Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 16 maja 2018 r., IV SA/Wr 89/17 oddalił skargę K. M. na decyzję Dyrektora Instytutu [...] im. [...] w W. z [...] grudnia 2016 r. w przedmiocie odmowy przyznania stypendium doktoranckiego w roku akademickim 2016/2017. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowi art. 200 ust. 1 ustawy z 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (t. j.: Dz. U. z 2016 r. poz. 1842, dalej "p.s.w."), zgodnie z którym uczestnik stacjonarnych studiów doktoranckich może otrzymywać stypendium doktoranckie. Decyzja ta jest tzw. decyzją uznaniową, o czym świadczy brzmienie tego przepisu: "może otrzymywać". Korzystanie z uznania administracyjnego oznacza, że organ ma w sprawie prawo wyboru treści rozstrzygnięcia, jednakże wybór taki nie może być dowolny, a więc musi być poparty zebranym w sprawie materiałem dowodowym, a także zostać wyczerpująco uzasadniony.
Przepis art. 207 ust. 1 p.s.w. obliguje organy uczelni, aby do podejmowanych decyzji w indywidualnych sprawach doktorantów, stosować odpowiednio przepisy k.p.a. Przyznanie stypendium uczestnikom studiów doktoranckich należy niewątpliwie do takiej kategorii spraw. Odpowiednie stosowanie przepisów k.p.a. oznacza konieczność zachowania przez organ minimum procedury administracyjnej, niezbędnej do załatwienia sprawy i zagwarantowania ustawowych uprawnień strony. Chociaż w świetle wyrażonej w art. 77 ust. 5 Konstytucji RP zasady autonomii szkół wyższych decyzje organów uczelni nie muszą spełniać tak surowych kryteriów jak decyzje organów administracji publicznej, to jednak, skoro zostały poddane kontroli prowadzonej przez sądy administracyjne pod względem zgodności z prawem (art. 207 ust. 1 p.s.w.), muszą one spełniać wymogi umożliwiające przeprowadzenie takiej kontroli. Oznacza to, że organy uczelni w postępowaniu w sprawie przyznania stypendium doktoranckiego winny przestrzegać ogólnych zasad postępowania administracyjnego i respektować podstawowe założenia procedury administracyjnej. Powinny zatem poczynić ustalenia w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, zgodnie z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., a następnie podjęte rozstrzygnięcie w przedmiocie przyznania bądź odmowy przyznania stypendium doktoranckiego uzasadnić zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a.
Natomiast kontrola sądowa rozstrzygnięć podejmowanych w ramach uznania administracyjnego ogranicza się do tego, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo prowadzonym postępowaniem z zachowaniem procedury administracyjnej, zwłaszcza szczegółowym ustaleniem stanu faktycznego. Ocena pod kątem kryteriów słuszności i celowości prowadzona jest wyłącznie w zakresie ustalenia, czy organy nie przekroczyły granic uznania administracyjnego.
W § 12 rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z 9 sierpnia 2017 r. w sprawie studiów doktoranckich i stypendiów doktoranckich (Dz.U. z 2017 r., poz. 1696 dalej rozporządzenie) określony został tryb przyznawania stypendiów doktoranckich. Przyznaje je rektor uczelni albo dyrektor jednostki naukowej, po zaopiniowaniu wniosków o przyznanie stypendium przez doktorancką komisję stypendialną jednostki organizacyjnej uczelni albo jednostki naukowej. W § 13 ust. 2 rozporządzenia określono, że stypendium doktoranckie na drugim roku i kolejnych latach studiów doktoranckich może być przyznane doktorantowi, który: 1) terminowo realizuje program studiów doktoranckich, 2) wykazuje się zaangażowaniem w prowadzeniu zajęć dydaktycznych w ramach praktyk zawodowych albo realizacji badań naukowych prowadzonych przez jednostkę organizacyjną uczelni albo jednostkę naukową, 3) w roku akademickim poprzedzającym złożenie wniosku o przyznanie stypendium doktoranckiego wykazał się postępami w pracy naukowej i w przygotowywaniu rozprawy doktorskiej. Wskazany przepis rozporządzenia ściśle wiąże przyznanie stypendium doktoranckiego z wynikami pracy naukowej i dydaktycznej. Sposób ustalania wysokości stypendium wskazuje na powiązanie tego stypendium z wykonywaną przez doktoranta pracą naukową i dydaktyczną na uczelni bądź w jednostce naukowej. Zgodnie bowiem z art. 200 ust. 2 p.s.w. minimalne stypendium doktoranckie nie może być niższe niż 60% minimalnego wynagrodzenia zasadniczego asystenta ustalonego w przepisach o wynagradzaniu nauczycieli akademickich. Stypendium doktoranckie stanowi rodzaj wynagrodzenia dla doktoranta za wykonywana pracę i jest przyznawane niezależnie od otrzymywanych przez doktoranta środków pomocy materialnej, stypendiów naukowych i za wybitne osiągnięcia. Stosownie