Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 4 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2426/12

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 29 czerwca 2012 r. (sygn. akt II SA/Gl 214/12) oddalił skargę J. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności pisma dotyczącego rocznej raty za przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności.

Powyższy wyrok został wydany w następującym okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Prezydent Miasta B., decyzją z dnia [...] marca 1998 r., orzekł o odpłatnym przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gruntowej, położonej w B., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] m². Organ ustalił jednocześnie opłatę za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w wysokości [...] rat równych wysokości opłaty rocznej naliczonej z tytułu użytkowania wieczystego za 1997 r., która - w odniesieniu do przedmiotowej działki - wyniosła [...] zł. Organ wskazał, że wysokość naliczonej raty rocznej waloryzowana będzie corocznie w oparciu o średnioroczny wskaźnik wzrostu cen towarów i usług konsumpcyjnych za rok poprzedni.

Naczelnik Wydziału Geodezji i Gospodarki Nieruchomościami Urzędu Miejskiego w B. pismem z dnia [...] lutego 2000 r. poinformował J. W. o wysokości raty rocznej za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, płatnej w 2000 r. wskazując, iż wynosi ona [...] zł. Wskazał także termin i sposób płatności – podając numer konta bankowego.

J. W. pismem z dnia [...] maja 2011 r. wniósł o stwierdzenie nieważności "decyzji z dnia [...] lutego 2000 r.", zarzucając jej rażące naruszenie prawa, tj. wydanie bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) oraz naruszenie przepisów art. 10 § 1 w zw. z art. 6, art. 7, art. 8 i art. 9 oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Wnioskodawca podnosił także, że został naruszony przepis art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (Dz. U. Nr 123, poz. 781), powoływanej dalej jako "ustawa przekształceniowa", poprzez zwaloryzowanie już pierwszej raty rocznej ustalonej za przekształcenie oraz waloryzowanie rat rocznych, w sytuacji, gdy wysokość poszczególnych rat rocznych była określana od kwoty 100% przekraczającej wartość rynkową nieruchomości, przez co w żaden sposób z biegiem lat poszczególne raty nie traciły na swojej wartości, skoro ich wysokość zawsze była o 100% wyższa od wartości rynkowej nieruchomości.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. postanowieniem z dnia [...] października 2011 r. - orzekając na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. - odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności pisma Naczelnik Wydziału Geodezji i Gospodarki Nieruchomościami Urzędu Miejskiego w B. z dnia [...] lutego 2000 r., określanego przez wnioskodawcę decyzją. Organ wskazał, że wszczęcie i prowadzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności może mieć miejsce, jeśli nie występują w sprawie tzw. przyczyny wyłączające jego dopuszczalność. Niedopuszczalne jest zaś wszczęcie takiego postępowania m.in. wówczas, gdy wniosek o stwierdzenie nieważności złoży podmiot nie będący stroną w sprawie zakończonej kwestionowaną decyzją lub strona niemająca zdolności do czynności prawnych (tzw. przyczyny podmiotowe niedopuszczalności), bądź przyczyny przedmiotowe – np. gdy sprawa nie była rozstrzygnięta w formie decyzji administracyjnej lub postanowienia określonego w art. 126 k.p.a., lecz w formie czynności materialno-technicznej, cywilnoprawnej itp., gdy decyzja lub postanowienie zostały wprawdzie wydane, ale nie zostały wprowadzone do obrotu prawnego (doręczone) lub wcześniej wyeliminowane z obrotu prawnego, albo gdy przepis prawa tak stanowi. Stąd też organ w pierwszej kolejności bada, czy nie występuje którakolwiek z przyczyn wyłączających dopuszczalność wszczęcia i prowadzenia postępowania.

W ocenie Kolegium, pismo z dnia [...] lutego 2000 r. nie było decyzją administracyjną. Zgodnie bowiem z orzecznictwem sądowoadministracyjnym, za decyzję można uznać jedynie pisma zawierające rozstrzygnięcia w sprawie załatwianej w drodze decyzji administracyjnej, pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 k.p.a., jeśli tylko zawierają one minimum elementów niezbędnych dla zakwalifikowania ich jako decyzji, a mianowicie: oznaczenie organu administracji wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ. Kolegium podniosło, że istotne jest nadto istnienie w porządku prawnym przepisu prawa materialnego, stanowiącego podstawę wydania decyzji administracyjnej. Rozstrzygnięcie zawarte w piśmie musi dotyczyć sprawy załatwianej decyzją administracyjną, a nie sprawy cywilnej, karnej, czynności materialno- technicznej itp.

