust. 3 i ust. 4 u.p.s. To zaś oznacza w warunkach badanej sprawy, iż rozmiar i czas trwania zasiłku okresowego winny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, w tym winny uwzględniać potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej.
Nie ulega wątpliwości, iż organy administracji w zakresie pomocy społecznej działają w oparciu o środki finansowe, których wysokość jest ściśle określona i w tak wyznaczonych granicach muszą realizować cele pomocy społecznej. Doświadczenie życiowe, mające swe źródło w wieloletniej obserwacji dysproporcji pomiędzy potrzebami społeczeństwa zgłaszanymi w ramach pomocy społecznej, a środkami, którymi dysponują organy administracji, nakazuje akceptację praktyki organów, która prowadzi do limitowania - w granicach obowiązującego prawa - rozmiaru przyznawanych świadczeń, z uwagi na ograniczone środki finansowe i stale rosnącą liczbą osób wymagających wsparcia. Powszechnie wiadomo, że organy pomocowe dysponując ograniczoną pulą środków finansowych mają obowiązek zapewnienia realizacji zadań nie tylko fakultatywnych, ale i obligatoryjnych, w czasie trwania całego roku budżetowego. Wielkość środków, którymi dysponują organy pomocowe jasno wskazuje, iż nie jest możliwe zaspokojenie wszystkich, nawet uzasadnionych, potrzeb osób uprawnionych do świadczeń (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2007r. sygn. akt I OSK 1464/06; wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2008r. sygn. akt I OSK 624/07; wyrok NSA z dnia 25 maja 2016r. sygn. akt I OSK 698/16, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Analiza akt niniejszej sprawy uzasadnia trafność stanowiska Sądu I instancji, iż organy administracji ustaliły niewadliwie sytuację osobistą, rodzinną i finansową w jakiej znajduje się skarżąca i na tej postawie orzekły o przyznaniu zasiłku okresowego w wysokości 350,50zł miesięcznie na okres od dnia 1 stycznia 2019r. do 30 kwietnia 2019r. Uznanie administracyjne pozostawia organowi pewną swobodę co do rodzaju rozstrzygnięcia, nakładając nań obowiązek szczegółowego wyjaśnienia w uzasadnieniu decyzji, z jakich względów natury faktycznej i prawnej przyznał świadczenie w takiej, a nie innej wysokości na określony czas. Kwestia ta w badanej sprawie należycie została wyjaśniona. Wskazana została bowiem wysokości świadczenia w minimalnej (701,00zł x 50% = 350,50zł) i maksymalnej wysokości (418,00zł). Podkreślono także, że nie została podjęta uchwała rady gminy, o której mowa w art. 38 ust. 6 u.p.s.
Odnosząc się do tej kwestii organ I instancji wyrażnie podkreślił, iż rozmiar środków, którymi dysponuje nie pozwolił żadnemu z podopiecznych przyznać zasiłku okresowego w wyższej kwocie niż minimalna. Nie pozwala to uznać, iż skarżąca traktowana jest gorzej niż pozostali podopieczni pomocy społecznej. Istotną okolicznością jest także systematyczne korzystanie przez skarżącą ze środków pomocowych. Z akt sprawy wynika, że w okresie przyznania przedmiotowego zasiłku była ona objęta stałym wsparciem w zakresie pomocy żywnościowej, a oprócz zasiłku okresowego, w styczniu 2019r. otrzymała także zasiłek celowy na zakup opału w wysokości 360,00zł.
Odnosząc się do zarzut skargi kasacyjnej dotyczącego niewskazania w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku możliwości finansowych organów pomocy społecznej w Iławie stwierdzić należy, że wykazanie możliwości pomocy społecznej w przypadku przyznania zasiłku okresowego poniżej maksymalnej kwoty nie wymaga prowadzenia szczegółowych analiz finansowych ośrodków pomocy społecznej. Przepisy u.p.s. nie przewidują obowiązku zawarcia w uzasadnieniu decyzji szczegółowych danych dotyczących możliwości finansowych organu pomocy społecznej oraz ilości środków finansowych jakimi organ dysponuje, wysokości zasiłków udzielanych na jednego uprawnionego i ilości osób korzystających z tej formy pomocy (vide: wyrok NSA z dnia 25 maja 2016r. sygn. akt I OSK 698/16, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Tym samym należy uznać, iż Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że organy administracji rozstrzygając w ramach uznania administracyjnego w wystarczający sposób uzasadniły możliwość przyznania skarżącej kasacyjnie zasiłku okresowego w kwocie minimalnej. Rozstrzygnięcie powyższe nie nosi cech dowolności. Wysokość świadczenia została bowiem ustalona przy uwzględnieniu zarówno przedstawionych przez stronę potrzeb, jak i ograniczonych środków finansowych będących w dyspozycji ośrodka. Tym samym strona otrzymała pomoc przeznaczoną na pokrycie niezbędnych potrzeb życiowych, a nadto jej potrzeby zaspokajane są systematycznie ze środków pomocowych poprzez przyznawanie innych świadczeń.
Nie można zatem zgodzić się z zarzutem, że przedmiotowy zasiłek okresowy, tak w zakresie wysokości, jak i okresu, został przyznany bez uwzględnienia słusznego interesu strony i przez to wydane rozstrzygnięcie przekroczyło ramy uznania administracyjnego. Trafnie Sąd I instancji uznał, iż decyzje organów obu instancji nie są arbitralnie, lecz podjęte z poszanowaniem przepisów art. 7, art. 77, art. 80 K.p.a., zaś uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada treści art. 107 § 1 i 3 K.p.a. Akceptacja wydanych w tej sprawie decyzji nie stanowiła zatem naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a.
Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.
Naczelny Sąd Administracyjny odmówił przyznania kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu, ponieważ przepisy art. 209 i art. 210 P.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania pomiędzy stronami, zaś należne od Skarbu Państwa wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za udzieloną pomoc prawną (art. 250 P.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 - 261 P.p.s.a.