bowiem do § 15 ust. 2 rozporządzenia stypendium doktoranckie jest przyznawane niezależnie od otrzymywanych przez doktoranta: 1) świadczeń ze środków funduszu pomocy materialnej dla studentów i doktorantów, o których mowa w art. 199 ust. 1 pkt 1 - 4 p.s.w., 2) środków w ramach pomocy materialnej, o której mowa w art. 199a p.s.w., 3) stypendiów naukowych, o których mowa w art. 199b p.s.w., 4) stypendium za wybitne osiągnięcia, o których mowa w: a) art. 199 ust. 1 pkt 5 p.s.w., b) art. 37a ustawy z 30 kwietnia 2010 r. o instytutach badawczych (Dz. u. z 2016 r., poz. 371), c) art. 70a ustawy z 30 kwietnia 2010 r. o Polskiej Akademii Nauk (Dz. U. z 2015 r. poz. 1082, 1268 i 1767 oraz z 2016 r. poz.64), 5) stypendium doktorskiego, o którym mowa w art. 22 ust. 1 ustawy z 14 marca 2003 r. o stopniach naukowych i tytule naukowym oraz o stopniach i tytule w zakresie sztuki. Doktorantom wyróżniającym się w pracy naukowej i dydaktycznej przysługuje ponadto zwiększenie stypendium doktoranckiego z dotacji projakościowej, o której mowa w art. 94b ust. 1 pkt 5 (art. 200a ust. 1 p.s.w.).
Warunki przyznawania stypendium doktoranckiego określone w § 13 ust. 2 rozporządzenia zostały powtórzone w § 23 ust. 4 aktu prawa wewnętrznego, tj. w Regulaminie Stacjonarnych Studiów Doktoranckich w Instytucie [...], z uwzględnieniem specyfiki jednostki badawczej. Stypendium doktoranckie na pierwszym roku studiów może być przyznane uczestnikowi studiów, który osiągnie bardzo dobre wyniki w postępowaniu rekrutacyjnym. Stypendium doktoranckie na drugim roku i kolejnych latach studiów może być przyznane doktorantowi, który: a) terminowo realizuje program studiów doktoranckich, b) wykazuje się zaangażowaniem w realizacji badań naukowych prowadzonych przez IITD, c) w roku akademickim poprzedzającym złożenie wniosku o przyznanie stypendium doktoranckiego wykazał się znaczącymi postępami w pracy naukowej i przygotowywaniu rozprawy doktorskiej.
Dyrektor Instytutu w uzasadnieniu decyzji z [...] grudnia 2016 r. wyjaśnił, że przyznaje stypendium doktoranckie odpowiednio do posiadanych środków, kierując się rekomendacją komisji stypendialnej. Stwierdził, że odmowa przyznania skarżącej stypendium wynikała z faktu pobierania przez skarżącą stypendium naukowego z programu S. Narodowego Centrum Nauki w ramach projektu realizowanego przez Instytut wspólnie z W. Centrum Badań EIT+. Jeżeli doktorant pobiera innego rodzaju stypendium ze środków publicznych (ministerialnych), pozostające dodatkowo w związku z odbywanymi studiami oraz wykonywaną w ich ramach pracą naukową, to istnieje podstawa do odmowy przyznania stypendium doktoranckiego. W uzasadnieniu decyzji z [...] października 2016 r. organ wyjaśnił, że doktorantka otrzymuje stypendium naukowe z projektu badawczego opiekuna naukowego, a pod uwagę brane są możliwości finansowe Instytutu i fakt uzyskiwania przez doktoranta dochodów z innych źródeł, tak aby w miarę możliwości zapewnić pomoc wszystkim uczestnikom studiów doktoranckich.
Nieuzasadniony jest więc zarzut dotyczący naruszenia art. 9 i art. 11 k.p.a. przez brak dokładnego wyjaśnienia stronie podstaw faktycznych i prawnych odmowy przyznania stypendium doktoranckiego. Dyrektor Instytutu wyjaśnił stronie, że stypendium doktoranckie nie zostało przyznane skarżącej z uwagi na przyznanie ze środków ministerialnych stypendium naukowego z programu S. Narodowego Centrum Nauki z tytułu realizacji projektu badawczego jej opiekuna naukowego. Przyznane stypendium pozostaje w związku z odbywanymi studiami oraz wykonywaną w ich ramach pracą naukową, tak więc trzeba uznać, że podobnie jak stypendium doktoranckie stanowi swego rodzaju wynagrodzenie z tytułu wykonywania pracy naukowej przez doktorantkę. Jednocześnie Dyrektor Instytutu odwołując się do treści § 15 ust. 2 rozporządzenia wyjaśnił, że stypendium doktoranckie może być przyznane niezależnie od otrzymywanego przez doktoranta stypendium naukowego, o którym mowa w art. 199b p.s.w., stypendium za wybitne osiągnięcia oraz stypendium doktorskiego, o którym mowa w art. 22 ust. 1 ustawy o stopniach naukowych. Natomiast skarżąca otrzymuje innego rodzaju stypendium (nie wymienione w § 15 ust. 2), które przyznawane jest doktorantowi w związku z wykonywana pracą naukową, podobnie jak stypendium doktoranckie. Z uwagi na ograniczone możliwości finansowe, Instytut stara się zapewnić pomoc wszystkim uczestnikom studiów doktoranckich w związku z wykonywaną przez nich pracą naukową. Nietrafny jest więc zarzut naruszenia § 13 i § 15 rozporządzenia oraz § 22 pkt 3 Regulaminu przez błędną wykładnię tych przepisów.