Na podstawę prawną decyzji administracyjnej składa się oprócz przepisu prawa materialnego także podstawa ustrojowa (wynikająca z przepisów o kompetencjach określonego organu administracji publicznej) oraz podstawa proceduralna (wynikająca z art. 104 k.p.a.).

Dokonując analizy kwestionowanego pisma z dnia [...] lutego 2000 r., Kolegium stwierdziło, że nie zawierało ono oznaczenia organu (jednego spośród czterech elementów konstytutywnych), gdyż Wydział Geodezji i Gospodarki Nieruchomościami Urzędu Miejskiego w B., czy też Naczelnik Wydziału, wymienieni w piśmie jako jego autorzy, nie mieli statusu organu administracji publicznej. Brak było zaś jakiegokolwiek wskazania na Prezydenta Miasta B., który ustrojowo jest organem wykonawczym gminy umocowanym, co do zasady, do wydawania decyzji. Brak ten nie pozwalał zatem uznać kwestionowanego pisma za decyzję.

Kolegium wyjaśniło również, że przedmiotowe pismo dotyczyło wysokości raty rocznej za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, płatnej w 2000 r. Przekształcenie to nastąpiło zaś na podstawie decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] marca 1998 r., podjętej w trybie ustawy przekształceniowej z 1997 r. w jej pierwotnym brzmieniu.

Przepis art. 5 tej ustawy (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania ww. decyzji) stanowił, że opłata za przekształcenie prawa składa się z rat rocznych płatnych przez: 1) 15 lat – gdy użytkowania wieczyste trwało 5 lat i krócej;

2) 10 lat – gdy użytkowanie wieczyste trwało dłużej niż 5 i krócej niż 20 lat i 3) 5 lat - gdy trwało 20 lat i dłużej. Z kolei ust. 2 tego artykułu przewidywał, że wysokość raty rocznej równa jest wysokości opłaty rocznej, naliczonej z tytułu wieczystego użytkowania za 1997 r., waloryzowanej corocznie w oparciu o średnioroczny wskaźnik wzrostu cen towarów i usług konsumpcyjnych za rok poprzedni. Ustęp 4 zaś stwierdzał, że wysokość raty rocznej w stosunku do nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa lub gminy określał, w drodze decyzji, odpowiednio kierownik urzędu rejonowego albo wójt, burmistrz (prezydent miasta).

W dacie skierowania do strony przedmiotowego pisma z [...] lutego 2000 r. – jak wywodził organ - przepis art. 5 ust. 4 w/w ustawy, w jej pierwotnym brzmieniu, już nie funkcjonował w obrocie prawnym. Ustawa z 3 grudnia 1998 r. o zmianie ustawy i przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (Dz. U. Nr 156, poz. 1020) zmieniła bowiem treść art. 5 ustawy, stanowiącego podstawę do corocznego wydawania decyzji waloryzacyjnych. Po zmianie stanu prawnego ustawa przewidywała zatem formę decyzji tylko dla ustalenia wysokości całej należności z tytułu przekształcenia oraz wysokości pierwszej raty. Jak podkreślił organ, zmiana ustawy świadczyła więc o woli ustawodawcy wyeliminowania wydawania decyzji dla określenia wysokości waloryzowanych rat rocznych. Taki mechanizm, w stosunku do rat rocznych, potwierdzała regulacja zawarta w art. 5 ust. 4a ustawy, w brzmieniu nadanym wskazaną wyżej nowelizacją, który to przepis obowiązywał już w dacie skierowania do skarżącego pisma z [...] lutego 2000 r.

W rezultacie, jak akcentowało Kolegium, ustawa z 1997 r. (po jej nowelizacji) odróżniała reżim dla ustalania pierwszej raty rocznej od kolejnych rat, które już nie były określane w decyzji. Termin ich uiszczania został oznaczony w art. 5 ust. 4a ustawy. Skoro zatem w dacie skierowania do skarżącego pisma z [...] lutego 2000 r. nie było w ustawie, ani w innym akcie prawnym podstawy do wydania decyzji określającej wysokość raty rocznej, to przedmiotowego pisma nie można było uznać za decyzję.

