Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, wyrokiem z dnia 6 lipca 2020 r. (sygn. akt III SA/Kr 1045/19), po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. w [...] na akt Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nadpłaty za kartę pojazdu: stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności (pkt I); uznał obowiązek Prezydenta Miasta [...] dokonania na rzecz [...] sp. z o.o. w [...] zwrotu kwoty 425 złotych stanowiącej część opłaty uiszczonej za wydanie karty pojazdu samochodu [...], numer rejestracyjny [...] (pkt II) oraz zasądził od Prezydenta Miasta [...] na rzecz strony skarżącej kwotę 797 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt III).
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Prezydent Miasta [...]. Zaskarżając wyrok w całości, skarżący kasacyjnie podniósł zarzuty naruszenia prawa materialnego, a to:
- 1. art. 115 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a tym samym błędne uznanie, iż przepisy ustawy o finansach publicznych oraz ustawy Ordynacja podatkowa nie znajdują zastosowania w niniejszej sprawie,
- 2. art. 67 ustawy o finansach publicznych w zw. z art. 79 § 2 ustawy Ordynacja podatkowa poprzez ich niezastosowanie, a tym samym błędne przyjęcie, iż żądanie strony skarżącej nie uległo przedawnieniu, podczas gdy prawo do złożenia wniosku o stwierdzenie nadpłaty i zwrot części uiszczonej opłaty za wydanie karty pojazdu wygasło wskutek przedawnienia zobowiązania,
- 3. art. § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie poprzez jego niezastosowanie, a tym samym błędne przyjęcie, iż stronie skarżącej należy się zwrot kosztów postępowania w wysokości 797 zł.
Z uwagi na powyższe, skarżący kasacyjnie organ wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie - uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania w/g norm przepisanych.
Ponadto, gdyby Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uchylenia zaskarżonego wyroku w całości, skarżący kasacyjnie wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku w zakresie pkt III poprzez jego zmianę polegającą na zasądzeniu od Prezydenta Miasta [...] na rzecz [...] Sp. z o. o. w [...] 207 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Poza tym skarżący kasacyjnie oświadczył, iż zrzeka się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] Sp. z o. o. w [...] wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 - dalej jako "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednakże pod rozwagę nieważność postępowania – z przyczyn wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Przesłanki nieważności postępowania w przedmiotowej sprawie nie zaistniały, zatem Sąd Kasacyjny rozpoznał wniesioną skargę kasacyjną w granicach zarzutów zakreślonych przez stronę skarżącą. Te zaś nie tylko okazały się nieusprawiedliwione, ale też nie były w pełni poprawnie sformułowane.
Wyjaśnić w tym miejscu należy, że skarga kasacyjna jest mocno sformalizowanym środkiem zaskarżenia i z tego tytułu przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wymagają by została ona sporządzona przez zawodowego pełnomocnika (art. 175 § 1 p.p.s.a.). Skarga kasacyjna ma bowiem za zadanie wskazać dokładnie, które przepisy prawa zostały naruszone przez wyrok sądu I instancji oraz w jaki sposób. Z tego powodu autor skargi kasacyjnej winien precyzyjnie określić przepis stanowiący przedmiot zarzutu, a zatem wskazać właściwą jednostkę redakcyjną danego artykułu, którą zaskarża (z podaniem ustępu, paragrafu, punktu). Naczelny Sąd Administracyjny – jako związany granicami skargi kasacyjnej - nie ma bowiem uprawnień do domyślania się, który przepis skarżący chciał zaskarżyć, ani tym bardziej do poprawiania skargi kasacyjnej poprzez konkretyzowanie zarzutów.
W rozpoznawanej skardze kasacyjnej jej autor sformułował zarzuty oparte jedynie ogólnie na (cyt.): "art. 115 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych" oraz (cyt.): "art. 67 ustawy o finansach publicznych" podczas, gdy oba w/w artykuły składają się z dwóch ustępów o zróżnicowanej treści normatywnej. Tym niemniej, chociaż w takiej sytuacji generalnie obowiązkiem autora skargi kasacyjnej było precyzyjne określenie, które konkretnie przepisy czyni podstawą zarzutów kasacyjnych, to jednak biorąc pod uwagę treść argumentacji, towarzyszącej zarzutom kasacyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w tym przypadku nie ulegało wątpliwości iż zarzuty te zostały one ograniczone do art. 115 ust. 1 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych oraz art. 67 ust. 1 ustawy o finansach publicznych i w takim zakresie zarzuty te zostały rozpoznane.