Nieuzasadniony jest również zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa przez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego, ponieważ okoliczności wymienione w § 13 ust. 2 rozporządzenia nie miały wpływu na wynik sprawy, z uwagi na pobieranie przez skarżącą stypendium naukowego ze środków przyznanych na realizację projektu badawczego opiekuna naukowego skarżącej. Przy wydawaniu decyzji organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego skoro wyjaśnił przesłanki, które miały wpływ na odmowę przyznania stypendium.
Rację ma skarżąca, że art. 175, art. 176 i art. 199 § 1 p.s.w. nie mają zastosowania do stypendium doktoranckiego, określonego w art. 200 § 1 p.s.w., ponieważ przepisy te stosuje się przy przyznawaniu pomocy materialnej studentom, czyli osobom kształcącym się na studiach wyższych (art. 2 ust. 1 pkt 18k p.s.w.). Natomiast doktorantem jest uczestnik studiów doktoranckich (art. 2 ust. 1 pkt 181 p.s.w.). Jednakże błędne powołanie tych przepisów w osnowie decyzji nie miało wpływu na wynik sprawy.
Od tego wyroku skargę kasacyjną wywiodła K. M., zaskarżając go w całości oraz wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu, ewentualnie zmianę zaskarżonego wyroku przez uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji Dyrektora Instytutu [...] im. [...] z [...] grudnia 2016 r. i przyznanie skarżącej stypendium doktoranckiego na rok akademicki 2016/2017, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik postępowania, a to:
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, dalej "p.p.s.a.") w zw. z art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa przez nieuwzględnienie skargi w sytuacji, gdy decyzja Dyrektora Instytutu [...] im. [...] z [...] grudnia 2016 r. została wydana z naruszeniem art. 7 kpa, art. 11 kpa, art. 77 § 1 kpa, a także art. 80 kpa oraz art. 107 § 3 k.p.a. w postaci braku prawidłowego uzasadnienia zaskarżonej decyzji;, a także naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, tj.:
- art. 200 ust. 1 p.s.w. w zw. z § 13 ust. 2 pkt 1, pkt 2 lit. b, pkt 3 oraz § 15 ust. 2 rozporządzenia przez ich błędną wykładnię i uznanie, iż spełnienie przez doktoranta przesłanek wynikających z wyżej wskazanych przepisów jest warunkiem niewystarczającym do przyznania doktorantowi stypendium doktoranckiego;
- art. 199b p.s.w. przez jego błędną wykładnię i uznanie, iż stypendium otrzymywane przez skarżącą z programu S. Narodowe Centrum Nauki jest stypendium doktoranckim, podczas gdy brak jest podstaw do przyjęcia takowych twierdzeń, albowiem z umowy jednoznacznie wynika, iż stypendium otrzymywane przez skarżącą jest wynagrodzeniem z tytułu pracy podjętej w jednostce badawczej (grant), zaś poza pracą wykonywaną w ramach grantu skarżąca wykonuje wszystkie obowiązki doktoranta w Instytucie, a co za tym idzie otrzymywane stypendium w ramach grantu nie dyskwalifikuje skarżącej z prawa ubiegania się o stypendium doktoranckie w ramach studiów doktoranckich.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przyczyny enumeratywnie zostały wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., jednakże w niniejszej sprawie one nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd II instancji, który w odróżnieniu od sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. W tej sprawie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się pozbawione usprawiedliwionych podstaw.
Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa przez nieuwzględnienie skargi, mimo że decyzja Dyrektora Instytutu [...] im. [...] z [...] grudnia 2016 r. została wydana z naruszeniem wskazanych przepisów k.p.a. nie ma usprawiedliwionych podstaw. Wbrew twierdzeniu skarżącej kasacyjnie stan faktyczny sprawy nie budzi wątpliwości. Ani Sąd I instancji, ani organy administracji nie kwestionują, że skarżąca kasacyjnie spełnia wymagania wskazane w § 13 ust. 2 rozporządzenia, które zostały powtórzone w § 23 ust. 4 Regulaminu Stacjonarnych Studiów Doktoranckich w Instytucie [...], tj. a) terminowo realizuje program studiów doktoranckich, b) wykazuje się zaangażowaniem w realizacji badań naukowych prowadzonych przez IITD, c) w roku akademickim poprzedzającym złożenie wniosku o przyznanie stypendium doktoranckiego wykazała się znaczącymi postępami w pracy naukowej i przygotowywaniu rozprawy doktorskiej. Jednakże – zdaniem Sądu I instancji – spełnienie powyższych przesłanek nie miało wpływu na wynik sprawy, z uwagi na pobieranie przez skarżącą stypendium naukowego z programu naukowego S. Narodowego Centrum Nauki w ramach projektu realizowanego przez Instytut wspólnie z W. Centrum Badań EIT+. Jednocześnie Sąd ten ocenił, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego, skoro wyjaśnił przesłanki, które miały wpływ na odmowę przyznania stypendium.
Wziąwszy pod uwagę, że stypendium doktoranckie przyznawane przez Instytut ma charakter uznaniowy, a więc nie jest świadczeniem obligatoryjnym, które przysługuje każdemu doktorantowi po spełnieniu przesłanek wynikających z rozporządzenia Ministra Nauk i Szkolnictwa Wyższego w sprawie studiów doktoranckich i stypendiów doktoranckich, a także, że jego celem jest zapewnienie doktorantom niezbędnych środków utrzymania w okresie odbywania studiów, zasadnym i mieszczącym się w granicach uznania administracyjnego jest stanowisko organu, że w sytuacji, w której doktorant pobiera stypendium z innego tytułu, w kwocie równej dwukrotności stypendium doktoranckiego wypłacanego przez Instytut, zachodzą podstawy do odmowy przyznania stypendium doktoranckiego, mimo spełnienia przesłanek wskazanych w § 13 ust. 2 rozporządzenia i powtórzonych w § 23 ust. 4 Regulaminu Stacjonarnych Studiów Doktoranckich w Instytucie [...].
Chybiony jest także zarzut naruszenia art. 200 ust. 1 p.s.w. w zw. z § 13 ust. 2 pkt 1, pkt 2 lit. b, pkt 3 oraz § 15 ust. 2 rozporządzenia przez ich błędną wykładnię i uznanie, iż spełnienie przez doktoranta przesłanek wynikających z wyżej wskazanych przepisów jest warunkiem niewystarczającym do przyznania doktorantowi stypendium doktoranckiego. Pierwszy z wymienionych przepisów jednoznacznie stanowi, że uczestnik stacjonarnych studiów doktoranckich może otrzymywać stypendium doktoranckie, co oznacza, że decyzja administracyjna w tych sprawach ma charakter uznaniowy. Innymi słowy, przepis ten pozostawia organowi swobodę wyboru konsekwencji prawnych faktów uznanych za udowodnione. Uprawnia to m.in. organ prowadzący postępowania do wydania decyzji niezgodnej z żądaniem strony, w sytuacji, gdy przekracza to faktyczne możliwości organu do realizacji potencjalnie przyznanego uprawnienia – por. np. wyrok NSA z 11 czerwca 1981 r., SA 820/81 wraz z glosą J. Łętowskiego, OSPiKA 1982, nr 1-2, s. 51 i n.
Z taką sytuacją mamy właśnie do czynienia w rozpoznawanej sprawie, ponieważ – jak to zostało wykazane w postępowaniu administracyjnym – Instytut nie ma wystarczającej ilości środków pieniężnych, żeby przyznać stypendium doktoranckie wszystkim wnioskodawcom, którzy spełnili przewidziane prawem kryteria.
Wreszcie za błędny należało uznać zarzut naruszenia art. 199b p.s.w. przez jego błędną wykładnię i uznanie, iż stypendium otrzymywane przez skarżącą z programu S. Narodowe Centrum Nauki jest stypendium doktoranckim, podczas gdy brak jest podstaw do przyjęcia takowych twierdzeń, albowiem z umowy jednoznacznie wynika, iż stypendium otrzymywane przez skarżącą jest wynagrodzeniem z tytułu pracy podjętej w jednostce badawczej (grant). Przywołany przepis stanowi, że stypendia naukowe dla doktorantów mogą być przyznawane przez osoby fizyczne lub osoby prawne niebędące państwowymi ani samorządowymi osobami prawnymi na zasadach określonych w art. 173b. Zatem z treści tego przepisu wynika jednoznacznie, że stypendium otrzymywane przez skarżącą z programu S. Narodowe Centrum Nauki jest stypendium naukowym, a nie wynagrodzeniem za pracę.
Mając na uwadze podniesione wyżej względy orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.