Zdaniem organu, powyższa okoliczność wykluczała, z kolei, możliwość prowadzenia w stosunku do w/w pisma postępowania o stwierdzenie jego nieważności a odnoszenie się do wysokości raty rocznej za rok 2000 leżało poza granicami sprawy i kompetencji Kolegium.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. postanowieniem z dnia [...] listopada 2011 r., po rozpoznaniu wniosku J. W. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymało w mocy swoje pierwotne rozstrzygnięcie. Kolegium nie podzieliło argumentu strony, że przedmiotowe pismo pochodziło od osoby reprezentującej organ. Podnoszono, że Naczelnik Wydziału Geodezji i Gospodarki Nieruchomościami Urzędu Miejskiego w B. nie wydał decyzji administracyjnej, skoro brak było ku temu podstawy prawnej. Nie każde też pismo, czy czynność dokonywana przez pracownika miasta jest decyzją administracyjną. O istocie problemu nie rozstrzyga także ani upomnienie, ani nota odsetkowa, gdyż charakter egzekucji (administracyjnej czy cywilnej), na którą organ się powołuje nie może decydować o charakterze przedmiotowego pisma. Podobnie zresztą nie czyni tego postanowienie Sądu Rejonowego w B. z dnia [...] marca 1999 r. odmawiając ustanowienia hipoteki przymusowej.

Odnosząc się do zagadnienia wydania decyzji bez podstawy prawnej – jako podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji - zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 zd. 1 k.p.a., Kolegium wskazało, że koniecznym wymogiem zastosowania tego przepisu jest istnienie aktu będącego przedmiotem kontroli, któremu organ nadał formę decyzji, co w tej sprawie nie występowało.

Odnosząc się do twierdzeń wnioskodawcy, że pismo z dnia [...] lutego 2000 r. jest decyzją administracyjną, gdyż treść jego wpływa na jego prawa i obowiązki, Kolegium wyjaśniło, że o sytuacji wnioskodawcy rozstrzygnięto w decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] marca 1998 r. Wnioskodawca mógł zatem bronić się przed ingerencją w jego sytuację prawną podważając tę decyzję w zwyczajnych lub nadzwyczajnych trybach weryfikacji decyzji administracyjnych. I tak, np. w związku z wydaniem ww. orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 kwietnia 2000 r. (sygn. akt K 8/98), wnioskodawca mógł wystąpić o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Prezydenta Miasta B. na podstawie art. 145a k.p.a.

W skardze na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] listopada 2011 r. J. W. wniósł o jego uchylenie, zarzucając mu naruszenie: art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - poprzez jego bezpodstawne zastosowanie, art. 104 § 1 oraz art. 156 § 1 pkt 2 z zw. z art. 138 k.p.a. - poprzez ich nieuwzględnienie i utrzymanie w mocy kwestionowanego rozstrzygnięcia, podczas gdy w ocenie skarżącego pismo z dnia [...] lutego 2000 r. jest decyzją a także zarzucał naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 138 k.p.a. - polegające na uznaniu, że instytucja stwierdzenia nieważności decyzji wydanej bez podstawy prawnej ma zastosowanie jedynie w sytuacji, w której zostało wydane pismo w formie decyzji, gdy tymczasem instytucja ta będzie mieć zastosowanie również w sytuacji, w której istnieje pismo ze wszystkimi wymogami charakteryzującymi decyzję, w którym nadano podmiotowi prawo lub obciążono go obowiązkiem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalając – na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2012 r., poz. 270) dalej "P.p.s.a." – skargę, podzielił stanowisko organu nadzoru, że pisma z dnia [...] lutego 2000 r. nie można było uznać za decyzję administracyjną.