W analizowanej sprawie istota sporu sprowadzała się do rozstrzygnięcia zagadnienia materialnoprawnego dotyczącego dopuszczalności zastosowania – przy ocenie zasadności wniosku o zwrot nadpłaty za wydanie karty pojazdu - art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2077 ze zm.) w zw. z art. 79 § 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2018 r. poz. 800 ze zm.), w sytuacji, kiedy wydanie karty pojazdu i wniesienie opłaty ewidencyjnej za jej wydanie miało miejsce przed dniem 1 stycznia 2010 r., tj. przed dniem wejścia w życie ww. ustawy o finansach publicznych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, stwierdzając bezskuteczność czynności Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. o odmowie zwrotu nadpłaty za kartę pojazdu, nie podzielił bowiem w tej kwestii stanowiska organu, jakoby ww. przepisy miały w przedmiotowej sprawie zastosowanie, co skutkowało przyjęciem, iż roszczenie [...] Sp. z o.o. w [...] o zwrot kwoty 425 zł stanowiącej część uiszczonej opłaty za wydanie karty pojazdu samochodu [...], numer rejestracyjny [...] zawarte we wniosku z dnia 14 września 2005 r., uległo przedawnieniu.
Podkreślić w tym miejscu wypada, że niniejsza sprawa jest jedną z wielu, analogicznych spraw (tak pod względem podmiotowym, jak i przedmiotowym), jakie rozpoznawał Naczelny Sąd Administracyjny i w związku z tym w tej materii doszło do wykształcenia jednolitej linii orzeczniczej. Ten kierunek orzekania podziela również skład orzekający w rozpoznawanej sprawie (zob. m.in. wyroki NSA z dnia 22 października 2020 r., sygn. akt: I OSK 1309/20, I OSK 944/20, I OSK 745/20, dostępne na https://cbois.nsa.gov.pl).
W przywołanych orzeczeniach zawarto zaś jednoznaczne stanowisko, iż obowiązujące od dnia 1 stycznia 2010 r. przepisy ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, powoływane przez organ w skardze kasacyjnej, a dotyczące trybu rozstrzygania w zakresie niepodatkowych należności budżetowych, nie mogą mieć zastosowania do czynności dokonanych na gruncie poprzednio obowiązującego stanu prawnego, w tym także do czynności zwrotu opłaty pobranej przed wejściem w życie przepisów powołanej ustawy. Regulacje tej ustawy mają bowiem zastosowanie tylko w odniesieniu do opłat pobranych od dnia 1 stycznia 2010 r., tj. po wejściu w życie wskazanej ustawy.
Wyjaśnić w tym miejscu zatem trzeba, że w myśl art. 60 pkt 7 ustawy o finansach publicznych, opłata za wydanie karty pojazdu stanowi niepodatkową należność budżetową o charakterze publicznoprawnym, do której na mocy art. 67 ust. 1 znajdują zastosowanie przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa. Jak wynika zaś z art. 115 ust. 1 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 r., Nr 157, poz. 1241 ze zm.), do spraw dotyczących niepodatkowych należności budżetowych, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Przepis ten nie odnosi się jednak do stanu faktycznego zaistniałego w rozpoznawanej sprawie, gdyż dotyczy on wyłącznie spraw "w toku", a nie już zakończonych, dla których ustawodawca nie przewidział decyzyjnego trybu załatwienia.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się przy tym, że brak jednoznacznego stanowiska ustawodawcy co do tego, jakie przepisy należy stosować do zdarzeń mających miejsce przed wejściem w życie nowych przepisów, nie oznacza istnienia "luki normatywnej", która powinna zostać wypełniona w drodze wykładni przez organy stosujące prawo. Regułą w tym zakresie nie może być jednak automatyczne stosowanie przepisów nowej ustawy do stanów prawnych (zdarzeń) mających miejsce i zakończonych przed datą wejścia w życie nowej ustawy. Kwestia przyznania pierwszeństwa zasadzie dalszego działania przepisów dotychczasowych czy też zasadzie bezpośredniego działania ustawy nowej, musi każdorazowo wynikać z konkretnej sprawy i charakteru przepisów podlegających zmianie. Pod uwagę należy brać także skutki, jakie może wywołać przyjęcie jednej lub drugiej zasady (uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 10 kwietnia 2006 r. sygn. akt I OPS 1/06).
