Postanowienie NSA z 29 listopada 2016 r., I OSK 2425/16

Sąd

Naczelny Sąd Administracyjny

Rozpoznanie

w dniu 29 listopada 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. K.

Od orzeczenia

od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 czerwca 2016 r., sygn. akt III SA/Kr 723/16 o odrzuceniu skargi M. K. na zarządzenie Prezydenta Miasta K. z dnia [...] marca 2016r. nr [...] w przedmiocie nieuwzględnienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie pisma

Skład

Sędzia NSA Jan Paweł Tarno przewodniczący

Sprawa

w sprawie odwołania ze stanowiska Dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego nr [...] w K. bez wypowiedzenia postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z 29 czerwca 2016 r., III SA/Kr 723/16, odrzucił skargę M. K. na zarządzenie Prezydenta Miasta K. z [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie nieuwzględnienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie pisma w sprawie odwołania ze stanowiska Dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego nr [...] w K. bez wypowiedzenia. W uzasadnieniu Sąd I instancji podniósł, że przystępując do rozpatrywania skargi sąd administracyjny jest zobowiązany w pierwszej kolejności do ustalenia, czy jest ona dopuszczalna z punktu widzenia zakresu kognicji sądu administracyjnego. Zakres kontroli działalności administracji publicznej i stosowania przez wojewódzkie sądy administracyjne środków przewidzianych w ustawie z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718; dalej jako: "p.p.s.a.") określa art. 3 § 1-3 tej ustawy. Zgodnie z treścią art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Natomiast stosownie do § 3 powołanego przepisu, sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Takim przepisem szczególnym jest art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446), zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Z treści tego przepisu wynika, że zaskarżeniu do sądu administracyjnego podlega jedynie uchwała lub zarządzenie w sprawie z zakresu administracji publicznej, naruszająca interes prawny lub uprawnienie skarżącego, zaś dopuszczalność skargi do sądu administracyjnego warunkuje spełnienie wymogów formalnych do wniesienia skargi w postaci bezskutecznego wezwania organu do usunięcia naruszenia zaskarżoną uchwałą lub zarządzeniem interesu prawnego lub uprawnienia.

Odpowiedź organu na wezwanie stanowi jedynie element procedury otwierającej drogę do sądowej kontroli legalności przedmiotu zaskarżenia. Jak podkreśla Naczelny Sąd Administracyjny "skargę wnosi się na uchwałę rady gminy, a nie na odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia lub bezczynność rady gminy w zakresie udzielenia odpowiedzi na wezwanie. Wezwanie ma na celu jedynie umożliwienie radzie gminy załatwienia sprawy bez konieczności wnoszenia skargi do sądu" (postanowienie NSA z 8 grudnia 2008 r., II OSK 1770/08). Celem wezwania do usunięcia naruszenia prawa jest m.in. uniknięcie postępowania przed sądem administracyjnym, czyli chodzi o usunięcie naruszenia prawa bez niepotrzebnego wdawania się w spór przed sądem administracyjnym. Skoro wezwanie do usunięcia naruszenia prawa służy ewentualnemu wyeliminowaniu naruszenia prawa, którego dopuszczono się wcześniejszą uchwałą z zakresu administracji publicznej, to zaskarżeniu do sądu administracyjnego podlega nie odpowiedź wydana na skutek rozpoznania wezwania do usunięcia naruszenia prawa, ale czynność, którą to prawo w ocenie jednostki naruszono (postanowienie NSA z 16 października 2012 r., I OSK 2377/12).