Sąd Wojewódzki wyjaśnił, że decyzja jest rodzajem aktu administracyjnego, który stanowi zewnętrzne i władcze, jednostronne oświadczenie woli organu administracji, określające sytuację prawną konkretnego podmiotu w określonej sprawie. Nie każdy akt administracyjny jest decyzją w rozumieniu k.p.a. Decyzjami są nazywane takie akty, które wydane zostały w trybie k.p.a. i odpowiadają wymogom formy określonym w art. 107 k.p.a. W ujęciu procesowym decyzja jest formą załatwienia sprawy administracyjnej, jest aktem kończącym postępowanie o cechach określonych w art. 104, 105 i 107 k.p.a. W ujęciu materialnym decyzja odpowiada definicji aktu administracyjnego jako władczego oświadczenia woli organu w konkretnej sprawie. Podstawę tej definicji stanowi określenie sprawy administracyjnej. O tym, czy dany akt jest decyzją czy nie, przesądza nie jego nazwa, lecz charakter sprawy, treść przepisu będącego podstawą działania organu.

Załatwienia sprawy w formie decyzji administracyjnej dopuszczalne następuje zaś wtedy, gdy istnieją normy prawa materialnego uzasadniające władcze działanie administracji. Koniecznym warunkiem przyjęcia takiego domniemania jest zaś ustalenie, że istnieje sprawa administracyjna i organ administracji właściwy jest do jej załatwienia.

Nie można zatem - jak wywodził Sąd - przyjąć, że możliwe jest nie tylko wydanie przez organ aktu pozbawionego formalnych cech decyzji, takich jak nazwa czy elementy określone w art. 107 k.p.a., ale także wydanego bez podstawy w prawie materialnym, a jednak dającego się zakwalifikować jako decyzja. Jeżeli zatem w jakiejś sferze organ nie ma podstaw do władczego działania, to brak jest sprawy administracyjnej, zaś organ nie może wydać aktu administracyjnego.

Sąd Wojewódzki podkreślił także, że przepis art. 5 ust. 4 ustawy, w jej pierwotnym brzmieniu, przewidywał wyraźnie ustalanie rat rocznych składających się na opłatę w drodze decyzji. W dniu [...] kwietnia 2000 r. art. 5 ustawy utracił jednak moc obowiązującą i w dniu [...] lutego 2000 r. obowiązywała już w tej materii regulacja prawna wprowadzona ustawą z dnia 3 grudnia 1998 r. o zmianie ustawy (...). Przepis art. 5 ust. 2 ustawy przewidywał zaś, że wysokość raty rocznej ustala się w decyzji o przekształceniu, odpowiada ona wysokości opłaty rocznej z tytułu wieczystego użytkowania za 1997 r., corocznie waloryzowanej. Decyzja o przekształceniu przewidywała także wysokość całej opłaty, ilość rat rocznych oraz wysokość pierwszej raty rocznej. Kolejne natomiast raty roczne wnoszone miały być w terminie ustalonym w art. 5 ust. 4a ustawy. Taki mechanizm – zdaniem Sądu - wykluczał więc wydanie w roku 2000 decyzji przez organ administracji w sprawie określenia wysokości raty rocznej za ten rok. Wysokość jej wynikała z decyzji o przekształceniu i zastosowania ustawowo określonego współczynnika waloryzacji.

Ponadto, jak zauważył Sąd przedmiotem niniejszego postępowania nie było badanie, jaka winna być kwota opłaty rocznej w roku 2000. To, czy uiszczono ją w wysokości prawidłowej też nie miało znaczenia. Po upływie ustawowego terminu do zapłaty raty za rok 2000, mogła być ona przymusowo egzekwowana, gdyż obowiązek jej uiszczenia wynikał z decyzji o przekształceniu prawa.

Sąd Wojewódzki podniósł również, że pismu z [...] lutego 2000 r. nie została nadana forma decyzji, bowiem - w dacie skierowania tego pisma do skarżącego - nie istniała sprawa administracyjna, dotycząca określenia wysokości kolejnych rat rocznych. Zmiana ustawy wykluczyła możliwość władczego rozstrzygania o wysokości rat rocznych i dacie ich uiszczania. Dane te określała wprost ustawa oraz istniejąca w obrocie prawnym decyzja o przekształceniu. W przypadku podjęcia przez organ próby egzekucji raty rocznej w wadliwej wysokości, niezgodnej z ustawą, stronie służyłyby też zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym, zatem nie była pozbawiona ochrony prawnej.