W tym zakresie należy kierować się poszanowaniem podstawowej zasady prawa międzyczasowego, wynikającej z art. 2 Konstytucji RP, tj. niedziałania prawa wstecz, sprowadzającej się w istocie do zakazu stosowania nowo ustanowionych uregulowań do zdarzeń, które miały miejsce przed wejściem ich w życie, z którymi to zdarzeniami prawo nie wiązało dotąd skutków prawnych przewidzianych nowymi unormowaniami. Sytuacja, w której prawo działa wstecz, jest też niezgodna z wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą demokratycznego państwa prawnego. Tak też przyjął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13 lutego 2014 r. (sygn. akt I OSK 2163/12), zauważając, że gdyby do zwrotu należności pobranej pod rządami poprzednio obowiązujących przepisów z zakresu prawa administracyjnego, które nie przewidywały przedawnienia roszczeń w tym zakresie, stosować wprost przepisy nowej ustawy o finansach publicznych, wówczas postępowanie zostałoby poddane reżimowi określonemu w art. 61 i nast. tej ustawy, przewidującemu decyzyjny tryb rozstrzygania spraw.
Oznaczałoby to również, że z mocy art. 67 ust. 1 tej ustawy, odpowiednie zastosowanie miałyby przepisy działu III ustawy Ordynacja podatkowa i – co istotne – skutkowałoby to koniecznością zastosowania wynikających z niej terminów przedawnienia. Taka jednak wykładnia wymienionych przepisów byłaby sprzeczna z treścią przepisów obowiązujących w dacie pobrania opłaty, które nie obwarowywały czynności zwrotu opłaty jakimkolwiek terminem przedawnienia (por. wyrok NSA z 31 lipca 2014 r. I OSK 3045/12 i z 5 lutego 2014 r. I OSK 2128/12).
Podkreślić też trzeba, że stanowisko to zaaprobował Sąd Najwyższy, stwierdzając w uchwale z 6 czerwca 2012 r. (sygn. akt III CZP 24/12), że od dnia 1 stycznia 2010 r. opłata za wydanie karty pojazdu, o której jest mowa w ustawie - Prawo o ruchu drogowym, stanowi – w rozumieniu art. 60 pkt 7 ustawy o finansach publicznych – środki publiczne będące niepodatkowymi należnościami budżetowymi o charakterze publicznoprawnym. Nie ma to zastosowania do opłat nienależnie pobranych przed tym dniem i podlegających zwrotowi. Nie będą to nadpłaty w myśl przepisów Ordynacji podatkowej (art. 72), gdyż takimi stały się dopiero po dniu 1 stycznia 2010 r., lecz świadczenia pieniężne pobrane bez podstawy prawnej (por. wyrok NSA z 7 grudnia 2018 r. sygn. I OSK 333/17).
W świetle powyższego należy zatem stwierdzić, że opłaty za wydanie karty pojazdu, stanowiące, w myśl art. 60 pkt 7 ustawy o finansach publicznych, niepodatkowe należności budżetowe, ustalane w drodze decyzji administracyjnej, do których mają zastosowanie przepisy k.p.a. (art. 67 ust. 1 ustawy), dotyczą tylko tych opłat, które zostały pobrane po dniu 1 stycznia 2010 r. Zgodzić się więc należy z Sądem Wojewódzkim, że sprawy zwrotu kwoty nadpłaconej przed dniem 1 stycznia 2010 r. z tytułu opłaty za kartę pojazdu (tak jak w przedmiotowej sprawie), powinny być rozstrzygane przy zastosowaniu przepisów dotychczasowych, co w konsekwencji oznacza, że tego rodzaju nadpłata nie jest nadpłatą w rozumieniu przepisów Ordynacji podatkowej i nie znajduje do niej zastosowania przepis art. 79 § 2 tej ustawy, zgodnie z którym prawo do złożenia wniosku o stwierdzenie nadpłaty wygasa po upływie terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego.
Z tych też względów, zarzuty naruszenia art. 115 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych oraz art. 67 ust. 1 ustawy o finansach publicznych w zw. z art. 79 § 2 ustawy Ordynacja podatkowa były chybione.
Nie był również zasadny zarzut naruszenia § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie poprzez jego niezastosowanie. Przedmiotem niniejszego postępowania była bowiem sprawa zainicjowana skargą na czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Sprawy tej kategorii nie są zaliczane do spraw dotyczących należności pieniężnych, a więc opłaty za czynności adwokatów prawidłowo ustalono są w oparciu o § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c ww. rozporządzenia.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiadał prawu i - na podstawie art. 184 p.p.s.a. - orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.
O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto w oparciu o art. 204 pkt 2 p.p.s.a.
I i i