Prawo skargi do sądu administracyjnego przysługuje zatem tylko na tę pierwotną uchwałę lub zarządzenie, wydane w sprawie z zakresu administracji publicznej i naruszające interes prawny lub uprawnienie skarżącego. Nie przysługuje natomiast skarga do sądu administracyjnego na zarządzenie stanowiące odpowiedź Prezydenta Miasta K. na wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Skarga na takie zarządzenie pozostaje poza określonym w art. 3 § 2 p.p.s.a. zakresem spraw podlegających kognicji sądów administracyjnych i nie podlega również zaskarżeniu w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożyła M. K., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając je w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono błąd w ustaleniach faktycznych poprzez uznanie, że skarga z 11 kwietnia 2016 r. dotyczyła tylko zarządzenia Prezydenta Miasta K. z [...] marca 2016 r. nr [...] w momencie, gdy skarżone było także pismo doręczone skarżącej 4 lutego 2016 r., zawierające informację o jej odwołaniu z [...] stycznia 2016 r. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że skarżąca 11 kwietnia 2016 r. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. W treści uzasadnienia skargi wskazała zaskarżone zarządzenia. Prócz zarządzenia Prezydenta Miasta K. z [...] marca 2016 r., wskazał również pismo z [...] stycznia 2016 r. informujące o odwołaniu skarżącej ze stanowiska Dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego nr [...] w K., bez wypowiedzenia. Podkreślono, że nie tytuł pisma, ale treść jego uzasadnienia determinuje charakter pisma złożonego w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Wniesienie skargi na uchwałę lub zarządzenie organu gminy przez osobę, której interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą jest dopuszczalne po uprzednim bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). O bezskuteczności wezwania można mówić zarówno wtedy, gdy organ nie uwzględnił wezwania (odmówił jego uwzględnienia), jak i wówczas, gdy organ nie zajął żadnego stanowiska w kwestii wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (milczenie organu). Ustawa o samorządzie gminnym nie określa terminu do wniesienia skargi na uchwałę/zarządzenie organu gminy. Termin do wniesienia skargi został określony w art. 53 § 2 p.p.s.a. Należy przy tym podkreślić, że skargę wnosi się na uchwałę lub zarządzenie, a nie na odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia lub bezczynność organu gminy w zakresie udzielenia odpowiedzi na wezwanie. Wezwanie ma na celu jedynie umożliwienie organowi załatwienia sprawy bez konieczności wnoszenia skargi do sądu. Takie stanowisko zostało przyjęte i przekonywująco uzasadnione w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 kwietnia 2007 r., II OPS 2/07, a także podtrzymane w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 czerwca 2016 r., I FPS 1/16.

Celem wezwania do usunięcia naruszenia prawa jest m.in. uniknięcie postępowania przed sądem administracyjnym, czyli chodzi o usunięcie naruszenia prawa, bez niepotrzebnego wdawania się w spór przed sądem administracyjnym. Skoro zaś wezwanie do usunięcia naruszenia prawa służy ewentualnemu wyeliminowaniu naruszenia prawa, którego dopuszczono się odrębną, wcześniejszą czynnością, to zaskarżeniu do sądu administracyjnego podlega nie odpowiedź wydana na skutek rozpoznania wezwania do usunięcia naruszenia prawa, ale czynność, którą to prawo w ocenie jednostki naruszono, przy jednoczesnym zweryfikowaniu, czy czynność ta jest czynnością w sprawie z zakresu działalności administracji publicznej.

W niniejszej sprawie skargę na zarządzenie Prezydenta Miasta K. z [...] marca 2016 r., stanowiące odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w imieniu M. K. wniósł profesjonalny pełnomocnik, od którego należy oczekiwać wykwalifikowanej wiedzy i staranności w podejmowanych na rzecz swojego mocodawcy czynnościach. Podniesiony przez niego zarzut skarżącej jakoby Sąd I instancji popełnił błędy w ustaleniach faktycznych jest niezasadny, albowiem jako przedmiot skargi z 11 kwietnia 2016 r. jednoznacznie wskazano zarządzenie Prezydenta Miasta K. z [...] marca 2016 r. stanowiące odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa ("skarga na Zarządzenie Prezydenta Miasta K. nr [...] wydane w dniu [...] marca 2016 r., znak: [...], stwierdzające nieuwzględnienie wezwania Pani M. K. do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie pisma Nr [...] Prezydenta Miasta K. z dnia [...] stycznia 2016 r. w sprawie odwołania ze stanowiska Dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego nr [...] w K. bez wypowiedzenia"). Tym samym Sąd I instancji zasadnie odrzucił skargę.

W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 1 i § 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.