Sąd Wojewódzki wskazał ponadto, że ww. pismo, nie pochodziło od organu administracji publicznej lecz jedynie od jednego z pracowników Urzędu. W nagłówku pisma nie wskazano bowiem Prezydenta Miasta, nie figuruje on także w podpisie, pismo nie zostało opatrzone pieczęcią organu a Naczelnik Wydziału nie powołał się na działanie z upoważnienia Prezydenta. Pismo to nie zawierało zatem oznaczenia organu ani też podpisu osoby organ reprezentującej. Jak wyżej wyjaśniono, nie było również podstaw prawnych do wydania w tym przedmiocie (rocznej opłaty) decyzji, ani postanowienia.

Sąd nie zgodził się także, że za uznaniem omawianego pisma za decyzję, przemawiało twierdzenie skarżącego, iż wpływało ono na jego prawa i obowiązki, bowiem obowiązki te ukształtowała ustawa i decyzja o przekształceniu. Odmowa wszczęcia, w stosunku do w/w pisma, postępowania nadzwyczajnego w przedmiocie stwierdzenia jego nieważności była zatem zasadna.

W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, J. W. zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach naruszenie:

1. 1) art. 174 P.p.s.a. w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności z dnia 4 września 1997 r. (Dz. U. z 1998 r. Nr 156, poz. 1020 ze zm.), która utraciła moc obowiązująca w dniu 14 kwietnia 2000 roku) w zw. z art. 5 ust. 4 ustawy o przekształceniu w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - polegające na oddaleniu skargi w sytuacji, gdy nie uwzględniono rażącego naruszenia prawa w postaci dokonywania przez organ corocznie błędnej waloryzacji raty rocznej ustalonej w decyzji z [...].03.1998 r. na kwotę [...] zł (poprzez waloryzowanie w każdym kolejnym roku zamiast [...] zł, kwot uzyskanych w wyniku waloryzacji przeprowadzonej w roku poprzednim, co doprowadziło do naliczenia w 2000 r. kwoty o ok. [...]% większej od ustalonej raty rocznej w wysokości [...] zł, z czego wynika, że wskaźnik waloryzacji według organu w 1999 r. wyniósł ok. [...] %, w rzeczywistości wskaźnik wyniósł [...] %), co pozostaje w oczywistej sprzeczności z istotą waloryzacji, która ma zapewnić wierzycielowi otrzymywanie w przyszłości świadczenia w nominalnej wysokości,
2. 2) art. 174 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 104 § 1 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - poprzez ich nieuwzględnienie i przyjęcie, iż zaskarżone wnioskiem o stwierdzenie nieważności pismo z dnia [...] lutego 2000 r. roku nie jest decyzją, gdy tymczasem w pełni kwalifikuje się jako decyzja administracyjna (z uwagi na kreowanie obowiązku wobec obywatela) obarczona licznymi wadami skutkującymi koniecznością wyeliminowania jej z obrotu prawnego,
3. 3) art. 174 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji, a także w zw. z art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z dnia 4 listopada 1950 r. (dalej ETPC), poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, iż pismo które nie zawiera w swej szacie graficznej np. słowa "decyzja" lub nie zawiera podpisu z wyraźnym oznaczeniem organu nie jest decyzją administracyjną, co w konsekwencji powoduje, przy ocenie wiedzy i świadomości prawnej obywatela, brak możności skutecznego i efektywnego zakwestionowania czynności organu,
4. 4) art. 174 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz w zw. z art. 64 ust. 1 Konstytucji, a także w zw. z art. 1 Protokołu nr 1 do Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (dalej Protokół) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na pominięciu tego aspektu sprawy, w którym jedynie na podstawie rzekomych pism organ bezpodstawnie uzyskiwał świadczenie od obywatela, który działał w pełnym zaufaniu do organów państwa, czym naruszono prawo własności J. W. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że pismo określające wysokość raty rocznej za 2000 r. nie może zostać uznane za informację, albowiem kreuje określony obowiązek dla konkretnego obywatela. Pismo to nie informuje, nie deklaruje czegoś już istniejącego – ono kreuje zupełnie nowy obowiązek zapłaty wskazanej w nim kwoty (w decyzji z dnia [...] marca 1998 r. określono jedynie sposób wyliczenia tej kwoty). Zatem musiało zostać przeprowadzone określone postępowanie, które ostatecznie doprowadziło organ do stwierdzenia, że J. W. w określonym terminie winien spełnić określony obowiązek. Decyzje nie zawsze zatytułowane są słowem "decyzja". Nie jest przy tym istotne jak organ dane pismo nazwie, wystarczy samo stwierdzenie, że zawiera ono konstytutywne elementy dla każdej decyzji, w tym zwłaszcza prawo lub obowiązek. Potwierdzeniem prowadzenia postępowania zakończonego decyzją, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, jest fakt wynikający z pisma z dnia [...] lutego 2000 r., w którym wyjaśniono skarżącemu, jakich czynności dokonano i z czego one wynikają.

Dotyczy ono m.in. sposobu wyliczania raty rocznej i stosowanego wskaźnika inflacyjnego. Skoro zatem podejmowane były w sprawie czynności, to strona miała prawo wypowiedzieć się co do zgromadzonego materiału i dopiero wtedy można było wydać stosowną decyzję.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów zawartych w petitum skargi kasacyjnej, skarżący wskazał, że skoro przepis art. 5 ust. 4 ustawy przekształceniowej wymagał wydawania decyzji dla ustalenia ostatecznej wysokości opłaty rocznej – już uwzględniającej waloryzację, to wszelkie "pisma" dotyczące tej materii winny być traktowane jako decyzje administracyjne. Skarżący podał przy tym, że decyzja z dnia [..] marca 1998 r. nie określała jego obowiązku w kolejnych latach do zapłaty konkretnej kwoty.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, Kolegium wnosiło o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza natomiast związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia oraz wnioskiem.

Skarga kasacyjna, rozpatrywana w tych granicach, nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż stawiane w niej zarzuty pozbawione są usprawiedliwionych podstaw.

Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do ustalenia, czy pismo Naczelnika Wydziału Geodezji i Gospodarki Nieruchomościami Urzędu Miejskiego w B. z dnia [...] lutego 2000 r. informujące J. W. o wysokości raty rocznej za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w 2000 r. jest decyzją administracyjną - w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Tylko bowiem w takiej sytuacji skarżący mógłby żądać stwierdzenia jego nieważności na podstawie art. 156 § 1 k.p.a.

W związku powyższym należy wyjaśnić, że zasadnicze cechy, jakie powinien spełniać akt, aby można go uznać za decyzję administracyjną, wymienia art. 107 § 1 k.p.a. Stosownie do powołanego przepisu, decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji lub, jeżeli decyzja wydana została w formie dokumentu elektronicznego, powinna być opatrzona bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu. Decyzja, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego lub skarga do sądu administracyjnego, powinna zawierać ponadto pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa lub skargi.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach prawidłowo uznał, że pismo Naczelnika Wydziału Geodezji i Gospodarki Nieruchomościami Urzędu Miejskiego w B. z dnia [...] lutego 2000 r. nie posiadało wszystkich wskazanych wyżej elementów. Przede wszystkim pismo to nie zawierało rozstrzygnięcia. Treść rozstrzygnięcia musi zawierać uprawnienie lub obowiązek, wyrażany w postaci formuły: przyznaję, ustalam, określam, zezwalam, wymierzam, udzielam itp. Oznacza to, że rozstrzygnięcie administracyjne nakłada na stronę postępowania administracyjnego obowiązek określonego zachowania, który to obowiązek powinien być wyrażony precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji.

Tymczasem, wskazane pismo było w istocie informacją o wysokości raty rocznej za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności płatnej w 2000 r., terminie jej wniesienia oraz wskazujące numer właściwego rachunku bankowego, na jaki należy uiścić wyszczególnioną kwotę. Pismo to nie kształtowało w sposób władczy ani praw ani obowiązków skarżącego, bowiem o obowiązku uiszczenia opłat rocznych i sposobu ich waloryzacji rozstrzygnięto w decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] marca 1998 r.

Podkreślenia wymaga, że w dacie sporządzenia omawianego pisma brak było również podstawy prawnej do wydania decyzji w przedmiocie waloryzacji kolejnej raty rocznej, należnej z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Jak zasadnie bowiem zwrócił uwagę zarówno organ jak i Sąd Wojewódzki, w dacie kierowania do skarżącego kwestionowanego pisma z dnia [...] lutego 2000 r., art. 5 ustawy przekształceniowej z 1997 r. został już znowelizowany przez ustawą z dnia 3 grudnia 1998 r. o zmianie ustawy i przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności i - po zmianie stanu prawnego - ustawa przewidywała już tylko formę decyzji dla ustalenia wysokości całej należności z tytułu przekształcenia oraz wysokości pierwszej raty. Dla ustalenia wysokości zaś kolejnych rat, forma decyzji nie była już przewidziana. Raty te były wnoszone w terminie ustalonym w art. 5 ust. 4a ustawy.

Zasadnie także Sąd Wojewódzki wskazał, że Naczelnik Wydziału Geodezji i Gospodarki Nieruchomościami Urzędu Miejskiego w B. nie jest organem administracji publicznej, ale aparatem pomocniczym organu administracji - Prezydenta Miasta B. Powyższy Wydział w tym znaczeniu nie posiada uprawnień władczych, zatem nie może być uznany za podmiot, któremu ustawa przyznaje kompetencje orzecznicze. Takie również stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 października 2013 r. (sygn. akt I OSK 1005/12; https://cbois.nsa.gov.pl), rozpoznając skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 13 stycznia 2012 r. sygn. akt II SA/Gl 567/11 w sprawie ze skargi J. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania w sprawie raty rocznej opłaty za przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności.

Z tych powodów, Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 104 § 1 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

Chybione okazały się także zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., gdyż poddane ocenie Sądu pierwszej instancji postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] listopada 2011 r., utrzymujące w mocy postanowienie z dnia [...] października 2011 r. odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności pisma z dnia [...] lutego 2000 r., wydane zostało na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 i art. 144 oraz art. 61a § 1 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie stosował zatem powołanych w skardze kasacyjnej przepisów.

Weryfikując prawidłowość postanowienia organu odwoławczego i oddalając skargę, Sąd pierwszej instancji, wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie, nie naruszył również przepisów art. 45 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z dnia 4 listopada 1950 r. Skarga J. W. na postanowienie z dnia [...] listopada 2011 r. została bowiem rozpatrzona zgodnie z obowiązującym prawem, w sposób jawny (na rozprawie), bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd administracyjny, a więc zgodnie z normami wynikającymi z powołanych przepisów.

Skarżący może też swoich praw dochodzić przed sądem powszechnym, w drodze procesu cywilnego. Instytucja użytkowania wieczystego jest bowiem generalnie instytucją prawa cywilnego a więc, jeśli brak jest przepisu szczególnego, który wskazywałby na formę władczą działania organu, właściwą postępowaniu administracyjnemu, to należy uznać, że w takim zakresie, realizacja roszczeń skarżącego, winna następować na drodze cywilnej.

Zamierzonego skutku nie mogły również odnieść zarzuty skargi kasacyjnej wyprowadzone z naruszenia art. 64 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, których przedmiotem jest ochrona prawa własności. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności pisma określającego wysokość raty rocznej za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, w żaden sposób nie narusza prawa własności skarżącego kasacyjnie. Kwestią sporną w niniejszej sprawie, jak wskazano już powyżej, był bowiem charakter pisma z dnia [...] lutego 2000 r., a nie przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności skarżącego do przedmiotowej nieruchomości.

Odnosząc się na koniec do zarzutu naruszenia prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 2 w zw. z art. 5 ust. 4 ustawy przekształceniowej z 1997 r. (błędnie wskazanego jako zarzut naruszenia prawa procesowego) stwierdzić należy, że autor skargi kasacyjnej nie wskazał w jakiej formie naruszenie to wystąpiło (poprzez błędną wykładnię, czy niewłaściwe zastosowanie). Uniemożliwia to odniesienie się do tego zarzutu i kontrolę kasacyjną w tym zakresie, zwłaszcza że powołany przepis w dacie wydania zarówno postanowień organów pierwszej i drugiej instancji, jak również w dniu sporządzenia pisma z dnia [...] lutego 2000 r. nie obowiązywał. Nie mogło tym samym dojść do jego naruszenia, co czyni wskazany zarzut nieskutecznym.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł usprawiedliwionych podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej i orzekł jak w sentencji wyroku -na podstawie art. 184 P.p.s.a.